CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2014-04121-02 (6508-2019) Demandante: Alfonso Sarmiento Castro Demandado: Nación Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Apelación sentencia – Bonificación por compensación – Decreto 610 de 1998 Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala de Conjueces, del 17 de octubre de 2017, mediante la cual se ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda.
Antecedentes Pretensiones. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, el demandante Alfonso Sarmiento Castro, a través del apoderado judicial, formuló trece pretensiones. 1. Se declare la nulidad del acto administrativo OFICIO DESTJ13-810 de 15 de abril de 2013 proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Tunja que resolvió negativamente las peticiones de reconocimiento y pago efectivo de la diferencia mensual de DOCE COMA NOVENTA Y OCHO POR CIENTO (12,98%) dejado de cancelar, para alcanzar el efectivo OCHENTA POR CIENTO (80%) de lo que por todo concepto percibe un Magistrado de Alta Corte, a favor de Alfonso Sarmiento Castro, desde el momento de su vinculación en calidad de Magistrado de Tribunal Administrativo, 1 de julio de 2003, o la suma que resulte más beneficiosa para el operario. 2.
Se declare la nulidad del acto administrativo RESOLUCIÓN 2511 de 15 de abril de 2013 proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Tunja, que resolvió recurso de reposición en contra del OFICIO DESTJ13-810, confirmándolo en su integridad. 3. Se declare la nulidad del acto administrativo RESOLUCION 5192 de 22 de octubre de 2013 proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que resolvió recurso de apelación en contra del OFICIO DESTJ13-810, confirmándolo en su integridad. 4.
Se declare la nulidad del acto administrativo OFICIO DESAJ13-3533 de 10 de julio de 2013 proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Bogotá que resolvió negativamente las peticiones de reconocimiento y pago efectivo de la diferencia mensual de DOCE COMA NOVENTA Y OCHO POR CIENTO (12,98%) dejado de cancelar, para alcanzar el efectivo OCHENTA POR CIENTO (80%) de lo que por todo concepto percibe un Magistrado de Alta Corte, a favor de Alfonso Sarmiento Castro, desde el momento de su vinculación en calidad de Magistrado de Tribunal Superior, 1 de julio de 2003, o la suma que resulte más beneficiosa para el operario. 5.
Se declare la nulidad del acto administrativo RESOLUCION 3054 de 23 de abril de 2014 proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que resolvió recurso de apelación en contra de OFICIO DESAJ13-3533, confirmándolo en su integridad. 6. Inaplicar para el caso concreto, por ilegalidad e inconstitucionalidad, el DECRETO 4040 de 2004. 7.
Como consecuencia de la eliminación del mundo jurídico de los actos administrativos individualizados, se proceda el restablecimiento de derecho, procediendo la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a: 7.1. Efectuar el reconocimiento y pago efectivo de la diferencia mensual de DOCE COMA NOVENTA Y OCHO POR CIENTO (12,98%) dejado de cancelar, para alcanzar el efectivo OCHENTA POR CIENTO (80%) de lo que por todo concepto percibe un Magistrado de Alta Corte, a favor de Alfonso Sarmiento Castro, desde el momento de su vinculación en calidad de Magistrado de Tribunal Superior, 1 de julio de 2003, o la suma que resulte más beneficiosa para el operario. 7.2.
Ordenar se efectúe reliquidación de la totalidad de las prestaciones sociales que le liquidaron y pagaron a Alfonso Sarmiento Castro a partir de 1 de julio de 2003, con base en la diferencia salarial solicitada. 7.3. Ordenar el reconocimiento y pago efectivo de la diferencia en los aportes a la seguridad social en virtud de las diferencias salariales mensuales que se están solicitando a favor del demandante. 7.4.
Ordenar que el pago del OCHENTA POR CIENTO (80%) de lo que por todo concepto percibe un Magistrado de la Alta Corte a favor de Alfonso Sarmiento Castro se mantenga para efectos de las asignaciones futuras y hasta el momento de la desvinculación de este del Poder Público en calidad de Magistrado de Tribunal Administrativo, o hasta que una norma más beneficiosa indique lo contrario a favor del operario. 7.5.
Ordenar el pago del ajuste de valor preceptuado por el artículo 187 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7.6. Ordenar el pago de los intereses previstos en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo a partir de la fecha ejecutoria de la Sentencia y hasta la fecha de su pago efectivo.
Fundamentos de hecho. A continuación, se sintetizan los hechos de la demanda: El demandante Alfonso Sarmiento Castro accedió al cargo de Magistrado de Tribunal Administrativo de Boyacá el 1 de julio de 2003. A partir del 1 de agosto de 2005, se desempeña como magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El Dr. Sarmiento Casto recibía como asignación salarial mensual el equivalente al 67% de lo que por todo concepto percibe un magistrado de Alta Corte, es decir, una diferencia de 12,8% mensual respecto de lo ordenado por los Decretos 610 y 1239 de 1998.
En virtud de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, desde mayo de 2012, se dejó de cancelar la denominada bonificación por gestión judicial y se comenzó a cancelar a favor del accionante la denominada bonificación por compensación. Las asignaciones que ha recibido el demandante desde el momento de su vinculación no corresponden a lo ordenado por el Decreto 610 de 1998, pues su asignación mensual es inferior al 70% de lo que por todo concepto percibe un magistrado de Alta Corte, afectando sus prestaciones legales y extralegales, así como sus aportes a la seguridad social integral.
El 14 de marzo de 2013, en ejercicio de derecho de petición, el demandante solicitó a la demandada reconocer y pagar efectivamente la diferencia mensual de (12,98%) dejada de cancelar, para alcanzar el 80% de lo que por todo concepto percibe un magistrado de Alta Corte, desde el momento de su vinculación en calidad de magistrado de Tribunal Administrativo, el 1 de julio de 2003, o la suma que resulte más beneficiosa.
El día 21 de marzo de 2013, la demandada corrió traslado de la petición a las Direcciones Ejecutivas Seccionales Bogotá y Tunja. La Dirección Ejecutiva Seccional Tunja profirió los siguientes Actos Administrativos en virtud del derecho de petición presentado: Oficio DES T JI 3-810, notificado el día 15 de abril de 2013, que negó las peticiones elevadas.
Resolución 002511 de 8 de agosto de 2013, mediante la cual confirman el oficio DESTJI 3-810 y conceden el recurso de apelación. La Dirección Ejecutiva Seccional Bogotá profirió los siguientes Actos Administrativos en virtud del derecho de petición presentado: Oficio DESAJ13-JR-3533 de 10 de junio de 2013, notificado personalmente el día 12 de agosto de 2013, que negó las peticiones elevadas.
Resolución 4545, notificada personalmente el día 10 de marzo de 2014, la cual concede el recurso de apelación. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en virtud de los recursos interpuestos, profirió los siguientes Actos Administrativos: Resolución 5192 de 22 de octubre de 2013, que confirmó el oficio DESTJI 3-810 proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional Tunja.
Resolución 3054 de 23 de abril de 2014, notificada personalmente el día 19 de mayo de 2014, la cual confirma el Oficio DESAJ13-JR-3533 de 10 de junio de 2013 proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional Bogotá. Fundamentos de derecho y concepto de violación Constitucional Nacional, artículo 13, 25, 53 y 58; Convenio 111 de la OIT, aprobado por Colombia mediante la ley 22 de 1967 y ratificado en 1969;
Código Sustantivo del Trabajo, artículos 13, 14 y 21; Ley 4 de 1992 en sus artículos 2, literal a); Decreto 610 de 1998 artículo 15. El demandante señala que los actos administrativos acusados coinciden en exponer que el acceder a las solicitudes elevadas implica un inconveniente respecto de las directrices del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues la Dirección Ejecutiva de Administración judicial infringiría la ley si procediere a efectuar los pagos reclamados sin el aval presupuestal.
La situación descrita violenta los principios fundamentales del derecho del trabajo al mantener en un limbo jurídico las prestaciones y diferencias salariales adeudadas al demandante; con lo cual, el empleado termina asumiendo la suerte del empleador que no tiene acceso a un presupuesto determinado. El aceptar la posición propuesta por la demandada desconoce las garantías constitucionales mínimas estatuidas a favor de la parte débil dentro de las relaciones laborales.
Adicionalmente, el demandante argumenta que existe una violación del derecho y garantía de la igualdad, contemplado en el artículo 13 de la Constitución Política y en el Convenio 111 de la OIT. Puesto que, el hecho de negar al funcionario el pago de las diferencias salariales deja al demandante expuesto a una situación de discriminación flagrante.; toda vez que la negativa de la administración a efectuar los pagos reclamados anula la igualdad en el trato y oportunidades dentro del empleo respecto de otros funcionarios a quienes sí les cancelan sus respectivas asignaciones salariales con base en el Decreto 610 de 1998; de esta manera, termina exponiéndose al funcionario a mayores desgastes y costos como son el tener que acudir a las vías judiciales.
También, es claro que el hecho de mantener el impago de las diferencias salariales reclamadas por el actor, mientras que a otros funcionarios de igual categoría se les han respetado sus derechos laborales, vulnera el principio de “a trabajo igual, salario igual”; pues se trata de servidores con formaciones similares y cargos iguales, con idénticas obligaciones, pero el trabajo del accionante es subvalorado, pues las prestaciones económicas son dispares.
Según el demandante, él ostenta una serie de derechos adquiridos los cuales gozan de especial protección constitucional en virtud del artículo 58 de la Carta Política. Tales derechos no pueden ser limitados o “regateados”, pues no se trata de concesiones que haya dado el nominador por alguna liberalidad, sino de acreencias labores ciertas que recobraron su vigencia y deben ser canceladas íntegramente.
Dichas reducciones se traducen en un desconocimiento de los derechos adquiridos de sus propios operarios. Asimismo, mantener la vigencia de los actos que se están demandando implica dar continuidad a normas que fueron declaradas nulas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por contera, sostener los efectos nocivos que el Decreto 4040 de 2004 representó para los magistrados de Tribunal.
Dicha situación se traduce en la violación del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, donde se consagra el respeto por los derechos adquiridos de los servidores en materia salarial. También, se violan las garantías laborales contempladas en los artículos 13, 14 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo. Las decisiones de la administración arrojaron al accionante a una situación de desprotección, desventaja y desigualdad frente a los funcionarios de igual rango, so pretexto de no contar con las apropiaciones presupuestales.
Por lo que se ha mantenido en un estado de incertidumbre sobre las prestaciones a que tiene derecho en virtud de su trabajo, y a las cuales no pudo acceder dada la vigencia de un decreto que le impedía reclamar su remuneración justa. Aún con la expulsión del Decreto 4040 de 2004 del mundo jurídico, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial pretende mantener la situación del demandante.
Al proceder de esta forma, la demandada desconoce las reglas del Decreto 610 de 1998 al expedir oficios y resoluciones que no se acomodan a su contenido normativo. Finalmente, el demandante alega que la administración desconoce las bases jurisprudenciales sobre los efectos de las sentencias de nulidad, y la vigencia del Decreto 610. Por ende, deben anularse los actos administrativos acusados, reestablecer el derecho y dar aplicación al principio de favorabilidad en materia salarial. 4.
Contestación de la demanda La parte accionada, mediante apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda. En primer lugar, alega que no es cierto que, para los años anteriores al 2012, se le haya cancelado al demandante un porcentaje inferior al 70% de las asignaciones salariales de los magistrados de Altas Cortes. Pues, de conformidad con los decretos salariales emitidos por el Gobierno Nacional, la remuneración mensual para el cargo que ostenta el demandante y que se acogieron al Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004 ha sido equivalente al 70% del salario de los magistrados de Altas Cortes.
En segundo lugar, manifiesta que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades legales conferidas por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 1102 del 24 de mayo de 2012, en donde se estableció que la bonificación por compensación equivale al valor que, sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales anuales, iguale el 80% de la asignación salarial de un magistrado de tribunal.
A partir del 26 de enero del 2012, se ha venido cancelando al actor lo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de Alta Corte, en cumplimiento del Decreto 1102 de 2012. Por lo que, no es dable perseguir el pago de un emolumento que no se le adeuda. La demandada hace una reconstrucción extensiva sobre el medio de control y restablecimiento del derecho.
Vale la pena resaltar que, conforme la presentación de la contestación, los efectos temporales de la sentencia de nulidad simple del Consejo de Estado rigen hacia el futuro (ex nunc), con el fin de generar certeza y seguridad jurídica dentro del sistema normativo. Esto se debe a que la sentencia de nulidad simple tiene efectos erga omnes, reestableciendo el derecho hacia el futuro, pues no es posible producir efectos retroactivos ya que el pronunciamiento es de naturaleza particular.
Asimismo, indica que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha liquidado las bonificaciones decretadas por el Gobierno Nacional con arreglo a las normas vigentes en el ordenamiento jurídico colombiano. La administración considera que carece de la facultad de interpretar e inaplicar las normas pues, son los jueces en sus distintos fueros los que cuentan con dicha competencia. La Rama Judicial, dentro de la estructura funcional del Estado de Derecho, es ajena a la expedición de leyes y decretos, y sólo le asiste su estricto cumplimiento.
De esta manera, la DEAJ ha efectuado los pagos de la bonificación de conformidad con los lineamientos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y, finalmente, al demandante no le asiste el derecho a la cancelación retroactiva del 80% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de Altas Cortes porque los efectos de las sentencias de nulidad simple son hacia el futuro.
Por último, la Dirección Ejecutiva de Administración judicial prueba la realización de los pagos de la bonificación de conformidad con los lineamientos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para el caso en concreto, alega que al demandante no le asiste el derecho a que se le cancele retroactivamente el 80% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes, dado que los efectos ex nunc de las sentencias de nulidad. 5.
Sentencia de primera instancia En sentencia del 17 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria dispuso lo siguiente: PRIMERO – Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las sentencias del 14 de diciembre de 2011, por medio de la cual se anuló el Decreto 4040 de 2004 y a la de unificación jurisprudencial proferida el día 18 de mayo de 2016.
SEGUNDO – DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio DESTJ13-35-810 del 15 de abril de 2013 proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Tunja, Resolución 2511 del 15 del 15 de abril de 2013 proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Tunja, Resolución 5192 del 22 de octubre de 2013, OFICIO DESAJ13-3533 de 10 de julio de 2013, Resolución 3054 de 23 de abril de 2014 proferidos por el Director Ejecutivo de Administración Judicial, por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales en la liquidación de la bonificación por compensación, en los términos de decreto 610 de 1998, al señor ALFONSO SARMIENTO CASTRO, como Magistrado Tribunal Administrativo de Boyacá desde el 1 de julio de 2003 y como Magistrado de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a partir del día 1 de agosto de 2005 hasta la fecha.
TERCERO – CONDENAR A la Nación- RAMA JUDICIAL a RECONOCER y PAGAR en favor del señor ALFONSO SARMIENTO CASTRO retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido por concepto de bonificación por gestión judicial y lo que debió percibir por concepto de salarios y prestaciones sociales, de acuerdo a la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, es decir, el 80% para el año 2001 y en adelante, de lo que por todo concepto perciben los Magistrado de Altas Cortes, los cuales son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicios, prima de navidad y cesantías, en el cargo de Magistrado de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a partir del día 1 de agosto de 2005 y hasta la fecha en que ocupe este cargo, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO – La Nación Rama Judicial dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado y conforme a los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. QUINTO – Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. SEXTO – En firme la presente decisión, procédase por Secretaria a la expedición de primera copia y a la devolución a la parte demandante de los remanentes de los gastos ordinarios del proceso que hubiere lugar, y al archivo del expediente. 6.
Recurso de apelación El 24 de noviembre de 2017, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, los argumentos se reseñan a continuación: En sentencia del 10 de agosto de 1996, el Consejo de Estado expuso que “la simple nulidad solo procede frente a los actos de contenido particular y concreto en el caso cuando el acto individual revista un especial interés para la comunidad que trascienda el mero interés de la legalidad en abstracto, comprometiendo el orden público, social o económico del país”.
Cuando se demanda la nulidad simple de un acto administrativo, la sentencia que resuelve sobre él tiene efectos hacia futuro, y no sobre situaciones pasadas consolidadas —efecto retroactivo—. Lo que implica que no genera ningún gasto para el erario hacia atrás, sino que restablece el derecho hacia el futuro. De esta manera, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha efectuado los pagos de bonificación de conformidad con los lineamientos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Para el caso en concreto, al demandante no le asiste el derecho a que se le cancele retroactivamente el 80% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes. Según la demandada, es erróneo igualar el valor que se liquida por concepto de cesantía a los magistrados de las Altas Cortes, con el establecido para los congresistas, como lo pretende el demandante.
Dado que, la cesantía no puede ser entendida como un ingreso de naturaleza permanente pues se trata de una prestación social, cuya regulación, en el caso de los magistrados de Altas Cortes reposa en el artículo 16 de la Ley 4 de 1992. La citada disposición, dice la demandada, determina tácitamente que las prestaciones de los magistrados son diferentes a las de los congresistas; por lo que, la Rama Judicial no puede aplicar equivalencias entre el valor que se liquida por concepto de cesantías a los congresistas, y el que se reconoce a los magistrados de Altas Cortes, por el mismo concepto.
De ser así, su salario superaría lo establecido por la ley, quebrantando el principio de no superar lo devengado por los congresistas. Audiencia de conciliación En consideración a lo previsto en el inciso 4 del artículo 192 del CPACA, se celebró audiencia de conciliación el 12 de noviembre de 2019. La parte demandada propuso como fórmula conciliatoria el reconocimiento y pago del valor correspondiente al 100% de las diferencias entre la bonificación por compensación (la cual equivale a la diferencia entre los ingresos totales anuales de los magistrados de Tribunal y el 80% de los ingresos anuales de los magistrados de Alta Corte) y la bonificación por gestión judicial (la cual equivale a la diferencia entre los ingresos totales anuales de los magistrados de Tribuna y el 70% de os ingresos anuales de los magistrados de Alta Corte), esto es, el 10% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de Alta Corte, del periodo comprendido entre el 3 de diciembre de 2004 hasta el 26 de enero de 2012 (tras descontar el valor correspondiente por transacción, si a ello hubiere lugar).
El valor total corresponde a $260.216.582, pagando el 70% de la indexación. La parte demandante no acepta la fórmula de arreglo en los términos en que fue planteada. Por consiguiente, se tiene por entendido que no existe ánimo de conciliar y se declara fallida la oportunidad de conciliación. 8. Trámite de segunda instancia 8.1. El 13 de febrero del 2020 los integrantes de Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en la causal regulada en el numeral 1 artículo 141 del Código General del Proceso y los artículos 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, manifestaron su impedimento para conocer del litigio. 8.2.
El 30 de octubre del 2020 los integrantes de la Sección Segunda, Subsección B de esta misma Corporación aceptaron el impedimento manifestado, y se declaró impedida para conocer del asunto por lo que ordenó el sorteo de conjueces. 8.3. El 01 de marzo de 2021, se dio cumplimiento a lo anterior y se conformó la presente Sala de Decisión de Conjueces. 8.4.
Mediante Auto de 28 de junio de 2021, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 17 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 8.5. Por auto de 19 de noviembre de 2021 se ordenó correr traslado a las partes para que presenten alegatos de conclusión. 8.6.
Los apoderados de las partes presentaron sus correspondientes escritos de alegatos de conclusión. El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES Competencia del Consejo de Estado. Conforme a lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de estado conocer el recurso de apelación que se decide. El marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso.
Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”. La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, con el fin de lograr que se revoque la decisión que accedió a las pretensiones de la demandante.
De igual manera, con relación a la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2 del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló, en el inciso 4 del artículo 86, el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
El texto de la norma en comento indica: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones” De tal manera que, habiendo entrado en vigor la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala el 24 de noviembre de 2016, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado. Dados los antecedentes facticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante conforme a lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia de constitucionalidad de la misma norma.
Las reglas en materia de bonificación por compensación fijadas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado son de obligatoria aplicación en el presente litigio. Dados los antecedentes facticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante.
Por un lado, el artículo 270 del CPACA consagra la figura de las sentencias de unificación jurisprudencial así:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
La disposición encuentra respaldo constitucional en los artículos 13 (principio de igualdad), 10 (deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico) y 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política. En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: (..) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.
Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad (sic) y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.
No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;
(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad (sic) antes anotado. Por otro lado, y recogiendo las reglas expuestas, es obligación del juez contencioso administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación esta Corporación. Salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.
No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordene a las autoridades administrativas el acatamiento incondicional del precedente contencioso-administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la interpretación armónica del texto constitucional y el artículo 10 del CPACA, el cual norma que:
ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
En vista de lo anterior, esta Sala de Conjueces está obligada a aplicar las reglas fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 que establecieron el contenido y alcance de los derechos discutidos en el caso sub lite. El accionante tiene derecho a la liquidación de la bonificación por compensación en función del ingreso total de los magistrados de Alta Corte, incluidas las cesantías.
El Gobierno Nacional en el año 1998 expidió el Decreto 610, habilitado por la Ley 4 de 1992. Esta última determinó los criterios y objetivos generales para que el poder ejecutivo pudiera fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. Por consiguiente, el decreto reglamentario niveló los salarios de los funcionarios de segundo nivel de la Rama Judicial; por medio de un sistema de anclaje que se llevó a cabo de manera escalonada con planeación de tres años.
De esta forma, fijó el salario base de los magistrados de Tribunal y homólogos con un porcentaje del Salario de los Magistrados de las Altas Cortes, que para el año de 1999 correspondería al 60%, para el año 2000 el 70% y para el año 2001 y en adelante sería el 80%. Con posterioridad, el poder ejecutivo decidió expedir el Decreto 4040 de 2004, por medio del cual creó la bonificación por gestión judicial y, en consecuencia, derogó la bonificación por compensación. A partir de este momento, se creó una bonificación “con carácter permanente, que sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes”.
El Decreto fue demandado por medio de acción de nulidad simple que se resolvió en sentencia del 14 de diciembre de 2011 (con fecha de ejecutoria del 27 de enero de 2012. La sentencia del 4 de mayo de 2009 reconoció que dentro de los ingresos totales de los congresistas se entienden incluidas las cesantías a efectos de determinar la remuneración total de los magistrados de Altas Cortes que deben ser idénticos, con arreglo a lo previsto en los artículos 15 y 16 de la Ley 4 de 1992 y los artículos 1 y 2 del Decreto 10 de 1993.
Así lo reiteró la sentencia de unificación jurisprudencial del 18 de mayo de 2016, al afirmar que: Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
(…) Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Con base en estas consideraciones, la sentencia de unificación de la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019, después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4 de 1992 y Ley 332 de 1996) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el gobierno nacional, Decretos 610 y 1239 de 1998, así como el Decreto 4040 de 2004), precisó el contenido y alcance de la bonificación por compensación de la siguiente manera: 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías, ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado (negrilla fuera de texto). Como es posible observar, el apartado subrayado guarda coherencia con lo establecido por la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con el derecho que le asiste a los magistrados de Alta Corte a que su remuneración sea igual a la de los congresistas.
Para lo cual deben incluirse las cesantías —de carácter salarial— en el cálculo de la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992. Será con base en dicha remuneración que se liquidará la bonificación por compensación a la que tiene derecho el Dr. Alfonso Sarmiento Castro. En el caso concreto operó el fenómeno jurídico de la prescripción sobre las sumas causadas antes del 4 de diciembre de 2004 a título de bonificación por compensación. La bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 fue derogada por la bonificación por gestión judicial del Decreto 4040 de 2004.
La nueva normatividad fue demandada a través del medio de control de nulidad. En sentencia del 14 de diciembre de 2011, el Consejo de Estado declaró la nulidad del decreto, con efectos retroactivos. Esto significó que los derechos emanados del Decreto 610 de 1998 cobraron exigibilidad y certeza de aplicarse, como si nunca hubiera existido el Decreto 4040 de 2004.
La sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 indicó que a partir del momento de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, el 27 de enero de 2012, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998; esto por cuanto con dicha decisión se puso fin a la situación de incertidumbre respecto de la regulación aplicable a los Magistrados de Tribunal y cargos equivalentes, en lo relativo a su régimen salarial y prestacional.
Incertidumbre que había iniciado, precisamente, con la expedición del Decreto 4040 de 2004. De manera que, en el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 —norma que subrogó el Decreto 610— y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, no existió duda respecto del régimen normativo aplicable a Magistrados de Tribunal y cargos equivalentes, razón por la cual las prestaciones correspondientes a dicho período debieron ser exigidas dentro de los tres años siguientes a su surgimiento, so pena de que hayan sido afectadas con el fenómeno de la prescripción. Esto por cuanto, se insiste, durante este lapso no hubo dualidad de normas y, por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2 del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de interrumpirla.
En este sentido se pronunció la Corporación en la sentencia de unificación del 02 de septiembre de 2019. En la cual se precisaron las reglas que norman el cómputo del término de prescripción para la bonificación por compensación: En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004.
Lo anterior, es la regla general. Esa regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.
Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva. Y para las reclamaciones posteriores al 27 de enero de 2012 la prescripción trienal aplica ya sin excepciones. Caso concreto En el presente caso se encuentra demostrado: El demandante ALFONSO SARMIENTO CASTRO ejerció al cargo de magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá desde el 1 de julio de 2003 hasta el 31 de julio de 2005.
A partir del 1 de agosto de 2005, ejerce como magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El régimen aplicable para efectos del reconocimiento de la bonificación por compensación es el contenido en el Decreto 610 de 1998. De conformidad con la regla de unificación “procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004”, y “para las reclamaciones posteriores al 27 de enero de 2012 la prescripción trienal aplica ya sin excepciones” El 14 de marzo de 2013, el demandante presentó derecho de petición para reclamar el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas a título de bonificación por compensación. La entidad demandada negó las peticiones, mediante los actos administrativos que se demandan.
En ejercicio del derecho de petición individual, el 14 de marzo de 2013, el demandante solicitó a entidad demandada el reconocimiento y pago de las diferencias debidas por concepto de bonificación por compensación, al considerar que se cancelaron de manera incompleta. De conformidad con la Certificación No. 2430 expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, el Dr. Alfonso Sarmiento Castro percibió la bonificación por gestión judicial hasta el 31 mayo de 2012.
Fecha a partir de la cual, empezó a percibir la bonificación compensación. Los hechos, declaraciones de las partes durante el proceso, y los fundamentos jurídicos presentados dan cuenta de existencia de la diferencia salarial solicitada por el demandante. Por estas razones, el demandante es beneficiario de la bonificación por compensación desde el 1 de julio de 2003, cuando inició su ejercicio como magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá. No obstante, según la regla de prescripción de la bonificación por compensación prevista por esta Corporación, las sumas causadas con anterioridad al 4 de diciembre de 2004 se encuentran prescritas, en tanto han transcurrido más tres años desde el momento en que las mismas se hicieron exigibles, y no se encuentra actuación alguna que haya interrumpido dicho término de prescripción. En consecuencia, procederá la reliquidación y pago de las diferencias salariales a título de bonificación por compensación causadas desde el 4 de diciembre de 2004 hasta el 31 de mayo de 2012, o hasta el momento en que se haya iniciado el pago de la totalidad de la bonificación por compensación a que el accionante tiene derecho; la prestación ahora reconocida deberá tener en cuenta que los ingresos anuales efectivamente percibidos por el accionante no pueden superar el 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de Alta Corte, incluidas las cesantías.
Se recuerda que, en este aspecto, el 80% de los ingresos de un magistrado de Alta Corte resulta piso y, a la vez, techo de la remuneración que reciben los Magistrados de Tribunal, y cargos equivalentes. Finalmente, respecto de las costas procesales no se impondrán, toda vez que le asiste parcialmente la razón a la entidad apelante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, radicado No. 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: MODIFÍQUESE el TERCER punto resolutivo en concordancia con lo dispuesto en la parte motiva de esta sentencia y, en consecuencia, CONDÉNESE a la NACIÓN-RAMA JUDICIAL-CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reconocer y pagar la diferencias salariales que existan entre lo efectivamente cancelado y la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, a partir del 4 de diciembre de 2004 y hasta el 31 de mayo de 2012, o hasta el momento en que se haya iniciado el pago de lo correspondiente a la bonificación por compensación a que el accionante tiene derecho.
La liquidación deberá hacerse sobre la base de todos los conceptos salariales y prestacionales que devenguen los magistrados de Altas Cortes, incluyendo el auxilio de cesantías, teniendo en cuenta que lo reconocido no podrá superar el 80% de la remuneración total de quien ocupa una Alta Magistratura.
TERCERO: Confirmase la decisión objeto de apelación en todo lo demás. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA