Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandada: Nación – Congreso de la República - Cámara de Representantes Radicado: 11001-03-28-000-2025-00173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00173-00 Demandante: LUVI KATHERINE MIRANDA PEÑA Demandada: NACIÓN – CONGRESO DE LA REPÚBLICA - CÁMARA DE REPRESENTANTES Tema: Rechazo de demanda formulada contra actuación no susceptible de control judicial AUTO Procede el despacho a abordar el estudio sobre la admisibilidad de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda La ciudadana Luvi Katherine Miranda Peña, en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, tendiente a obtener la nulidad de «LA VOTACIÓN del Acta No. 256 de la sesión plenaria extraordinaria del 27 de junio de 2025, llevada a cabo el día 26 de agosto de 2025 por la Plenaria de la Cámara de Representantes». 2.
Pretensiones La demandante solicitó puntualmente, lo siguiente: PRIMERA. Solicito, con el debido respeto, que SE DECLARE LA NULIDAD DE LA VOTACIÓN del Acta No. 256 de la sesión plenaria extraordinaria del 27 de junio de 2025, llevada a cabo el día 26 de agosto de 2025 por la Plenaria de la Cámara de Representantes, por infracción de lo dispuesto en el artículo 145 de la Constitución Política, así como en los artículos 95 y 116 de la Ley 5ª de 1992, disposiciones que regulan el quórum decisorio exigido para la validez de las actuaciones de las Cámaras, sus comisiones y del Congreso en pleno. SEGUNDA.
Como consecuencia de lo anterior, solicito que SE ORDENE a la Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes repetir la votación del Acta No. 256, correspondiente a la sesión plenaria extraordinaria del 27 de junio de 2025, con sujeción estricta a las normas que regulan el quórum requerido para la adopción Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandada: Nación – Congreso de la República - Cámara de Representantes Radicado: 11001-03-28-000-2025-00173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de decisiones válidas, conforme a lo previsto en el artículo 145 de la Constitución Política y en los artículos 95 y 116 de la Ley 5ª de 1992. 3.
Hechos La parte actora relata que, el 14 de junio de 2024, la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el proyecto que dio origen a la Ley 2381 de 20241 y que, en el marco de una acción pública de inconstitucionalidad promovida contra tal preceptiva, la Corte Constitucional, a través del auto 841 de 2025, ordenó su devolución a la corporación legislativa para que se subsanara un vicio procedimental por insuficiencia deliberativa.
En consecuencia, el presidente de la república, mediante el Decreto 0747 del 27 de junio de 2025, convocó al Congreso a sesiones extraordinarias, por lo que la Mesa Directiva de la Cámara citó a tales sesiones entre el 27 de junio y 19 de julio de 2025. Dijo que la sesión del 27 de junio de 2025 no contó con el cuórum decisorio que exige la Ley 5ª de 1992, porque en el recinto se presentaron 77 congresistas, frente al mínimo de 94 representantes requerido para adoptar decisiones válidas.
Por tal motivo, no se aprobó el orden del día y se levantó la sesión. Agregó que el Acta 256, correspondiente a la sesión de que se trata, se sometió a votación en varias ocasiones, a saber, el 30 de julio, 4, 5, y 20 de agosto de 2025, sin que se pudiera aprobar porque la Mesa Directiva suspendió la votación por desintegración del cuórum.
Indicó que, finalmente, el 26 de agosto de 2025 se procedió a la apertura de la votación para aprobar el Acta 256, no obstante, transcurrido el tiempo reglamentario2, se registraron 76 votos, 72 de ellos por el sí y 4 por el no. 4. Normas violadas y concepto de violación La accionante alega la violación del artículo 145 constitucional; y 95 y 116 de la Ley 5ª de 1992, por infracción a las reglas del cuórum.
Frente a ello, expuso que la Cámara de Representantes está compuesta por 186 miembros3, de manera que, para la aprobación del Acta 256 del 27 de junio de 2025, se requería la presencia de al menos 94 representantes para conformar el cuórum decisorio ordinario. Sin embargo, en la sesión del 26 de agosto de 2025, donde se impartió la aprobación de dicho documento, 95 representantes dejaron constancia de no haber votado porque no 1 «Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común, y se dictan otras disposiciones». 2 Los treinta (30) minutos previstos en el inciso tercero del artículo 130 de la Ley 5° de 1992. 3 Excluyendo al representante Andrés David Calle, suspendido en sus funciones legislativas con ocasión de la orden dictada por la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia. Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandada: Nación – Congreso de la República - Cámara de Representantes Radicado: 11001-03-28-000-2025-00173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asistieron a la sesión del 27 de junio de 2025, a la que corresponde el Acta 256, por lo que no podían dar fe de los acontecimientos de esa data.
Si bien no existe norma que prohíba a los congresistas votar la aprobación de las actas de las sesiones donde no participaron, lo cierto es que es una práctica consuetudinaria al interior de la corporación. Por ende, solo 92 representantes estaban habilitados para votar la aprobación del Acta 256 del 27 de junio de 2025, cantidad inferior al mínimo de 94 requeridos para conformar el cuórum decisorio ordinario e iniciar la votación para aprobar el acta en mención. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia El despacho es competente para proveer sobre la admisión, inadmisión o rechazo de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011. 2. Causal de rechazo de demanda por dirigirse contra actos no susceptibles de control judicial. El ejercicio del derecho de acción está sujeto a unos requisitos mínimos de carácter formal que determinan el trámite de la demanda.
Estas exigencias deben ser observadas por el libelista so pena de su inadmisión, cuando son formalidades que pueden ser subsanadas, o de rechazo, cuando se trata de aspectos relevantes que hacen imposible adelantar el proceso. En el ámbito contencioso administrativo, el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 consagra las causales de rechazo de la demanda, así: 1.
Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. (Negrillas fuera de texto) Tratándose de la última hipótesis, se ha dicho que procede el rechazo de la demanda cuando se enjuician actos que por su naturaleza no son objeto de control judicial.
Así, por ejemplo, por regla general son demandables ante esta jurisdicción los actos definitivos, esto es, aquellos que solucionan la controversia, desatan el conflicto o culminan la actuación. Esta premisa se encuentra recogida en el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, conforme al cual, responden a este concepto los actos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».
Según Roberto Dromi “El acto «administrativo definitivo o decisión definitiva» es el que resuelve sobre el fondo de la cuestión planteada y el que, siendo de trámite, impide Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandada: Nación – Congreso de la República - Cámara de Representantes Radicado: 11001-03-28-000-2025-00173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co totalmente la continuación de la reclamación interpuesta.
Este último es asimilado a la decisión de fondo y se le confiere definitividad procesal, en amparo de la instancia judicial a la que tienen derecho los administrados”4. En contraste, no procede control judicial respecto de los denominados actos de trámite o preparatorios entendidos como aquellos que «se producen en el trayecto de un procedimiento administrativo y que conducen al acto definitivo; por regla general, no son recurribles en vía administrativa, ni judicial»5.
De esta preceptiva legal se deriva la imposibilidad de impugnar, en vía contencioso- administrativa, los actos de trámite o preparatorios, y los de ejecución, pues, el que está llamado a ser controlado por la jurisdicción es el que decide de fondo el asunto o con el cual termina la actuación o define la situación jurídica correspondiente o, bien, aquel que siendo de trámite impide continuar el proceso. 3.
El caso concreto Como viene de explicarse, la demanda se dirige a obtener la nulidad de la votación que tuvo lugar en la sesión de la Cámara de Representantes del 26 de agosto de 2025, para aprobar el Acta 256 del 27 de junio de 2025. En criterio de la actora, el cuórum de ésta reunión era insuficiente para proceder a la votación cuestionada.
En los términos del artículo 35 de la Ley 5ª de 1992, de las sesiones de las cámaras del Congreso se deben levantar actas que contendrán «una relación sucinta de los temas debatidos, las personas que han intervenido, los mensajes leídos, las proposiciones presentadas y leídas, las comisiones designadas, y las decisiones adoptadas». La norma en mención prevé que el documento debe publicarse en la Gaceta del Congreso y ponerse en conocimiento de los miembros de la cámara respectiva para que posteriormente se discuta y vote, y confiere a cada congresista la posibilidad de «reclamar acerca de las omisiones o inexactitudes en que se hubiere incurrido en su elaboración», y formular observaciones por escrito para que se incluyan en el acta siguiente.
Al tenor del artículo 79 ibidem6, la consideración y aprobación de las actas de sesiones anteriores es uno de los asuntos que se debe incluir en el orden del día. Es importante considerar que la Constitución Política confirió al Congreso de la República distintas clases de funciones, definidas en el artículo 6.° de la Ley 5ª de 1992, como la constituyente para reformar la Constitución Política7; la legislativa para elaborar, 4 Dromi Roberto.
El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina, 3ª Edición, 2000, Pag. 27. 5 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 11 de abril de 2024. Exp: 25000-23-41-000-2022-00652-01. M.P: Luis Alberto Álvarez Parra. 6 «ARTÍCULO 79. Asuntos a considerarse. En cada sesión de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes sólo, podrán tratarse los temas incluidos en el Orden del Día, en el siguiente orden: (…) 2.
Consideración y aprobación del acta anterior. (…)» 7 Prevista en el artículo 114 de la Constitución Política. Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandada: Nación – Congreso de la República - Cámara de Representantes Radicado: 11001-03-28-000-2025-00173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretar, reformar, y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación8; la de control político «para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades9 y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado10»; la judicial para juzgar a los altos funcionarios del Estado11; la electoral, para «elegir Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo, Vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta»12; y la administrativa para establecer la organización y funcionamiento del Congreso en pleno y de sus cámaras, entre otras13.
El ejercicio de estas funciones implica, desde luego, la adopción de decisiones que se traducen en actos concretos y definitivos, como son, entre otros, la promulgación de la ley, la elección de un funcionario, o la expedición de reglamentos sobre organización y funcionamiento de la corporación. Existen otras funciones atribuidas por la Constitución Política al Congreso de la República que acarrean la adopción de decisiones, como la prevista en el artículo 104 que atribuye al Senado la emisión de un concepto previo favorable para que el presidente de la república pueda convocar una consulta popular del orden nacional.
Si bien el pronunciamiento favorable del Senado hace parte del trámite que precede a la votación de la consulta y el correspondiente acto que declara los resultados de este mecanismo de participación, tal concepto puede tornarse definitivo si se emite en sentido contrario, porque con ello culmina el trámite promovido por el presidente de la república14.
Las decisiones al interior de los órganos colegiados de representación popular se toman mediante votación, que es la «herramienta utilizada por los representantes elegidos popularmente o por otras autoridades públicas colegiadas, para manifestar su opinión en ejercicio de sus deberes constitucionales y legales», de manera que «es un instrumento utilizado no sólo para la elección directa de algunas autoridades, sino también para otro tipo de elecciones o decisiones en las que participan los representantes»15 (Negrillas fuera de texto).
La votación, en síntesis, «concreta la determinación de la decisión. Y, también requiere 8 Atribuida en los términos del artículo 150 superior. 9 En los términos del artículo 114 de la Carta Política para «ejercer control político sobre el gobierno y la administración», y separar del cargo a los ministros del gobierno en el marco de la moción de censura (artículo 135, numeral 9). 10 Conferidas en la Constitución Política a la Cámara de Representantes para acusar al presidente de la República, los magistrados de las altas cortes, el fiscal general de la Nación (artículo 178) y las de juzgamiento de estos dignatarios atribuida al Senado (artículos 174 y 175). 11 El artículo 178 superior asigno a la Cámara de Representantes la función de formular acusación contra el presidente de la República, los magistrados de las altas cortes y el fiscal general de la Nación, y la de juzgamiento de estos dignatarios atribuida al Senado en los términos de los artículos 174 y 175. 12 Además de la elección de estos funcionarios, la Carta consagra otras funciones electorales como la elección de las mesas directivas y su secretario general, (artículo 135 numerales 1 y 2), y las comisiones permanentes (artículo 142). 13 Como las previstas en el artículo 173 de la Carta para aceptar la renuncia del presidente y vicepresidente, aprobar o improbar ascensos militares, permitir el tránsito de tropas extranjeras, y autorizar al gobierno para declarar la guerra. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta.
Auto del 28 de mayo de 2025. Exp: 11001-03-28-000-2025-00072-00. M.P: Pedro Pablo Vanegas Gil. 15 Corte Constitucional. Sentencia SU-221 de 2015. Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandada: Nación – Congreso de la República - Cámara de Representantes Radicado: 11001-03-28-000-2025-00173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el cumplimiento de las reglas que fijan la regularidad de la voluntad plural»16, como la que corresponde al cuórum prevista en el artículo 145 superior que dispone que «[e]l Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros.
Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente» (Negrillas fuera de texto). De este modo, se tiene que el ejercicio de las funciones de los órganos colegiados de representación popular se concreta en decisiones o actos definitivos, y su adopción se lleva a cabo mediante el procedimiento de votación, cuando se cumple el cuórum legalmente previsto para el efecto.
De ahí que la votación para aprobar un acta no constituya una actuación pasible de control judicial directo, pues dicha actividad es el conducto procedimental o preparatorio que se produce en el trayecto de la actuación legislativa que conduce a la emisión de decisiones o actos definitivos, estos sí susceptibles de ser cuestionados en su legalidad o constitucionalidad ante la autoridad judicial que corresponda.
Las inconsistencias que pueda adolecer la votación para aprobar el acta 256 de la sesión del 27 de junio de 2025, como las que plantea la demandante, no van más allá de yerros del trámite que bien pueden invocarse, en la vía judicial, como vicios del procedimiento del acto definitivo que se haya dictado en esa data, lo que no ocurre en este asunto pues, como lo reconoce la actora en los hechos de la demanda, la junta de esa fecha no contó con el cuórum decisorio exigido por la ley, porque «tan solo se encontraban presentes setenta y siete (77) congresistas, número insuficiente frente al mínimo de noventa y cuatro (94) representantes requerido para adoptar decisiones válidas.
(…) el Secretario General certificó que únicamente existía quórum deliberatorio, razón por la cual se levantó la sesión». Por lo tanto, la votación para aprobar un acta no es una actuación susceptible de ser enjuiciada ante el juez contencioso administrativo, de manera autónoma, por cuanto, sabido es, que ante esta jurisdicción solo se demandan los actos definitivos o aquellos de trámite que impiden continuar la actuación. Así las cosas, como se advirtió líneas atrás, comoquiera que el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 establece que, se rechazará la demanda «cuando el asunto no sea susceptible de control judicial», y teniendo en cuenta que, es precisamente esa situación la que acaece en el caso concreto, toda vez que se pretende la nulidad de una votación para aprobar un acta, lo cual no constituye una decisión definitiva susceptible de ser controlada por el juez contencioso-administrativo, el despacho dispondrá el rechazo de la demanda. 16 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia de 24 de agosto de 2001. Exp: 11001-03-28-000-2001-0006- 01(2470). Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandada: Nación – Congreso de la República - Cámara de Representantes Radicado: 11001-03-28-000-2025-00173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el despacho, RESUELVE:
PRIMERO: Rechazar la demanda de nulidad instaurada por la ciudadana Luvi Katherine Miranda Peña contra la Nación, Congreso de la República, Cámara de Representantes.
SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, archívese la actuación, dejando las constancias del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx