Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante DANIEL ALFONSO SÁNCHEZ MÉNDEZ Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas Acción de tutela contra providencia judicial de una alta Corporación. Causales generales y especiales de procedibilidad.
La relevancia constitucional: tercera instancia. Medio de control de reparación directa- error jurisdiccional. Defectos en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (asunto laboral) y en los fallos de tutela que lo analizaron. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Daniel Alfonso Sánchez Méndez contra la sentencia de tutela del 7 de marzo de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que dispuso: “PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”1.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 13 de enero de 20242, Daniel Alfonso Sánchez Méndez instauró acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, con ocasión de las sentencias del 13 de mayo de 2020 y del 30 de marzo de 2022 proferidas en el medio de control de reparación directa nro. 25000-23-36- 000-2019-00316-01 (66267).
En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: «Por lo anterior, comedidamente solicito al Honorable Consejo de Estado, se sirva amparar los derechos fundamentales que se consideran violentados, anulando o dejando sin efecto o sin eficacia jurídica las sentencias tuteladas, ordenándoles dictar una nueva teniendo en cuenta los precedentes jurisprudenciales citados y, en especial, imponiéndoles corregir las vías de hecho o defectos atrás referidos y demostrados, recordándoles que deben emitir sus fallos con absoluto apego al “…imperio de la ley…”, como lo ordena el artículo 230 Superior, dictando unas decisiones que se acomoden al valor JUSTO que les exige el Preámbulo Superior. 1 Página 37 de la sentencia de tutela de primera instancia que data del 7 de marzo de 2024.
Samai en primera instancia, índice 16. 2 Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (…) Así, injusto es que se hubiesen negado los errores judiciales bajo los graves defectos atrás referidos y demostrados y bajo una inadecuada motivación o una motivación que presenta graves y profundos defectos al no dar respuesta a todos los soportes de la demanda de reparación directa, como era su deber al tenor del art. 55 de la ley 270 de 1996, afectándose los derechos sustanciales y fundamentales, en evidente desigual dispensa y trato judicial discriminatorio»3. 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 5001- 23-31-000 2007-00292-00 2.1. El 2 de noviembre de 2006, el señor Daniel Alfonso Sánchez Méndez promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el oficio ACHI- SGAJ-0284 de 29 de abril de 2005 y contra el acto administrativo ficto producto de la falta de respuesta frente al recurso de apelación interpuesto contra el inicial.
El municipio de Chiquinquirá negó la petición del señor Sánchez Méndez de que se le pagaran los emolumentos adeudados en virtud del vínculo laboral que existió entre las partes. Contra el oficio ACHI-SGAJ-0284 de 29 de abril de 2005, el señor Sánchez Méndez interpuso el recurso de reposición y el subsidio apelación. En acto administrativo del 26 de mayo de 2005, el municipio negó la reposición y concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación del que derivó el acto ficto objeto de nulidad. 2.2.
El conocimiento del asunto en primera instancia, correspondió al Tribunal Administrativo de Boyacá que, en sentencia del 5 de marzo de 2015, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda porque no se demandó el acto administrativo que resolvió la reposición. Esta determinación fue confirmada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 27 de noviembre de 2017.
Se relaciona el aparte de la providencia relevante para el análisis que hoy se surte: «Teniendo en cuenta lo anterior, y de acuerdo con el artículo 138 del CCA, vigente para el caso concreto, respecto de la individualización de pretensiones y, en particular, los actos susceptibles de control de legalidad mediante la acción en que se pretende su nulidad, se establece: Artículo 138.
Individualización de las pretensiones. (…) Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión. De lo anterior, se entiende que es imperativo demandar no solo el acto administrativo definitivo, sino también los que resuelven confirmarlo o modificarlo, es decir, que en el evento de que el acto administrativo definitivo conforme con otros una unidad jurídica, deben demandarse todos ellos y no solo uno de ellos.» 2.3.
El señor David Alfonso Sánchez Méndez radicó acción de tutela contra las sentencias que declararon la inepta demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. El proceso constitucional fue identificado con el radicado nro. 11001-03-15-000-2018-00429-00 AC. 3 Páginas 13 y 14 del escrito de tutela. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El conocimiento de la acción de tutela correspondió en primera instancia a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que, en fallo del 24 de mayo de 2018, negó el amparo solicitado.
La decisión fue confirmada en impugnación por la Sección Quinta en sentencia del 12 de julio de 2018. Las dos instancias coincidieron al indicar que no se impuso una carga excesiva al demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. El proceso pasó a la Corte Constitucional para revisión, pero no fue seleccionado, aunque el actor presentó escrito de insistencia. Del medio de control de reparación directa nro. 25000-23-36-000-2019-00316- 01 (66267) 2.4.
El 30 de abril de 2019, el señor Sánchez Méndez interpuso demanda de reparación directa contra la Nación, Rama Judicial para que se declarara su responsabilidad administrativa y patrimonial y se la condenara al pago de los perjuicios causados por el error judicial en el que incurrieron las Secciones Segunda (acción de nulidad y restablecimiento del derecho), Cuarta y Quinta del Consejo de Estado (acción de tutela), así como la Corte Constitucional (proceso de selección).
Solicitó una indemnización de $1.057.194.075 en su favor, por concepto de lucro cesante 2.5. El conocimiento del proceso en primera instancia correspondió a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en sentencia del 13 de mayo de 2020, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión manifestó que las providencias estaban conforme a la normatividad aplicable y fundamentadas en criterios razonables y objetivos 2.6.
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuyo conocimiento correspondió a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Esta autoridad judicial, en sentencia del 30 de marzo de 2022, inaplicó el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 por ser incompatible con la Convención Americana de Derechos Humanos y confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda.
Además, condenó a la parte demandante a pagar en favor de la Rama Judicial 1 salario mínimo legal mensual vigente por concepto de agencias en derecho. Como fundamento de su decisión expuso que las sentencias adoptadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho atendieron a las normas procesales aplicables para el caso particular.
Y en todo caso, precisó que no corresponde al juez de la responsabilidad juzgar la valoración de las pruebas o interpretación legal desplegada por la autoridad judicial demandada, sino analizar una actuación caprichosa que no se encuentra acreditada. En relación con las providencias emitidas en el proceso constitucional nro. 2018-00429-00, destacó que no corresponde al juez de tutela revisar ni evaluar la interpretación que el juez de la causa dio a las disposiciones normativas ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento.
Finalmente, aclaró que la revisión de las acciones de tutela no es una etapa procesal que se pueda catalogar como un derecho y como esa providencia no Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 contiene una decisión motivada, no puede alegarse como fundamento de un error jurisdiccional. 3.
Fundamentos de la acción 3.1. El actor estima que las sentencias emitidas en el proceso de reparación directa sub examine incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente judicial sobre la teoría del acto integrador contenida en la sentencia del Consejo de Estado del 4 de noviembre de 2010 (exp. 0476-2009) y la sentencia T-466 de 2013 de la Corte Constitucional.
Agregó que desde la expedición del CPACA no era necesario demandar el acto que resolvió la reposición porque al amparo del artículo 163 se entendía demandado de pleno derecho. Luego, era claro que con la demanda también se acusó el acto administrativo que resolvió la reposición. 3.2. Dijo que las providencias emitidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incurrieron en defecto sustantivo por indebida motivación, en defecto fáctico y en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al inhibirse de fallar porque no se demandó el acto que resolvió la reposición, dada la evidente denegación de justicia. Por lo anterior, estima que es evidente que debe declararse el error jurisdiccional y condenar a la Rama judicial al pago de perjuicios. 3.3.
De otra parte, advirtió que las autoridades acusadas lo condenaron en costas por una suma exagerada sin que existieran pruebas para ello, actuación que desconoce lo dispuesto al respecto en el Código General del Proceso. Dijo que la condena en costas por más de treinta y un millones de pesos es desproporcionada, arbitraria y desconoce las siguientes providencias del Consejo de Estado: sentencia del 16 de abril de 2015 (proceso 2012-00446-01), sentencia del 18 de mayo de 2018 (exp. 1534-14), sentencia del 22 de octubre de 2018 (exp. 3494-16), y sentencia del 26 de noviembre de 2020 (exp. 21329).
