Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02434-00 Accionante: Laboratorios VM SAS Vitaminas y Minerales para ganadería Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Temas: Tutela contra providencia judicial.

Defecto fáctico y sustantivo. Niega. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. La Sala1 decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Laboratorios VM SAS contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 28 de abril de 2025, Laboratorios VM SAS presentó una acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Primera Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la expedición de la Sentencia de 14 de noviembre de 20242, en el proceso No. 25899-33-33-003-2018-00031-02. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó: «PRIMERO: Que se TUTELE el derecho fundamental AL DEBIDO PROCESO consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. Derecho el cual ha sido vulnerado por EL TRIBUNAL [Administrativo de Cundinamarca], al no dar prevalencia al principio superior de TIPICIDAD.

SEGUNDO: Que se revoque la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2024 con radicado 2024-11-231 NYRD proferido por el TRIBUNAL [Administrativo de Cundinamarca] SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B. M-P MOISES RODRIGO MAZABEL PINZÓN» 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la sociedad accionante explicó que su departamento de seguridad fue sancionado con una 1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. 2 Notificada el 22 de noviembre de 2024, a través de correo electrónico.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02434-00 Accionante: Laboratorios V.M S.A.S 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co multa de 34 salarios mínimos mensuales por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Según la Resolución No. 20162200013097 del 18 de marzo de 2016 confirmada mediante Resolución No 20171200026727 del 28 de abril de 2017.

La sanción se impuso por no presentar a tiempo la información financiera del año 2012, que debía subirse a la plataforma de la superintendencia antes del 30 de abril de 20133. 4. Contra aquella decisión administrativa, presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho4, alegando que sí había enviado la información financiera de 2012 y que no se cometió la falta endilgada.

Indicó que la norma sanciona no entregar la información, pero en este caso sí se ingresó a la plataforma y se subieron los datos. Afirmó que hubo un error en la decisión, pues la empresa aportó pruebas de que la información fue registrada a tiempo. También recalcó que no hubo omisión ni entrega tardía y que la sanción se impuso como si no se hubiera entregado nada, cuando en realidad solo faltaba adjuntar un documento (certificación del representante legal y contador o revisor fiscal). 5.

El 8 de mayo de 2024, el Juzgado 1 Administrativo de Zipaquirá declaró la nulidad de los actos demandados. Para ello, señaló que las resoluciones de la superintendencia se basaron en que la empresa no entregó la información dentro del plazo legal, lo cual no era cierto. Se comprobó que, el 25 de abril de 2013, la empresa registró los costos y gastos del departamento de seguridad en la plataforma.

Sin embargo, olvidó adjuntar un documento firmado por el representante legal, el contador o el revisor fiscal. A pesar de esa omisión, el juez consideró que no era motivo suficiente para imponer la sanción, ya que la norma solo castiga la falta total de entrega de la información, lo cual no sucedió. 6. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada apeló la decisión, alegando que los estados financieros no contenían la certificación del representante legal y el contador o revisor fiscal, lo que hacía inválido el reporte.

Argumentó que la norma no solo exige presentar la información antes del 30 de abril, sino también que esté debidamente certificada con las firmas correspondientes. 7. El 14 de noviembre de 2024, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la sentencia del juzgado y negó las pretensiones de la empresa.

El tribunal concluyó que el juez interpretó mal la norma, ya que no solo era necesario presentar la información de los estados financieros, sino también certificarla con las firmas del representante legal y del contador o revisor fiscal, algo que no se hizo en este caso. Por eso, consideró que la superintendencia actuó correctamente al sancionar a la empresa.

No haber 3 Incumplimiento del artículo 105 del Decreto Ley 365 de 1994. Información semestral. Los servicios de vigilancia y seguridad privada deberán enviar a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, antes del 30 de abril de cada año los estados financieros del año inmediatamente anterior, certificado por el Representante Legal y el Contador o Revisor Fiscal.

Los Departamentos de Seguridad, deberán además discriminar los gastos y los costos destinados a vigilancia y seguridad, del año anterior. 4 La cual le correspondió por reparto al Juzgado 1 Administrativo de Facatativá bajo radicado No 25899-33-33-003-2018- 00031-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02434-00 Accionante: Laboratorios V.M S.A.S 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entregado la información certificada se considera un incumplimiento total, no parcial, y por eso la sanción era válida. 8.

Como fundamento de la vulneración, la parte actora indicó que la superintendencia inicialmente afirmó que el informe no se había presentado y, posteriormente, cambió su argumento diciendo que fue entregado de forma incompleta. Además, señaló que en la segunda instancia se malinterpretó el testimonio de la representante legal, quien no quiso decir que el informe estuviera incompleto, sino que durante el proceso administrativo, no se les pidió demostrar que el documento estuviera completo, ya que el reproche se centró únicamente en la supuesta no presentación de este. 9.

Alegó que no fue escuchada de manera adecuada, ya que la acusación inicial se basaba en la no presentación del informe, no en su presentación incompleta. Sin embargo, en la segunda instancia, el Tribunal cambió el enfoque y sostuvo que el informe fue entregado de forma incompleta, cambiando así el fundamento de la acusación y trasladando la carga de la prueba a la empresa, lo cual consideró incorrecto. 10.

Finalmente, manifestó que existió una falta de tipicidad, ya que el tribunal no tuvo en cuenta la prueba de que los estados financieros sí fueron entregados. Señaló que la autoridad accionada valoró el caso como si se tratara de una no presentación total del informe, imponiendo la sanción máxima, cuando la jurisprudencia establece que, si el incumplimiento es parcial, la sanción debe ajustarse proporcionalmente.

En este caso, no se acreditó una omisión total, ni la superintendencia demostró que el informe se hubiera presentado de forma incompleta. Intervenciones5 11. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que sus decisiones se adoptaron conforme al orden jurídico y con pleno respeto de las garantías constitucionales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Señaló que la parte accionante no justificó adecuadamente la configuración de los requisitos que permiten la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, limitándose a invocar una presunta vulneración de los principios de tipicidad y legalidad, temas que ya fueron abordados en la Sentencia de 14 de noviembre de 2024. 12.

Asimismo, precisó que la accionante no presentó los estados financieros conforme a los lineamientos establecidos en el artículo 105 del Decreto Ley 365 de 1994, dado que no estaban debidamente certificados por el representante legal y el contador o revisor fiscal. En consecuencia, no se encontró afectación a la legalidad 5 Mediante Auto de 25 de abril de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se vinculó al Juzgado 1 Administrativo de Zipaquirá y a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, como terceros con interés en el proceso.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02434-00 Accionante: Laboratorios V.M S.A.S 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la sanción impuesta mediante los actos administrativos, particularmente en lo relacionado con los principios de legalidad y tipicidad invocados por la actora, por lo que no se configuró vulneración al principio de tipicidad. 13.

La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada expuso un resumen de su competencia y del caso que dio lugar a la sanción impuesta a Laboratorios VM SAS, señalando que se garantizó el debido proceso desde la etapa investigativa hasta la expedición del acto administrativo sancionatorio. 14. Indicó que los estados financieros debían estar certificados por el representante legal y el contador o revisor fiscal.

Añadió que, aunque la empresa aportó correos electrónicos como prueba del envío de los documentos, estos no contenían la firma requerida. Finalmente, precisó que la conducta sancionada —la omisión en la certificación— se encuentra expresamente tipificada como falta grave en el artículo 45, numeral 19, de la Resolución No. 2946 de 2010 y su graduación se realizó conforme a criterios de gravedad e impacto. 15.

El Juzgado 1 Administrativo de Zipaquirá presentó un resumen de las actuaciones procesales llevadas a cabo por ese despacho y concluyó que no existió fundamento para afirmar la vulneración de algún derecho fundamental. Añadió que la acción de tutela no puede ser utilizada para reabrir debates jurídicos que ya fueron resueltos por las instancias competentes.

II. CONSIDERACIONES Cuestión previa 16. Si bien la parte accionante no invocó expresamente un defecto o varios defectos, de la lectura del escrito de tutela logró advertirse que se cuestionó el análisis probatorio relacionado con el envío de los estados financieros que debían presentarse ante la superintendencia y el testimonio de la representante legal de la empresa, así como la interpretación realizada del artículo 105 del Decreto Ley 365 de 1994.

En ese orden de ideas, la Sala estudiará los defectos fáctico y sustantivo por ser los que más se adecuan a los reparos antes mencionados. Problema jurídico 17. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en los defectos fáctico por la valoración probatoria del envío de la información financiera y el testimonio de la representante legal de la sociedad accionante y/o sustantivo por la interpretación y alcance dado al del artículo 105 del Decreto Ley 365 de 1994, relacionado con la obligación de reportar aquella información. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02434-00 Accionante: Laboratorios V.M S.A.S 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 18.

La presente acción cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, dado que: (1) la controversia posee relevancia constitucional, pues el asunto en discusión se centró en la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso de cara a ciertos reparos de orden probatorio y normativos, los cuales, a su turno, no fueron una reiteración de los argumentos presentados en el proceso ordinario y no son un aspecto de mera legalidad o naturaleza eminentemente económica;

(2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que Laboratorios VM SAS participó como demandante en el medio de control y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos;

(4) la acción de tutela fue presentada el 28 de abril de 2025, esto es, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia6; (5) no se alegó una irregularidad procesal; (6) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (7) la tutela no fe interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.

Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 19. La Sala negará la presente solicitud de amparo, por las razones que pasan a explicarse: 20. La Sentencia de 14 de noviembre de 2024 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso: «De la revisión normativa y contrario a lo señalado por el Juez en primera instancia, no basta que LABORATORIOS V.M. S.A.S VITAMINAS Y MINERALES PARA GANADERÍA haya presentado los estados financieros de manera oportuna, antes del 30 de abril de 2013, como bien lo acreditó en la prueba del correo electrónico enviado el 25 de abril de 2013, pues además para dar cumplimiento a su obligación legal, estos debían encontrarse certificados por el Representante Legal y el Contador o Revisor Fiscal; situación que no es expuesta dentro del trámite administrativo o en el transcurso de este proceso judicial.

Al respecto, en el escrito de la demanda y en los alegatos de conclusión presentados por la demandante en segunda instancia, la entidad solo alude que se enviaron los estados financieros al canal electrónico y que, en virtud al principio de confianza legítima, consideraban que su actuar se encontraba ajustado a los lineamientos legales al ser remitido de manera electrónica y recibir confirmación al respecto y atendiendo a los requisitos de la Ley antiTrámites.

Sea lo primero a precisar es que, si bien el actor resalta sobre una jerarquía normativa frente los decretos y las circulares, en el caso que nos ocupa, debemos remitirnos tanto al Decreto Ley 365 de 1994 “Por el Cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad” y la Resolución No. 2946 de 2010 “Por la cual se modifica el Régimen de Control, Inspección y Vigilancia en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada”, distinto es, que mediante las Circulares expedidas por la entidad se fije unos lineamientos para que las entidades vigiladas presenten los estados financieros ante la autoridad demandada, en este caso, que sean dirigidos a un canal electrónico.

En virtud de lo anterior, no es que deba darse prevalencia a la Ley- Anti trámites como lo alude la parte actora, sino que en cumplimiento de las obligaciones legales de las entidades que 6 La Sentencia fue Notificada el 22 de noviembre de 2024 a través de correo electrónico. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02434-00 Accionante: Laboratorios V.M S.A.S 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestan los servicios de vigilancia deben presentar informes ante la SUPERVIGILANCIA a través de canales electrónicos y si bien, la autoridad acepta que estos pueden ser entregados de forma física en sus instalaciones, lo cierto es, que esta situación no es objeto de controversia, ya que en la motivación de los actos administrativos ni en el escrito de la contestación de la demanda alude al incumplimiento de las obligaciones del extremo activo por remitir la referida documentación a los canales digitales y no radicarlos en las instalaciones de la entidad.

En este sentido, la Sala no advierte que la autoridad haya transgredido el principio de confianza legítima, ya que si bien la parte activa de esta Litis demostró que remitió el informe financiero (gastos y costos) al correo electrónico autorizado por la autoridad demandada el 25 de abril de 2013, sin embargo, debe precisarse que la infracción se constituye porque estos no fueron certificados por el representante legal, contador o revisor fiscal, conforme lo establece el artículo 105 del Decreto Ley 365 de 1994 y por ende, no se pueden entender como debidamente entregados» 21.

De lo anterior se tiene que la autoridad accionada no desconoció de forma alguna el envío de la información financiera por parte de la sociedad accionante, pues expresamente se refirió al mensaje de datos de 25 de abril de 2013 y fue a partir de dicha prueba que validó la tesis según la cual pese a que se allegaron los estados financieros, ello se hizo de forma incompleta, al no haberse aportado el respectivo certificado del representante legal y revisor fiscal o contador. 22.

Ahora, respecto a la presunta interpretación incorrecta del testimonio de la representante legal de la empresa, el tribunal no basó su decisión exclusivamente en esta prueba, pues evidenció la omisión de allegar la certificación en comento y así lo plasmó en su decisión: «Contrario a lo señalado por la parte demandada se demostró que el Laboratorio VM LTDA, presentó de forma electrónica, el 25 de abril de 2013 a las 8:35 am en el portal web de la supervigilancia, el registro de los costos y gastos del departamento de seguridad.

Sin embargo, tal como fue certificado por la jefe Oficina Sector Defensa de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y aceptado por la representante legal de la empresa demandante, se omitió allegar la certificación firmada por el representante legal, contador y/o revisor fiscal» 23. De lo anterior se concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no actuó de manera irracional ni caprichosa al valorar el envío de los estados financieros ni el testimonio rendido por su representante legal.

A partir del análisis realizado, dicha autoridad determinó que aunque dichos estados financieros fueron presentados, no se aportó la certificación del representante legal y el contador o revisor fiscal, tal como lo exige la normativa vigente. 24. Esta Sala advierte que los planteamientos del accionante denotan, más que una afectación de derechos fundamentales, una inconformidad con el juicio efectuado por el Tribunal.

No obstante, tal inconformidad no permite concluir que la decisión impugnada sea arbitraria o carente de razonabilidad. Por el contrario, los argumentos expuestos se enmarcan en un ejercicio legítimo de valoración probatoria realizado por el juez natural, quien actuó con imparcialidad e independencia. En este escenario, ni las partes ni el juez constitucional pueden sustituir el criterio del juzgador original, salvo que se acredite una arbitrariedad manifiesta, circunstancia que no se presenta en este caso.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02434-00 Accionante: Laboratorios V.M S.A.S 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. En relación con la interpretación del artículo 105 del Decreto Ley 365 de 1994, la autoridad accionada sostuvo: «Debe precisarse que las obligaciones impuestas a las entidades vigiladas deben ser cumplidas en cabalidad, razón por la cual, y ante el incumplimiento parcial de un deber, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada puede ejercer su facultad sancionatoria ante el quebrantamiento del ordenamiento jurídico, pues es obligación de las empresas que prestan los servicios de vigilancia y seguridad privada actuar de manera diligente conforme sus deberes legales, en este caso, presentar los estados financieros del año anterior antes del 30 de abril.

La norma es clara en establecer que los estados financieros deben estar certificados por el representante legal, revisor fiscal o contador, de no estarlo, se entenderá que los mismos no fueron entregados, pues no cumplen con los requisitos legales para ellos y con ello, se reitera se configura la infracción. En este orden, el análisis realizado por el a quo carece de fundamento, pues la misma norma remite las características que deben presentar este tipo de documentos, so pena, de incurrir en las sanciones establecidas por el legislador.

Bajo esta circunstancia y si bien se encuentra errado el análisis de tipicidad y legalidad realizado por parte del juez en primera instancia, quien en su momento no tuvo que las infracciones podrán preverse como tipos en blanco bajo remisiones normativas precisas o criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta, verbi gratia, como pasa en muchas ocasiones con el régimen de protección al usuario al consumidor, también es que el a quo no tuvo en cuenta que tanto el artículo 105 del Decreto Ley 365 de 1994 y los artículos 41 y 45 de la Resolución No. 2946 de 2010, precisan de forma clara la necesidad de que obre la certificación de los estados financieros, por lo que su omisión no puede entenderse como una entrega parcial sino como un incumplimiento del deber que tiene Laboratorios V.M.S.A.S de remitirlos en cumplimiento con los requerimientos legales» 26.

El tribunal, al analizar el artículo mencionado, hizo una lectura coherente con el contexto normativo y los fines que persigue la disposición legal. Esta interpretación no solo se ajusta al contenido de la norma, sino que también respeta su espíritu y finalidad, evitando una aplicación arbitraria o desproporcionada que pudiera constituir una vulneración de derechos. 27.

En consecuencia, no se configura el defecto sustantivo alegado, dado que la interpretación del artículo 105 del Decreto Ley 365 de 1994 realizada por el tribunal es jurídicamente válida, está debidamente fundamentada y no infringe los principios constitucionales ni el derecho fundamental al debido proceso. No basta con una simple diferencia de opinión en la interpretación judicial; la interpretación debe ser evidentemente arbitraria y carente de razonabilidad, para que se configure un defecto sustantivo.

Conclusión 28. La Sala declarará la negará el amparo respecto del presunto defecto factico y sustantivo alegado por el accionante. En mérito de lo expuesto, la Subsección de la Sección Segunda del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-02434-00 Accionante: Laboratorios V.M S.A.S 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

FALLA PRIMERO: NEGAR la acción de tutela en lo que respecta al defecto factico y sustantivo, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.