Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 41001 23 33 000 2020 00646 01 (3261-2022) Demandante: José del Carmen Roballo Lozano Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de enero de 2022 emanada del Tribunal Administrativo del Huila, que negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que será confirmada. I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. El 29 de julio de 2020, el demandante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encaminado a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 00238 del 8 de enero de 2019 y RDP 006859 del 28 de febrero de 2019 expedidas por la UGPP, que le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de una pensión gracia efectiva a partir del 24 de noviembre de 2017; ii) aplicar los reajustes previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) actualizar el valor de las condenas conforme al IPC de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA; iv) cumplir el fallo que ponga fin al proceso y reconocer los intereses moratorios en los términos del artículo 192 ibidem; y, v) pagar las costas procesales. 1 En adelante UGPP. 2 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 002.
DEMANDA Y ANEXOS. 2 Radicado: 41001 23 33 000 2020 00646 01 (3261-2022) Demandante: José del Carmen Roballo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Como sustento de sus pretensiones expuso que nació el 28 de junio de 1953 y prestó sus servicios como profesor en el Colegio Regional Juan José Rendón en el municipio de Soata (Boyacá) mediante nombramiento realizado por el gobernador del departamento de Boyacá a través del Decreto 662 del 26 de agosto de 1976, cargo ejercido entre el 15 de agosto de 1976 y el 7 de febrero de 1977 (5 meses y 23 días). 5.
Luego se vinculó como docente de educación básica secundaria en el municipio de San Agustín (Huila) mediante Resolución 9820 del 4 de septiembre de 1989 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, a partir del 6 de septiembre de la misma anualidad y con vínculo nacional hasta el 17 de mayo de 1998. 6. Señaló que el vínculo laboral de carácter nacional descrito mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, al haber sido certificado el departamento del Huila para la prestación del servicio educativo en virtud de la Resolución 3023 del 11 de agosto de 1997 emitida por el Ministerio de Educación Nacional, a través de la cual se le entregó la educación al departamento (acta del 18 de mayo de 1998).
Como consecuencia de la descentralización, los tiempos de servicio entre el 18 de mayo de 1998 hasta el 22 de enero de 2018 ostentan el carácter de territorial – departamental, válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 7. El 6 de septiembre de 2018 presentó petición escrita ante la entidad demandada, en orden a que se le reconociera la pensión gracia, en la cual señaló que «del tiempo certificado como Nacional solo se podía tomar para el reconocimiento invocado el prestado desde el 18 de mayo de 1998, fecha de entrega de la educación al Departamento del Huila, que consta en acta suscrita entre la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento del Huila.» 8.
Por medio de la Resolución RDP 000238 del 8 de enero de 2019, confirmada por la Resolución RDP 006859 del 28 de febrero de 2019, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en consideración a que los tiempos de servicios aportados fueron prestados con nombramiento del orden nacional. Contestación de la demanda3 9. La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que el demandante no cumple con los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913, al no acreditar los 20 años en la docencia oficial de carácter territorial o nacionalizado.
Señaló que no es procedente completar o computar tiempos de servicios cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación por ser incompatibles con los prestados en un departamento, municipio, distrito. 10. Sostuvo que la Ley 60 de 1993 no tuvo la vocación de mutar el vínculo nacional de los docentes a uno territorial por el hecho de haber asumido los entes territoriales competencias de asignación de recursos que provenían de la Nación. Inclusive, asumiendo que la norma manifestara expresamente que el tipo de vinculación de los docentes variara, consideró que no se le puede dar un alcance retroactivo. 3 Ibidem, ver archivo 014ContestaciónDemanda.pdf 3 Radicado: 41001 23 33 000 2020 00646 01 (3261-2022) Demandante: José del Carmen Roballo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
Propuso como excepciones las de «caducidad», «inexistencia de la obligación demandada», «ausencia de vicios en el acto administrativo demandado», «prescripción» y la «innominada o genérica». II. SENTENCIA APELADA4 12. El Tribunal Administrativo del Huila negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, previamente analizó la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada y encontró que la misma no está probada en aplicación a lo establecido en el numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA, por cuanto la demanda está dirigida en contra de actos que negaron el reconocimiento de prestaciones periódicas y estos se pueden demandar en cualquier tiempo. 13.
En cuanto al fondo del asunto, explicó que el demandante se desempeñó inicialmente como docente nacionalizado entre el 15 de agosto de 1976 y el 7 de febrero de 1977 (5 meses y 23 días). Sin embargo, entre el 11 de septiembre de 1978 al 26 de abril de 1981 y a partir del 4 de septiembre de 1989 ha estado vinculado como docente nacional, nombrado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, circunstancia que le impide acceder a la pensión gracia pretendida. 14.
Encontró que no es suficiente que la vinculación inicial hubiere sido como docente nacionalizado, pues dicha circunstancia no suple los requisitos exigidos para acceder a la prestación reclamada ni contribuye a la consolidación del derecho pensional ya que lo verdaderamente importante es que durante los 20 años de servicio hubiese laborado en tal calidad, aspecto que no está probado en este caso. 15.
Señaló que el demandante ostenta la calidad de docente nacional desde 1976, por lo que de manera alguna puede inferirse que la entrada en vigor de la Ley 60 de 1993 implicó un cambio en el tipo de nombramiento, como en forma errada lo planteó la parte demandante. III. RECURSO DE APELACIÓN5 16. El demandante presentó recurso de apelación al considerar que los tiempos de servicio acreditados al departamento del Huila desde el 18 de mayo de 1998 al 22 de enero de 2018, ostentan el carácter de territoriales por efecto de la descentralización de la educación por lo que son válidos para el reconocimiento pensional. 17.
Consideró que desconocerle el derecho a la pensión gracia a aquellos docentes que con vinculación de carácter territorial anterior al 31 de diciembre de 1980 y con tiempos de servicio al inicio fueron nacionales, pero que luego del proceso de descentralización adquirieron el carácter de docentes territoriales, se constituye en una trasgresión a la Constitución y a la ley. 4 Ibidem, ver archivo 031SentenciaPrimeraInstancia.pdf 5 Índice 37 registrado por el Tribunal Administrativo del Huila, ver archivo 9_410012333000202000646001RECEPCIONMEMORACTOR20220202222217 4 Radicado: 41001 23 33 000 2020 00646 01 (3261-2022) Demandante: José del Carmen Roballo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
Insiste en que la vinculación nacional originada en su nombramiento por autoridad nacional mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, en virtud de la descentralización de la educación que operó en el departamento del Huila a partir del 18 de mayo de 1998, cuando se realizó la entrega del servicio educativo a la entidad territorial.
De manera que, ente el 6 de septiembre de 1989 y el 17 de mayo de 1998 los servicios prestados fueron de carácter nacional; sin embargo, el comprendido desde el 18 de mayo de 1998 hasta el 22 de enero de 2018 tiene el carácter de departamental y resulta apto para el reconocimiento de la pensión gracia. 19. Afirmó que lo anterior encuentra respaldo en que los dineros con que se le pagaron los salarios provenían del Sistema General de Participaciones, los cuales no tienen el carácter de nacionales, sino que son una fuente exógena de los recursos propios de las entidades territoriales.
Así las cosas, en este caso operó una sustitución patronal; empero, el a quo no valoró adecuadamente las pruebas ni aplicó correctamente la jurisprudencia pertinente. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 20. Mediante auto del 13 de octubre de 20228 se admitió el recurso de apelación y se informó a la demandada que disponía hasta la ejecutoria de esta providencia para pronunciarse en torno a la alzada. 21.
La UGPP6 solicitó que se confirme la decisión de primera instancia reiterando los argumentos de hecho y de derecho que se explicaron en el curso de la primera instancia. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO7 22. El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que los tiempos laborados por el demandante en el departamento del Huila tienen la condición de nacionales, de modo que al no acreditar la totalidad de los requisitos necesarios para el reconocimiento y pago de la pensión gracia no es posible acceder a lo pretendido; máxime que el argumento de la mutación de la vinculación para los docentes de carácter nacional no posee sustento legal alguno. VI.
CONSIDERACIONES Competencia 23. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las 6 Índice 10 registrado en Samai, ver archivo 10_410012333000202000646012MemorialWeb2022111017458 7 Índice 12 registrado en Samai, ver archivo 12_41001233300020200064601120221122145922 5 Radicado: 41001 23 33 000 2020 00646 01 (3261-2022) Demandante: José del Carmen Roballo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 24. De conformidad con los argumentos expuestos en el escrito de apelación8, le corresponde a la Sala establecer si la vinculación como docente nacional que ostentó el demandante mutó a departamental con ocasión del proceso de descentralización y certificación de la educación, en virtud de la Ley 60 de 1993.
En caso afirmativo, se deberá establecer si este tiempo puede ser computado para acceder a la pensión gracia pretendida y si se acreditaron los demás requisitos conforme a la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes. Normativa sobre la pensión gracia 25. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, destinada a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan prestado servicio en el magisterio por un mínimo de 20 años.
Esta ley establece otros requisitos específicos para acceder a la pensión, como son: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad. 26. Esta Corporación9 señaló que el propósito de esta pensión «fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 27.
Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a empleados y profesores de escuelas normales, así como a inspectores de instrucción pública, permitiendo sumar los años de servicio en diferentes períodos para cumplir con el tiempo requerido. Con la Ley 37 de 1933, se extendió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria que completaran el tiempo de servicio estipulado. 28.
Más adelante, el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 introdujo distinciones entre el personal docente: nacional, nacionalizado y territorial. El personal nacional son aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. El personal nacionalizado incluye a los maestros oficiales que fueron nombrados por entidades territoriales antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, conforme a la Ley 43 de 1975.
Y el personal territorial lo conforman los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito contemplado en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 8 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 6 Radicado: 41001 23 33 000 2020 00646 01 (3261-2022) Demandante: José del Carmen Roballo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.
El numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 limitó el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que cumplan con los requisitos establecidos, indicando que solo aquellos vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho a esta pensión, siempre que cumplan con todos los requisitos contemplados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y demás normas concordantes. 30.
La Corte Constitucional a través de la sentencia C – 489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma mencionada, en el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 31.
Por su parte, en la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199710, el Consejo de Estado determinó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia, restringiendo su acceso a los docentes nacionalizados vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los demás requisitos legales. 32.
Ahora bien, para determinar el carácter del docente (nacional, nacionalizado o territorial), por medio de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011- 18 del 21 de junio de 201811, el Consejo de Estado estableció pautas jurisprudenciales que aclaran: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicado: 41001 23 33 000 2020 00646 01 (3261-2022) Demandante: José del Carmen Roballo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 33.
Finalmente, en la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202212, esta Corporación reafirmó que los docentes pueden acceder a la pensión gracia si acreditan una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplen con los requisitos legales. Caso concreto 34. El a quo negó las pretensiones de la demanda con el argumento de que el demandante no acreditó los requisitos para ser acreedor de la pensión gracia, en especial, por no contar con 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado. 35.
La Sala realizará un análisis de lo probado en el proceso, en los siguientes términos: i) El señor José del Carmen Roballo Lozano nació el 28 de junio de 195313, es decir, cumplió 50 años el 28 de junio de 2003. ii) El gobernador de Boyacá a través del Decreto 662 del 26 de agosto 197614 nombró al demandante como «2°. Sec. Profesor del Colegio Regional JUAN JOSÉ RONDÓN de SOATA».
Tomó posesión el 22 de octubre de 197615, con efectos retroactivos a partir del 16 de agosto de 1976, hasta el 7 de febrero de 1977; por un período de 5 meses y 23 días. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 002.DEMANDA Y ANEXOS, folios 45 y 168 – cédula de ciudadnía y registro civil –. 14 Ibidem, folios 131 a 133 15 Ibidem, folio 135 8 Radicado: 41001 23 33 000 2020 00646 01 (3261-2022) Demandante: José del Carmen Roballo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) La Secretaría de Educación del departamento de Boyacá expidió el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 19 de abril de 201816, reportando la condición de docente nacionalizado del demandante durante este lapso. iv) El rector y el coordinador administrativo (Pagador) del Colegio Nacional Custodio García Rovira de Málaga (Santander)17, certificaron que el demandante laboró en dicho establecimiento como docente de tiempo completo en la cátedra de español y literatura desde el 11 de septiembre de 1978 hasta el 26 de abril de 1981, nombrado por el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 14917 de octubre de 1978; es decir, laboró durante 3 años, 7 meses y 16 días. v) A través de la Resolución 9820 del 4 de agosto de 1989, el demandante se vinculó al Colegio Nacional Laureano Gómez del municipio de San Agustín (Huila) desde el 6 de septiembre de 1989 hasta el 22 de agosto de 1991.
Más tarde, mediante el Decreto 1067 del 23 de agosto de 1991 se le concedió permuta al Colegio María Auxiliadora en el municipio de Guadalupe, esta vez desde el 23 de agosto de 1991 hasta el 30 de junio de 1997. Después, fue trasladado mediante el Decreto 681 del 17 de junio de 1997 al Colegio Nacionalizado el Rosario en el municipio de Tesalia a partir del 1 de julio de 1997, conforme lo certificó la Secretaría de Educación del Huila18. vi) El 6 de septiembre de 2018 el demandante radicó petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad de previsión19. vii) Mediante la Resolución RDP 000238 del 8 de enero de 201920, la UGPP resolvió en forma negativa la solicitud con fundamento en que los tiempos de servicio aportados por el interesado fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
Decisión confirmada mediante la Resolución RDP 006859 del 28 de febrero de 201921. 36. En atención al recuento fáctico expuesto y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial analizado, la Sala confirmará la decisión del a quo al no demostrarse el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio en cargos docentes de naturaleza territorial y/o nacionalizada. 37.
Así pues, el demandante laboró como docente de tiempo completo en el Colegio Nacional Custodio García Rovira de Málaga (Santander)22 mediante designación realizada por el Ministerio de Educación Nacional, cargo que ejerció entre el 11 de septiembre de 1978 hasta el 26 de abril de 1981. Luego, a partir del 6 de septiembre 16 Ibidem, folios 162 a 163 17 Ibidem, folio 46 18 Ibidem, folio 51 19 Se extrae del contenido de la Resolución RDP 000238 del 8 de enero de 2019. 20 Ibidem, folios 73 – 78. 21 Ibidem, folios 79 – 84. 22 Ibidem, folio 46. 9 Radicado: 41001 23 33 000 2020 00646 01 (3261-2022) Demandante: José del Carmen Roballo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1989, se vinculó en el Colegio Nacional Laureano Gómez previa designación realizada a través de la Resolución 9820 del 4 de septiembre de 1989. 38.
Igualmente, de la certificación laboral expedida por la Secretaría de Educación del Huila se infiere que el educador fue nombrado por la mencionada resolución y que con posterioridad a ella no se expidieron nuevos actos de nombramiento, sino que se dieron incorporaciones, traslados, permutas, organizaciones y distribuciones sin solución de continuidad a la vinculación nacional con la que inició sus labores en el año 1989 y que seguía aún el 22 de enero de 2018, cuando se emitió la aludida constancia. 39.
Como argumento de la apelación, el demandante afirmó que, a partir del 18 de mayo de 1998, por virtud de la Ley 60 de 1993, ostenta una vinculación del orden territorial que se extendió hasta el retiro del servicio, circunstancia que en su sentir le otorga el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 40. La naturaleza de este vínculo es aceptada por el demandante, quien refiere que tuvo la condición de docente nacional desde el 6 de septiembre de 1989 hasta el 17 de mayo de 1998, sin embargo, a partir del 18 de mayo siguiente estima que mutó a territorial, teniendo en cuenta que el departamento del Huila fue certificado en esa fecha por el Ministerio de Educación Nacional para asumir la administración de la prestación de los servicios educativos. 41.
Frente a dicho argumento, esta Sala ha precisado23 que la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales (como lo determinó la Ley 60 de 1993) y después a los municipales (en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 200124).
En ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación; con todo, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso del demandante. 42.
En ese orden, el artículo 6.º de la Ley 60 de 1993 dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].» 43.
Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001-23-33-000-2019- 00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 24 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 10 Radicado: 41001 23 33 000 2020 00646 01 (3261-2022) Demandante: José del Carmen Roballo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» 44.
Luego, so pretexto de la descentralización de la educación no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor25.
De este modo, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes. 45.
Al tiempo que, debe recordarse que en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia. 46.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación nacional del demandante no se modificaron, comoquiera que el nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación mediante la Resolución 9820 del 4 de agosto de 1989 se mantuvo incólume, al no existir ruptura del vínculo laboral26. En consecuencia, el lapso laborado a partir del 6 de septiembre de 1989 no resulta válido para reconocer la pensión gracia, por su carácter nacional, lo cual conlleva al incumplimiento del requisito de los 20 años de servicio como docente departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado.
Esto por cuanto, en gracia de discusión, solo el período laborado entre 1976 y 1977 resultaba válido para el cómputo correspondiente al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculado como docente del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Sin embargo, no es suficiente para el cumplimiento del requisito temporal exigido por la norma. 47.
Ahora bien, tampoco tiene vocación de prosperidad el reparo de la parte demandante consistente en haberse configurado una sustitución patronal que implique el cambio de plaza nacional a territorial, pues las referidas leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 dispusieron que los docentes nombrados con anterioridad mantendrían su tipo de vinculación sin solución de continuidad.
Es así como, conforme se ha explicado, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia la alegada sustitución patronal no implica de manera alguna el cambio de la plaza docente nacional que venía desempeñando la parte demandante antes del proceso de descentralización de la educación. 25 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 26 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 11 Radicado: 41001 23 33 000 2020 00646 01 (3261-2022) Demandante: José del Carmen Roballo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48.
Finalmente, en torno al reparo por la falta de valoración de los documentos visibles a folios 175 al 177 que certifican la vinculación nacional desde el 6 de septiembre de 1989 hasta el 17 de mayo de 1998, la Sala vislumbra que se trata del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG del 19 de abril de 2018, que tiene marcada una casilla que acredita que el docente goza de un régimen de pensiones nacional. 49.
Es cierto que esta clase de información no influye en la connotación del vínculo laboral del orden nacional, pero ese no fue el aspecto que tuvo en cuenta el a quo para determinar tal condición. En efecto, revisada la sentencia apelada, se observa que para ese fin el Tribunal valoró conjuntamente los demás documentos obrantes en el expediente, como son: 1) el certificado expedido por la Secretaría de Educación del Huila, en el que se señala que para el 27 de julio de 2005, el demandante estaba vinculado “En Propiedad, como Nacional en forma Continua”27; 2) el certificado de factores salariales expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–, en el que constan los emolumentos percibidos entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2003, como docente nacional en propiedad, con cargo directivo docente, en Grado 13 del Escalafón Nacional de Educación28; y, 3) el certificado de factores salariales expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–, en el que constan los emolumentos percibidos entre el 1 de enero de 2015 y el 31 de diciembre de 2017, como docente nacional en propiedad, con cargo directivo docente, en Grado 13 del Escalafón Nacional de Educación29. 50.
Por consiguiente, el Tribunal no dejó de valorar las pruebas como lo alude el recurrente; además, éste reconoce que su vinculación inició como docente nacional, pero insiste en que desde el 6 de septiembre de 1989 cambió a territorial por el proceso de descentralización de la educación. De tal manera, el reparo de fondo viene siendo el mismo al expuesto desde la demanda y a lo largo de la apelación, esto es, que su vinculación nacional mutó a territorial, frente a lo cual la Sala líneas atrás ya ha motivado su inviabilidad.
Condena en costas en segunda instancia 51. A partir del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que introdujo un inciso al artículo 188 del CPACA, el legislador precisó que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 52.
Realizada la valoración preceptuada en la norma citada, no se advierte la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación, pues el demandante actuó bajo la convicción de contar con razonable respaldo legal, jurisprudencial y probatorio para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. Por tanto, esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia. 27 Expediente híbrido, archivo “002.
DEMANDA Y ANEXOS”, páginas 51 y 52. 28 Ibidem, pág. 34. 29 Ibidem, págs. 162-163. 12 Radicado: 41001 23 33 000 2020 00646 01 (3261-2022) Demandante: José del Carmen Roballo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VII. DECISIÓN 53. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 18 de enero de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por José del Carmen Roballo Lozano contra la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JC