Además, acusó desconocida la sentencia del 23 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. El 25 de enero de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela promovida por Daniel Alfonso Sánchez Méndez contra la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Asimismo, vinculó, en calidad de tercera, a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dada su calidad de entidad demandada en el proceso de reparación directa sub examine. 4.2. El doctor William Barrera Muñoz, magistrado de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, informó que se posesionó en su cargo el 24 de noviembre de 2023 por lo que no firmó la providencia acusada.
Por ello, estimó pertinente no pronunciarse sobre la petición de amparo. En todo caso, manifestó que acataría la decisión que adopte el juez de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 4.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el expediente ordinario de reparación directa nro. 25000233600020190031600, pero no se pronunció frente a los hechos y pretensiones de la acción de tutela. 4.4. La Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial guardó silencio4. 5. Providencia impugnada En sentencia del 7 de marzo de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela, porque el asunto propuesto no es de aquellos que la jurisprudencia constitucional considera de relevancia constitucional.
Dijo que lo pretendido por el señor Sánchez Méndez era que se realizara un nuevo análisis del asunto sobre el que ya se pronunciaron los jueces de la causa, por lo que aclaró que la acción de tutela no constituye una tercera instancia. Destacó que la Sección Tercera del Consejo de Estado analizó las pruebas del expediente, así como la situación jurídica del asunto y concluyó que las decisiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho estaban ajustadas a derecho; luego, descartó la configuración de un error judicial.
Sobre la imposición ilegal y desproporcionada de costas, indicó que el asunto no supera el requisito de relevancia constitucional porque se origina en una discusión de índole estrictamente económico derivado de una discusión legal. 6. Impugnación y trámite posterior 6.1. La parte accionante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia con fundamento en las siguientes consideraciones: 6.1.1.
En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que cuestionó los actos administrativos que negaron los emolumentos a los que el actor tenía derecho, se incurrió en un claro acto de denegación de justicia. Esto porque se admitió la demanda debido a que cumplía los requisitos legales, pero luego se emitió sentencia inhibitoria con el argumento de que la demanda no estaba en forma porque no se demandó el acto administrativo que resolvió la reposición contra el acto inicial y, en consecuencia, no se formuló la proposición jurídica completa.
Tal aseveración no se corresponde con la realidad. Los jueces del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho omitieron la nota a pie de página de la pretensión 1.3. de la demanda de la que derivaba la intensión de que se declarara la nulidad de los actos que resolvieron la reposición y la apelación. 6.1.2. El posterior proceso de reparación directa perpetúa la denegación de justicia de la que ha sido víctima el señor Sánchez Méndez al afirmar que la nota a pie de página solo tiene un fin informativo y que de su contenido no se extrae el deseo de demandar el acto administrativo que negó la reposición. La anterior determinación, es «absurda, caprichosa y 4 La notificación del auto admisorio de la acción de tutela se surtió en los siguientes buzones: info@cendoj.ramajudicial.gov.co y deajnotif@deaj.ramajudicial.gov.co.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 contraevidente, pues dicha nota (…) al estar ubicada en el acápite PRETENSIONES y más concretamente en la pretensión 1.3, sin duda alguna ello demuestra que el único interés de la demanda fue demandarlo, como bien lo entendió el Tribunal a quo al proferir el auto admisorio.» 6.1.3.
En todo caso, la discutida omisión de demandar el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición en el procedimiento administrativo debió ser advertida en auto inadmisorio de la demanda y no ser enrostrada 10 años después como sustento de una decisión inhibitoria. 6.1.4. Es un error sostener que el amparo no tiene relevancia constitucional pues la discusión propuesta expone un evidente escenario de vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, de acceso a la administración de justicia y derechos laborales. 6.2.
El 16 de mayo de 2024, los magistrados Stella Jeannette Carvajal Basto y Milton Chaves García manifestaron de manera conjunta su impedimento para conocer de esta acción de tutela invocando el artículo 56.6 del Código de Procedimiento Penal. En auto del 23 de mayo de 2024, se declaró fundado el impedimento y se ordenó la designación de dos conjueces mediante sorteo.
El sorteo se realizó el 30 de mayo de 2024 y resultaron designados los conjueces Eleonora Lozano Rodríguez y Julio Fernando Álvarez Rodríguez. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19915, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales6 y especiales7 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir 5 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 6 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 7 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional8 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Es por lo anterior, que la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
Ahora bien, cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.
Planteamiento del problema jurídico En el escrito de impugnación el accionante discutió la determinación del a quo de declarar la falta de relevancia constitucional de la acción de tutela objeto de análisis. Dijo que, el escenario de vulneración de sus derechos fundamentales era evidente, pues los jueces de la reparación directa avalaron la grave denegación de justicia que ha tenido que padecer con ocasión de que: (i) En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se emitió sentencia inhibitoria por un argumento que debió advertirse en la etapa de admisión;
(ii) No se analizó en integridad el escrito de demanda, en especial, el pie de página en las pretensiones que indicaba la intención de demandar los actos administrativos derivados de la imposición de los recursos; (iii) La alegada indebida conformación de pretensiones fue advertida más de 10 años después de haberse instaurado la demanda. por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 8 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 De acuerdo con lo anterior, corresponde a esta Sección establecer si le asistió razón al a quo al declarar la improcedencia de la acción de tutela porque no supera el presupuesto de relevancia constitucional.
Se precisa que el análisis de esta Sala se restringirá a los cargos de la impugnación pues se entiende que allí se concentra el disenso con la sentencia de tutela de primera instancia. 4. Alcance de los presupuestos generales de procedibilidad de relevancia constitucional y su análisis en el caso particular 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria.
Su labor está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales, no basta con apenas enunciar la vulneración ius fundamental.
(iii) Que los argumentos del amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi (requisito de incidencia). (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario.
La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
El interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario.
Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural9.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”10.
Con base en los criterios expuestos hay lugar a afirmar que la relevancia constitucional supone que la tutela no se emplee para insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso ordinario. Es deber del juez de tutela, entonces, verificar que la acción no busque reabrir el debate legal ya decidido por el juez natural. Para tal propósito, se estudia si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales.
En caso de que se trate de los mismos argumentos es factible que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional no satisface el requisito de relevancia constitucional. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. En caso de que se trate de los mismos argumentos y de que estos hayan sido estudiados por el juez de la causa, es probable que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional.
En ese supuesto, se evidencia que lo perseguido por el tutelante es insistir en los argumentos planteados ante el juez natural, con la esperanza de que el juez de tutela, a diferencia del juez de la causa, sí acceda a sus pretensiones 4.2. Establecido lo anterior, la Sala advierte que, en efecto, la tutela en estudio se torna improcedente porque se emplea como una tercera instancia para discutir el juicio jurídico y probatorio adelantado por los jueces de la causa respecto de los cargos que sustentaban el error jurisdiccional invocado en la demanda.
Al comparar los argumentos de la impugnación con los cargos expuestos por el actor en la demanda de reparación directa11 dentro del proceso nro. 25000- 9 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 10 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. 11 Expediente digitalizado del medio de control de reparación directa sub examine. Archivo denominado «2019- 00316-C2». Samai en primera instancia, índice 14. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 23-36-000-2019-00316-01 y en el recurso de apelación12, evidencia la Sala que, en su mayoría, son coincidentes: Impugnación AT Demanda RD 2007-292-00 Apelación RD 2007-292-00 «Luego de más de 10 años de presentada y admitida por reunir los requisitos legales y estar en forma la demanda de acción de nulidad y restablecimiento de derecho, en la que el tutelante demandó los actos que le negaron el pago de los salarios y prestaciones debidos en su condición de Gerente de la empresa SALUDCHIQ SUCRE ESE IPS DEL MUNICIPIO CHIQUINQUIRÁ, se terminó DENEGANDO JUSTICIA AL PROFERIRSE UN SIMPLE FALLO INHIBITORIO.
(…) yerro en el que incurrieron los dispensadores de Justicia al dejar de lado y sin valoración alguna la nota de pie de página de la pretensión 1.3 así como su real dimensión procesal y jurídica, de la cual se tiene que por su ubicación en el acápite de PRETENSIONES solo tenía por objetivo que se declarara también su nulidad ya que integraba el acto administrativo demandado, Y, en el probable evento que así no fuera, dicha causal lo era de una inadmisión de la demanda y no de un motivo sustancial para negar 10 años después de ser admitida por estar en forma, el derecho sustancial que la demanda pretendió proteger.
Admitir una demanda por estar en forma y luego en la sentencia proferida más de 10 años después decir que el libelo no estaba en forma para sobre ello dictar un simple fallo inhibitorio, es simplemente denegar justicia (…) Es que todo Juez, por ley y Constitución tiene el deber imperativo de evitar los fallos inhibitorios, pues su misión principal es dirimir las litis de fondo y no de simple forma.» «(…) siendo radicada [la demanda] en el Tribunal Administrativo de Boyacá, corporación que (…) sin reproche alguno la admitió en auto del 22 de agosto de 2007, lo que los accionados contra-legem e inconstitucionalmente dejaron atrás después de 8 y 10 años de trámite procesal, para así poder, injusta y sorpresivamente inhibirse del fondo del asunto afirmando que el líbelo no cumplió las exigencias de los artículos 137 y 138 del CCA, vulnerándose la legítima confianza que en el actor generó la admisión de la demanda de que ella recibiría decisiones de fondo, líbelo en el que se elevó el siguiente mapa pretensional, de donde se tiene con absoluta certeza y seguridad que sí fueron demandados tanto el acto inicial que negó la petición, el que negó la reposición y el que desató la apelación..
Desafortunadamente para el actor y para la justicia material, tanto el Tribunal como el Consejo de Estado, dejando atrás sus propios precedentes hicieron primar la forma sobre la sustancia (…) Evidente error fáctico por indebida e inadecuada valoración de la demanda de NYRD, líbelo contemplado con excesivo rigor formalista y manifiesto, lo que llevó al Tribunal a inhibirse ilegal e inconstitucionalmente de fallar de fondo y al Consejo de Estado a confirmar tan injusta inhibición (…)» «No es de recibo que luego de más de 10 años de litigio y de haberse admitido la demanda de NYRD, sus jueces hubieran dado por probada de oficio, sin estarlo, la excepción de ineptitud de la demanda.
Sin duda la demanda es prueba y, por ello, es que los jueces tienen el deber y no la mera facultad de interpretarla adecuada e íntegramente, laborío en el que se deben integrar las pretensiones con los hechos y los demás apartes del líbelo, teniendo en cuenta no solo que el fin del derecho procesal es la protección de los derechos sustanciales (art. 228), sino también que la rigurosidad o severidad del juez en su observancia implica una “… obstrucción del acceso a la administración de justicia (…)”; como bien lo ha dicho el Consejo de Estado, deber que en el caso en concreto no fue observado por los jueces de la ANYRD al no interpretar adecuada e íntegramente la demanda, líbelo que luego de 10 años de haber sido admitido en auto de 22-08- 2002 por estar en forma, indebidamente escindieron, distorsionando su real alcance, error que los llevó a abstenerse de analizar su fondo a través de una ilegal inhibición, por cuanto en su particular criterio no se planteó una proposición jurídica completa al no demandarse (sí fue demandado) el oficio de 26 de mayo de 2005 mediante el cual se negó la reposición (…)» 4.3.
Se precisa en este punto que, aunque en otras ocasiones esta Sala ha concentrado el análisis del requisito de relevancia constitucional por instancia adicional en el recurso de apelación y en la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario, en esta oportunidad se encuentra pertinente extenderlo a la sentencia de primera instancia debido a que los alegatos de la tutela y, en particular, los de la impugnación también fueron analizados y decididos por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 12 Samai, proceso nro. 25000-23-36-000-2019-00316-01(66267) Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 4.4.
Así pues, en relación con el error jurisdiccional que el demandante atribuyó a a la Sección Segunda del Consejo de Estado por haber confirmado la sentencia inhibitoria frente a la ineptitud de la demanda con contenido laboral, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, indicó: «De la lectura de las providencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el actor, concluye esta colegiatura que se resolvieron conforme al ordenamiento jurídico vigente para la época, esto es, bajo el Decreto 01 de 1984.
Ya específicamente sobre la decisión del Consejo de Estado el 27 de noviembre de 2017 de confirmar lo dicho en primera instancia (pues ella se demanda en esta oportunidad), es importante mencionar que la misma fue tomada por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo dentro de sus funciones y con competencia para ello, de manera tal que no se presentó un error normativo por violación a la constitución política, la Ley y precedentes ni un error fáctico por una indebida e inadecuada valoración de la demanda con excesivo rigor formalista -como lo alega la parte demandante-, sino que en ella se realizó el análisis integral del recurso de apelación interpuesto y los elementos que llevaron al a quo a inhibirse en la respectiva oportunidad.
Para arribar a la decisión de confirmar la primera instancia, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se apoyó en el precedente que la propia Corporación ha venido construyendo y a los elementos probatorios recaudados, aportados, decretados y practicados dentro del curso del proceso. Hizo especial mención sobre el alcance del artículo 138 del CCA y de la figura de ineptitud sustantiva de la demanda, ambas justificadas dentro del ordenamiento jurídico.
Así mismo, el marco normativo aplicable al caso fue el adecuado y la conclusión de la providencia acusada corresponde a la consecuencia jurídica que contempla el marco normativo que regula la situación de la parte demandante, esto es que, el juez de lo contencioso administrativo debe verificar que se hayan demandado todas las decisiones que modifiquen o conformen el acto definitivo que fue objeto de recursos en la vía gubernativa, y que se puede configurar la ineptitud sustantiva de la demanda cuando no se cuestiona completamente la decisión de la administración. El 24 de mayo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resuelve negar las pretensiones de la solicitud de la tutela, por considerar (…).
El actor impugnó la mencionada decisión y el 12 de julio de 2018, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió confirmar el fallo de tutela de primera instancia bajo los siguientes argumentos: “Como se evidenció la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado tuvo en cuenta la demanda, sus fundamentos de hecho y de derecho, así como las pruebas aportadas al proceso, a partir lo cual, conformó la ineptitud sustantiva de la demanda por no haber constituido la jurídica completa que se debía demandar en el proceso, decisión que tiene fundamento normativo y jurisprudencial aplicable al caso concreto.
Y ello es así, pues dicha demanda se presentó el 2 de noviembre de 2006, es decir, la litis se trabó bajo la vigencia del CCA (…) De la lectura de lo anterior, es claro para este juez constitucional, que no existió una pretensión directa de nulidad contra el acto del 26 de mayo de 2005 (…) y de la revisión de pie de página de la petición del numeral 1.3. claramente se evidencia que es una nota informativa; motivo por el cual, no se cumplió con la carga establecida en el artículo 138 del CCA, norma vigente al momento de presentación de la demanda, por lo que razonablemente la autoridad judicial cuestionada concluyó que en el presente caso no se estructuró la proposición jurídica completa (…)” En el mismo sentido del análisis de la decisión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala no encuentra acreditado el error judicial endilgado a las sentencias proferidas por las secciones Curta y Quinta del Consejo de Estado en el proceso de tutela, en tanto que en ellas se aplicó de forma correcta la Constitución, la ley vigente para la época, que ha sido consistente y ha decantado el tema de la individualización de pretensiones en los casos de la vía gubernativa» 4.5.
Esta postura fue acogida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia del 30 de marzo de 2022, donde se advirtió que el juicio fáctico y jurídico de la autoridad judicial demandada estuvo Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 conforma las reglas de la sana crítica y precisó los límites del juez de lo contencioso en el análisis de la responsabilidad del Estado por error jurisdiccional.
Veamos: «De la lectura de las providencias se aprecia que la aplicación de las normas invocadas, que el actor afirma fue indebida, fue producto de la forma en que, de acuerdo con la sana crítica, valoraron las pruebas para adoptar la decisión. Los argumentos de la demandante muestran un desacuerdo con la interpretación de la demanda y la aplicación normativa y jurisprudencial que hicieron las Secciones Segunda y Quinta del Consejo de Estado, pues insiste en que desconocieron el precedente jurisprudencial sobre el acceso a la administración de justicia y la prohibición de fallos inhibitorios.
La discusión propuesta por la demandante gira en torno a un asunto que no corresponde al juez de la responsabilidad civil del Estado cuando se analizan los daños producidos por error jurisdiccional, pues se pretende que se juzguen las decisiones adoptadas, en cuanto a la valoración de pruebas y la aplicación de la ley. Estas decisiones se tomaron con fundamento en lo dispuesto en el artículo 138 CCA −norma aplicable para la época de los hechos−, según el cual, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, si el acto definitivo fue objeto de recursos, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen.
La ausencia de este requisito impide un pronunciamiento de fondo, pues el juez no puede suplir la inactividad procesal del demandante sobre este punto. (…) El título de imputación de error judicial no constituye una instancia adicional que permita la impugnación de las providencias, ni mucho menos se configura por el hecho de que la parte esté en desacuerdo con las consideraciones contenidas en las decisiones judiciales.
Como no se está en presencia de un error jurisdiccional, pues no se aprecia en las decisiones judiciales una actuación caprichosa o subjetiva del fallador y lo que el demandante pretende es que se revisen los fundamentos jurídicos de las providencias y su valoración probatoria, no se configuró un daño antijurídico. (…) El título de imputación de error judicial no constituye una instancia adicional que permita la impugnación de las providencias, ni mucho menos se configura por el hecho de que la parte esté en desacuerdo con las consideraciones contenidas en las decisiones judiciales.
Como no se está en presencia de un error jurisdiccional, pues no se aprecia en las decisiones judiciales una actuación caprichosa o subjetiva del fallador y lo que el demandante pretende es que se revisen los fundamentos jurídicos de las providencias y su valoración probatoria, no se configuró un daño antijurídico.» 4.6. De acuerdo con lo anterior, se observa que los cargos que hoy son reiterados en la impugnación de la acción de tutela fueron estudiados por los jueces de instancia dentro del proceso de reparación directa sub examine.
En consideración del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca las sentencias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contienen una valoración razonable la demanda y de los medios de prueba, así como una debida aplicación del marco normativo y jurisprudencial vigente para el momento en que aquellas se emitieron.
Expusieron que la parte actora está en desacuerdo con el análisis de la demanda y la aplicación normativa y jurisprudencial que hicieron las autoridades judiciales, pero no evidenció un error jurisdiccional consistente con una decisión caprichosa o arbitraria de los falladores; lo que pretende es imponer la tesis jurídica y fáctica que estimaba apropiada y que resulta favorable a sus pretensiones.
Como no se acreditó un error jurisdiccional en los términos exigidos por la jurisprudencia contencioso administrativo los argumentos de la demanda de reparación directa fueron desestimados porque las providencias estaban Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 cobijadas por los principios de autonomía e independencia judicial desplegada en márgenes de razonabilidad. 4.7.
En ese contexto, resulta claro que los argumentos de la acción de tutela no se dirigen a evidenciar la concreción de una irregularidad flagrante y ostensible en el fundamento fáctico y jurídico de la sentencia acusada, sino a sugerir la aplicación de una tesis de interpretación normativa y el peso de convicción que se debió otorgar a los medios de prueba aportados al proceso.
A este respecto, conviene recordar que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso. 4.8.
A más de lo anterior, se destaca que a través de la acción de tutela se ataca una sentencia de una Alta Corte como lo es el Consejo de Estado, pero no se evidencia que la decisión adoptada en la providencia objeto de censura entrañe un error ostensible, flagrante y manifiesto, que riña de manera directa con la Constitución Política o que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional y que justifique un análisis de fondo por parte del Juez de tutela. 5.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala considera que la decisión del juez de tutela de primera instancia fue acertada, pues el análisis del caso deja en evidencia que la acción de tutela no supera el examen general de procedibilidad, porque incumple el requisito de relevancia constitucional. En consecuencia, se confirmará el fallo de tutela del 7 de marzo de 2024, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia de tutela del 7 de marzo de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por los argumentos expuestos en la parte considerativa de este fallo. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00282-01 Demandante: Daniel Alfonso Sánchez Méndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) JULIO FERNANDO ÁLVAREZ RODRÍGUEZ Conjuez (Firmado electrónicamente) ELEONORA LOZANO RODRÍGUEZ Conjuez Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador