Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandada: Raquel Lucía Franco Betancur Asunto: Acción especial de revisión contra la sentencia del 20 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia Tema: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
SENTENCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 248 a 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se procede a dictar sentencia en el marco de la acción especial de revisión1 presentada por Pensiones de Antioquia, por intermedio de apoderado judicial, en la cual se invocó las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que pretende que se infirme la sentencia de 20 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia2, mediante la cual se ordenó la reliquidación de la prestación pensional de la señora Raquel Lucía Franco Betancur.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La señora Raquel Lucía Franco Betancur, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda contra el departamento de Antioquia y Pensiones de Antioquia con la finalidad de declarar la nulidad de los oficios 008812 de 22 de noviembre de 2011, expedido por la Dirección Jurídica de Pensiones 1 Así la ha denominado la jurisprudencia de esta Corporación, entre otras decisiones: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 27 de marzo de 2014, radicación: 11001-03-25-000-2012-00561- 00(2129-12) REV, MP.
Gerardo Arenas Monsalve y Sala Novena Especial de Decisión, sentencia de 25 de febrero de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2019- 04468-00 REV, MP. Gabriel Valbuena Hernández. 2 M.P. Juan Carlos Hermosa Rojas, demandante: Raquel Lucía Franco Betancur, demandada: Pensiones de Antioquia y Departamento de Antioquia, radicación: 05001-33-31-006-2012-00355-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de Antioquia, y 201100068522 de 21 de septiembre de 2011, proferido por la Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional del Departamento de Antioquia, por medio de los cuales se negó la reliquidación de su prestación pensional de su vejez. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada reliquidar la pensión de jubilación teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, con el valor de la asignación más elevada, liquidada con una tasa de reemplazo del 75%, con la consecuente indexación y el pago de intereses moratorios. 3.
La demandante manifestó que: (i) prestó sus servicios del 30 de marzo de 1981 al 27 de noviembre de 2006; (ii) que para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993 para el nivel territorial, contaba con más de 35 años de edad, y por tanto era beneficiaria del régimen de transición; (iii) Pensiones de Antioquia le reconoció una pensión de vejez, a través de la Resolución 000009 del 15 de enero de 2007, efectiva a partir del 28 de noviembre de 2006; y (iv) el ingreso base de liquidación de dicha prestación se calculó con base en el promedio de las cotizaciones efectuadas durante los últimos 10 años anteriores al retiro, actualizados con fundamento en el IPC, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993. 4.
Citó como disposiciones violadas los artículos 2, 48 y 53 de la Constitución Política, así como los artículos 1 y 3 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985; 22, 36, 272 y 288 de la Ley 100 de 1993; 144 de la Ley 1295 de 2010; 1, 3, 85, 134B, 134D, 176, 178 y 206 del Código Contencioso Administrativo; decretos 1919 de 2002, 1042 de 1978 y 1045 de 1978.
En el concepto de violación indicó que por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y según lo ordenado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, tiene derecho a que su prestación pensional sea liquidada con base en el salario promedio devengado en el último año de servicios, promedio que incluye la asignación básica y la totalidad de los conceptos de pago que constituyen salario. 1.1.
Actuaciones procesales relevantes 5. La demanda correspondió en primera instancia al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, la cual se admitió por auto de 6 de junio de 20123. 6. Pensiones de Antioquia se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que, en cuanto a los factores salariales del ingreso base de liquidación pensional, resultaba aplicable lo previsto en las sentencias T-158 de 2006 y T-1225 de 2008 según las cuales 3 Folio 65 del expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 el ingreso base de liquidación que se debe tener en cuenta al momento de reconocer una pensión es el previsto en el inciso 3, del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, el promedio de lo devengado en el tiempo que hiciere falta para adquirir el derecho, si fueron menos de 10 años o el cotizado durante todo el tiempo si fuere superior a 10 años. 7.
Con posterioridad, a través de providencias de 17 de octubre de 2012 y 17 de junio de 2013, se decretaron las pruebas aportadas y solicitadas por las partes; y se corrió traslado para alegar de conclusión, respectivamente. Finalmente, se dictó sentencia de primera instancia. 1.2. Sentencia de primera instancia 8. Concluida la etapa de alegaciones, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín4 dictó sentencia el 26 de junio de 20145, en la que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó, a título de restablecimiento del derecho, la reliquidación de la pensión de la señora Raquel Lucía Franco Betancur, con las siguientes consideraciones: 9.
Se pudo establecer que Pensiones de Antioquia, ente encargado de reconocer la pensión, aplicó de manera incorrecta al caso concreto el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que desnaturalizó el régimen de transición aplicable a la demandante. En otras palabras, el juzgado consideró que la entidad previsional al excluir ciertos factores salariales en el cálculo del monto de la pensión incurrió en una violación del principio de inescindibilidad de la ley y del principio de seguridad jurídica, elementos fundamentales en una interpretación coherente y completa de las disposiciones legales. 10.
El juzgado de instancia también consideró que, de acuerdo con el marco legal vigente, el monto de la pensión de jubilación de la señora Franco Betancur debe calcularse sobre el 75% del salario promedio devengado en el último año de servicio. Este cálculo debe incluir no solo la asignación básica, sino también otros factores salariales que se hayan percibido de forma habitual y periódica, independientemente de la denominación o clasificación específica que se les haya dado en los registros de la administración. 11.
En los documentos oficiales del departamento de Antioquia, aportados al proceso, específicamente el oficio No. 201300066131, se observan los factores salariales incluidos en la liquidación de cesantías de la demandante, como la 4 Si bien la demanda fue admitida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, la sentencia de primera instancia fue proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de descongestión del Circuito de Medellín en virtud de las medidas de descongestión adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura para ese circuito judicial. 5 Folio 67 a 78 del expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 asignación básica, prima de vacaciones, incentivo por antigüedad y otras bonificaciones. Empero, se evidenció que el ingreso base de cotización se constituyó exclusivamente con factores previstos en el Decreto 1158 de 1995, omitiendo otros ingresos que la demandante percibió de manera regular y continua como contraprestación directa por sus servicios. 12.
En ese mismo sentido, se precisó que la Resolución No. 26605 de 2006, por medio de la cual se liquidó y reconocieron salarios y prestaciones sociales definitivas a la demandante, incluyó diversas primas y bonificaciones adicionales a su asignación básica, que no fueron consideradas por el ente previsional al calcular el ingreso base de liquidación de la pensión. 13.
Con estos argumentos, se declaró la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación de la pensión de la demandante y, en consecuencia, que se tuvieran en cuenta con tal propósito, todos los factores que habitual y periódicamente percibió como retribución por los servicios prestados, entre ellos, la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, incentivo por antigüedad y subsidio de transporte, conforme al régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y lo dispuesto en la Ley 33 de 1985. 14.
Con posterioridad, el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia fue objeto de aclaración en el entendido de que la señora Franco Betancur había devengado como factores salariales la prima de vida cara, prima de navidad, prima de vacaciones, incentivo por antigüedad y subsidio de transporte, excluyendo la prima de servicios, lo anterior por solicitud de la parte demandante6. 15.
Frente a la decisión de primera instancia, el departamento de Antioquia y Pensiones de Antioquia formularon recursos de apelación los cuales fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Antioquia en los términos que se exponen a continuación. 1.3. Sentencia de 20 de agosto de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia 16.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión en Descongestión, mediante sentencia de 20 de agosto de 20157, al decidir los recursos de apelación formulados por el departamento de Antioquia y Pensiones de Antioquia, respectivamente, modificó la decisión de primera instancia para precisar los términos en que debía reliquidarse la prestación pensional de la demandante, con los siguientes argumentos8: 6 Folios 80 a 81 del expediente físico. 7 Folio 67 a 78 del expediente físico. 8 Folios 82 a 90 del expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 17. Señaló que la liquidación del derecho pensional para los empleados públicos cobijados por el régimen de transición, establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ha generado múltiples interpretaciones debido a la ambigüedad en su redacción, la cual permite entender que solo los aspectos de edad, tiempo y monto corresponden al régimen anterior, mientras que el ingreso base de liquidación se calcula según las reglas del inciso 3° del artículo 36 ibidem. 18.
La Corte Constitucional, en sentencia SU-230 de 2015, analizó el concepto de ingreso base de liquidación en el contexto del régimen de transición, basado en el fallo C-258 de 2013, y adoptó el enfoque de la Corte Suprema de Justicia. Este fallo señala que para el cálculo del ingreso base de liquidación en el régimen de transición, se debe aplicar un promedio del salario de los últimos diez años de servicio, o el tiempo restante, hasta la edad de pensión, si faltan menos de diez años a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. 19.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, ante la ausencia de un criterio unificado por parte del Consejo de Estado, adoptó la interpretación de la Corte Constitucional para calcular el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Con base en esta postura, se estableció que el ingreso base de liquidación para empleados públicos en transición se calcula sobre el promedio de los salarios devengados en el tiempo faltante para cumplir con el requisito de edad o, de ser necesario, sobre los últimos diez años. 20.
Precisó que los factores que se deben incluir en la liquidación de la pensión de jubilación de empleados oficiales son aquellos retributivos del servicio previstos en el Decreto 1045 de 1978, con los respectivos descuentos por los aportes que no se hayan realizado. 21. Se concluyó que la liquidación de la pensión de la señora Raquel Lucía Franco Betancur debía ajustarse a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al tomar como ingreso base de liquidación el promedio de lo devengado en los últimos diez años de servicios y considerar factores salariales de carácter legal, pero excluyendo conceptos extralegales o aquellos que no constituyeran salario. 22.
En concreto, se advirtió que en el ingreso base de liquidación de la pensión de la demandante no se incluyeron todos los factores retributivos legales devengados, como la prima de navidad, el incentivo por antigüedad y la prima de vacaciones, los cuales sí debían hacer parte de la base de liquidación según lo establecido en el Decreto 1045 de 1978.
En contraste, otros factores, como la prima de vida cara, la bonificación por recreación y el subsidio de transporte debían ser excluidos al ser considerados inconstitucionales o porque no tienen un carácter salarial, según el caso. 23. Se concluyó que en la reliquidación de la pensión de la señora Franco Betancur debía incluirse, además de la asignación básica, la prima de navidad, el incentivo Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 por antigüedad y la prima de vacaciones, excluyendo cualquier prima o beneficio extralegal que contravenga las disposiciones constitucionales y legales vigentes. 24.
Por último, el Tribunal declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento de Antioquia, razón por la cual, Pensiones de Antioquia cuenta con la posibilidad de recobrar los valores que corresponden a los aportes que debió efectuar el departamento de Antioquia y no se hicieron en su oportunidad.
II. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN 2.1. Demanda9 25. Pensiones de Antioquia, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción especial de revisión contra la sentencia proferida el 20 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión en Descongestión. 26. Invocó las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200310, y formuló las siguientes pretensiones: «Solicito la revisión de la sentencia de segunda instancia del 20 de agosto de 2015, expedida dentro del ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO radicado 05 001 33 31 0006 2012 00355 01, por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, en consecuencia, decrete su revocatoria y deniegue las pretensiones de reliquidación de la señora RAQUEL LUCIA FERANCO BETANCUR».
(sic para toda la cita) 27. A juicio de la recurrente se configura la causal a), del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la sentencia de 20 de agosto de 2015 desconoce el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, configurándose así una vía de hecho. 28. Explicó que, para efectos de calcular el ingreso base de liquidación de las 9 Folios 1 a 5 del expediente físico. 10 «artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 pensiones reconocidas por vía del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se debe tener en cuenta lo dispuesto en régimen general de pensiones. 29.
En este sentido, el Tribunal incurrió en un yerro al considerar que en el caso concreto resultaba aplicable la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, ya que esto dio lugar a la inclusión en el ingreso base de liquidación de factores previstos en disposiciones legales derogadas por la Ley 100 de 1993. 30.
El Tribunal, en su decisión, desconoció el precedente constitucional adoptado en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, y con ello vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la hoy accionante y el principio de supremacía constitucional, lo que da lugar a la prosperidad de la presente acción especial de revisión. 31.
Asimismo, la parte accionante adujo que se configura la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la demandada no tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, puesto que el ingreso base de liquidación debe calcularse conforme lo previsto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994 y las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. 32.
Manifestó que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, en tanto, la reliquidación de la pensión contraviene el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994. 2.2 Actuaciones procesales relevantes 33. Por medio de auto de 28 de noviembre de 2019, se admitió la demanda y se ordenó notificar a la entidad recurrente y personalmente a la señora Raquel Lucía Franco Betancur11. 34.
Con posterioridad, mediante auto de 21 de mayo de 2021, se ordenó librar despacho comisorio al Tribunal Administrativo de Antioquia para que realizara la notificación personal del auto admisorio de la acción especial de revisión a la señora Raquel Lucía Franco Betancur, conforme lo previsto en el artículo 253 del CPACA, en concordancia con los artículos 291 a 293 del CGP. 11 Folios 141 a 142 del expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.3. Contestación a la acción especial de revisión12 35. La señora Raquel Lucía Franco Betancur guardó silencio dentro de la oportunidad procesal concedida para contestar la presente acción especial. 2.2.3.
Auto de pruebas13 36. Mediante auto de 28 de julio de 2022, una vez vencido el término para que la parte recurrida y el Ministerio Público se pronunciaran sobre la admisión de la acción especial de revisión, se tuvieron como pruebas los documentos allegados con la demanda y se prescindió del periodo probatorio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1.
Competencia 37. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA14. 38. La Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201915, por tratarse de un asunto de carácter laboral. 3.2.
Oportunidad 39. Pensiones de Antioquia invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y teniendo en cuenta que la sentencia objeto del recurso fue proferida y quedó ejecutoriada en vigencia del CPACA, resulta aplicable lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 251 de esta normativa que precisa lo siguiente: […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso 12 Samai, índice 17. 13 Folio 157 del expediente físico. 14 «Artículo 249.
Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por Los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.
Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». 15 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]. 40.
En el presente caso, la sentencia del 20 de agosto de 2015 se notificó a través de edicto desfijado el 01 de septiembre de 2015, en ese orden, cobró ejecutoria a los tres días siguientes, de conformidad con el artículo 331 del CPC16, lo que acaeció el 7 de septiembre de esa anualidad. 41. Por consiguiente, la demanda de revisión fue interpuesta oportunamente el 20 de septiembre de 201917, pues se presentó antes del 7 de septiembre de 2020. 3.3.
Problema jurídico 42. Conforme a los planteamientos expuestos en la demanda de revisión que propuso Pensiones de Antioquia, corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto se configuran las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, por tanto, es procedente infirmar la sentencia de 20 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En consecuencia, se debe establecer lo siguiente: i) ¿Si la sentencia de 20 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró el derecho fundamental al debido proceso de Pensiones de Antioquia? ii) ¿Si la cuantía del derecho reconocido a Raquel Lucía Franco Betancur excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de vejez en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 43.
En este orden de ideas, para resolver los problemas planteados, la Sala analizará las generalidades de la acción especial de revisión; el alcance de las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y con posterioridad, realizará el estudio del caso concreto. 16 ARTÍCULO 302. EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.
No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. 17 Folio 6 del expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.4.1 Generalidades sobre la acción especial de revisión y las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Reiteración de jurisprudencia18. 44. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra las sentencias, que constituye una excepción al principio de cosa juzgada. Está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, y su ámbito de acción está restringido a las causales taxativas previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas19. 45.
Ahora bien, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció una «acción especial»20, en la que se facultó a determinadas entidades para pedir la revisión de las providencias judiciales, transacciones o conciliaciones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
La norma en cita estableció expresamente las causales de procedencia, así: a) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que legalmente son aplicables. 46. Dicha revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión; con todo, presenta elementos que la caracterizan según la jurisprudencia del Consejo de Estado21 y de la Corte Constitucional, a saber: 18 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 2 de junio de 2022, proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 19 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.
REV- 2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. 20 Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés “ […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]”(subrayas de la Sala).
Cfr., sentencia de 25 de febrero de 2022 dictada por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-04468-00 REV. MP. Gabriel Valbuena Hernández. Entre otras, Sala Novena Especial de Decisión sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15- 000-2019-01749-00. MP. Gabriel Valbuena Hernández, Sala Veinticinco Especial de Decisión de sentencia de 21 de agosto de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV y sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020- 04141-00 REV.
MP. Martha Nubia Velásquez Rico. 21 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2020-03549-00. MP. William Hernández Gómez y sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2019- 01749-00.
MP. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 i) Tiene por objeto controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia22. ii) La legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado23. iii) No se extiende a reabrir el debate probatorio, sino a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social en Pensiones24. iv) No es una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues se concreta a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) cuando se concedió con vulneración del debido proceso; y a la liquidación (literal b) en un valor mayor al que corresponde25. 47.
A partir de los antecedentes históricos «la revisión creada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye un mecanismo que hace parte del engranaje de la reforma pensional plasmada en la citada ley, que tuvo como uno de sus propósitos la reducción del déficit fiscal para hacer viable financieramente el sistema pensional, como se observa en la exposición de motivos.
Así, en concreto respecto de la revisión de providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación»26. 48. En cuanto a la causal prevista en el literal a), del artículo 20 de la ley 797 de 2020, esta Corporación ha sostenido27 que la parte interesada debe demostrar que el reconocimiento pensional se hizo con desconocimiento de las garantías constitucionales que componen el derecho al debido proceso, conforme el artículo 29 41 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 23 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.
MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP. MP. William Hernández Gómez. 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 27 de marzo de 2014, radicación No. 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012) MP.
Gerardo Arenas Monsalve. 27 «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 superior, esto es, (i) el derecho al juez natural o funcionario competente;
(ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento; y (iii) las garantías de audiencia y defensa. 49. Por su parte, frente a la causal prevista en el literal b), del artículo 20 de la Ley 797 de 202028 esta Corporación ha explicado lo siguiente: […] El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]». En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 ibídem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.
A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular. […]”29. 50.
En este orden de ideas, la acción de revisión no permite plantear nuevamente el debate de la instancia, ni subsanar falencias en la actuación, sino que su finalidad 28 “[…]a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. 29 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-001884-00, MP. Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 consiste en la revisión de los reconocimientos pensionales o de prestaciones periódicas que afectan la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 3.4.2.
Cuestión previa Culminado el trámite de la segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con ocasión del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió la sentencia de 20 de agosto de 2015, objeto de la presente acción especial de revisión, se registraron una serie de decisiones adoptadas por jueces de tutela que a juicio de la Sala deben ser analizadas, con el propósito de aclarar el escenario procesal, previo a que se adopte una decisión de fondo en este asunto, en los términos que se pasa a explicar. 51.
Notificada en legal forma la sentencia de 20 de agosto de 2015, Pensiones de Antioquia formuló acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia al considerar que dicha providencia incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, al vulnerar su derecho fundamental al debido proceso, dado que, la reliquidación pensional ordenada, desconoció los principios de legalidad e inescindibilidad de las normas aplicables al incluir en el ingreso base de liquidación factores previstos en disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993, a saber, el Decreto 1045 de 1978. 52.
Con ocasión de la referida acción, la Sección Quinta de esta corporación a través de sentencia de tutela de 25 de febrero de 2016: (i) amparó el derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante; (ii) dejó sin efectos la sentencia de 20 de agosto de 2015; y (iii) ordenó al Tribunal proferir una sentencia de reemplazo en atención a la razón de la decisión expuesta en sentencia C-258 de 1013, con los argumentos que brevemente se relacionan a continuación. 3.4.2.1.
Sentencia de tutela de 25 de febrero de 2016 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado 53. La Sección Quinta de esta corporación consideró que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto sustantivo al aplicar normas anteriores a la Ley 100 de 1993 para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de Raquel Lucía Franco Betancur.
Este proceder desconoció el criterio vinculante establecido en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 por la Corte Constitucional, que señalan que el ingreso base de liquidación está definido según lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, incluso para quienes son beneficiarios del régimen de transición. 54. La sentencia de 20 de agosto de 2015 no solo ignoró el marco normativo vigente, sino que aplicó de manera parcial decisiones judiciales previas emitidas por el Consejo de Estado, al violar la fuerza vinculante de la jurisprudencia constitucional y los derechos fundamentales de las partes, como el debido proceso, la igualdad y la Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 seguridad jurídica.
Lo anterior condujo a una interpretación incorrecta del régimen de transición y la inaplicación de las normas pertinentes. 55. En estos términos, la Sección Quinta del Consejo de Estado ordenó dejar sin efectos la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 20 de agosto de 2015 y, en consecuencia, dispuso que se profiriera una sentencia de reemplazo que se ajustara a la razón de la decisión de la sentencia C-258 de 2013, como garantía de una adecuada aplicación del régimen legal vigente. 56.
En cumplimiento a la orden adoptada en sentencia de tutela, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió nueva decisión para el caso concreto, en los términos que se resumen a continuación: 3.4.2.2. Sentencia de 12 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cumplimiento a lo ordenado por el Consejo de Estado en sentencia de tutela 57.
En esta oportunidad, el Tribunal revocó la sentencia de primera instancia proferida el 26 de junio de 2014 por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 58. Explicó el Tribunal que, en la sentencia de tutela de 25 de febrero de 2015, se estableció que el ingreso base de liquidación para la pensión debe calcularse según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Esto implica que dicho ingreso no hace parte del régimen de transición y debe promediarse sobre los factores salariales devengados en los últimos diez años de servicio, en concordancia con el inciso tercero de dicho artículo. 59. En el caso de Raquel Lucía Franco Betancur, los factores salariales del último año antes de adquirir el estatus pensional no debían incluirse en el ingreso base de liquidación de su prestación pensional.
Por el contrario, el promedio debía considerar los salarios sobre los cuales cotizó en los diez años previos al reconocimiento de la pensión, de acuerdo con los parámetros establecidos por las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. 60. En estos términos, el Tribunal estimó que no resultaba procedente acceder a la reliquidación de la pensión de vejez de Raquel Lucía Franco Betancur, en razón a que la liquidación en los actos administrativos demandados fue realizada conforme a las reglas establecidas en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, respetando el marco normativo vigente.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 3.4.2.3. Sentencia de tutela de 10 de noviembre de 2016 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado30 61.
La señora Raquel Lucía Franco Betancur dentro del término previsto para ello formuló impugnación, contra la decisión de tutela proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, manifestando que «la sentencia que concedió sus pretensiones no es más que el desarrollo de la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado cuya aplicación es ineludible […]». 62.
Con ocasión de la referida impugnación, la Sección Primera de esta corporación, mediante sentencia de tutela de 10 de noviembre de 2016, revocó la sentencia proferida por la Sección Quinta y en su lugar negó el amparo solicitado, por Pensiones de Antioquia, con las consideraciones que a continuación se resumen. 63. La sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional no es aplicable al caso de la señora Franco Betancur, ya que su régimen pensional está gobernado por la Ley 33 de 1985, y no por el régimen especial aplicable a los congresistas.
En este sentido, el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 20 de agosto de 2015 interpretó correctamente el régimen aplicable al caso en estudio. 64. Respecto de la sentencia SU-230 de 2015, se precisó que, si bien es una sentencia de unificación, los hechos y fundamentos legales de dicha sentencia no son aplicables al caso de la señora Franco Betancur. 65.
Finalmente, los precedentes jurisprudenciales invocados en la sentencia de tutela proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, sentencias C-258 de 2013 y SU- 230 de 2015, no son pertinentes en este caso, razón por la cual no prospera el cargo de desconocimiento del precedente jurisprudencial alegado por la entidad actora, que dio lugar a la sentencia de tutela objeto de la impugnación. 3.4.2.4.
Conclusión 66. Como quedó visto, la sentencia de 20 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia fue objeto de varios pronunciamientos en sede de tutela, incluso, debe decirse que con ocasión del primero de ellos perdió sus efectos y fue necesario proferir una sentencia de reemplazo. Empero, teniendo en cuenta que finalmente la decisión de tutela que amparó los derechos fundamentales de Pensiones de Antioquia fue revocada en su integridad, la sentencia de 20 de agosto de 2015 recobró plenos efectos y quedó en firme, tal y como lo explicó el referido tribunal en auto de 27 de febrero de 201731. 30 No seleccionada para revisión de conformidad con lo decidido por la Corte Constitucional en auto de 16 de agosto de 2018. 31 Folios 98 a 99 del expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 67. Así las cosas, la Sala estima acertada la individualización e identificación de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia de 20 de agosto de 2015 como la sentencia objeto de la presente acción especial de revisión, por cuanto, como quedó visto, es esta y no otra la decisión a través de la cual se definió la controversia planteada por la señora Raquel Lucía Franco Betancur en torno a la reliquidación de su prestación pensional. 3.4.3.
Análisis del caso concreto 3.4.3.1. El ingreso base de liquidación para los beneficiarios de los regímenes de la transición de la Ley 100 de 1993 68. La Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo, en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018 se ocupó del ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985, así: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. […] Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base32. 69.
De acuerdo con la interpretación jurisprudencial referida, quienes siendo beneficiarios de la transición tuviesen derecho al reconocimiento pensional en los términos de la Ley 33 de 1985, son sujetos de esta disposición, pero solamente en cuanto al tiempo de servicios, edad y tasa de reemplazo; sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto en los artículos 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993, según sea el caso. 3.4.3.2.
Verificación de las causales de revisión invocadas por Pensiones de Antioquia 70. En el caso bajo análisis, Pensiones de Antioquia sostiene que se configuró la causal de revisión prevista en el literal a), del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, referente a la obtención de una suma periódica o prestación con cargo al tesoro público con violación al debido proceso; dado que, en su criterio, a la parte accionada no le asistía el derecho a la reliquidación pensional en los términos ordenados; sin embargo, lo que advierte la Sala es que este cargo no configura vulneración alguna de las garantías del debido proceso, relativas al derecho al juez natural, a la defensa, a la independencia e imparcialidad del juez. 71.
En este sentido, se insiste en que el cargo presentado en la demanda por violación del derecho al debido proceso de Pensiones de Antioquia concierne exclusivamente a la censura de la reliquidación pensional con presunto desconocimiento de la Ley 100 de 1993 y de las sentencias de la Corte Constitucional. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 28 de agosto de 2018, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Por ende, la Sala no evidencia que el cargo esté estructurado para acreditar la pretermisión de las garantías constitucionales del derecho al debido proceso, como el derecho de defensa técnica en un proceso sin dilaciones y mediante una providencia motivada expedida por un funcionario competente, entre otras. 72.
Por consiguiente, esta primera causal será desestimada. 73. En segundo lugar, Pensiones de Antioquia alegó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003, porque la sentencia de instancia ordenó la reliquidación de la pensión de vejez sin tener en cuenta que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 está regido por los artículos 21 y 36 ídem y el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales.
Igualmente, indicó que existió un abuso palmario del derecho, dado que la reliquidación pensional fue irregular y concedió ventajas irrazonables a la señora Raquel Lucía Franco Betancur. 74. Descendiendo al estudio de la causal del literal b), se tiene que la Sección Segunda de esta Corporación en el año 2010 adoptó una tesis jurisprudencial en cuanto a la reliquidación pensional de los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993, sin embargo, con posterioridad esta cambió a partir de la sentencia de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo.
En efecto, la Sección Segunda, en el fallo del 4 de agosto de 2010 sostuvo, en materia de reliquidación pensional, que los jubilados conforme la Ley 33 de 1985, como beneficiarios del régimen de transición regulado en la Ley 100 de 1993, tenían derecho a la aplicación integral del régimen anterior, y, en concreto, que el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales del ingreso base de liquidación pensional, sino que estaban simplemente enunciados, por ello, era procedente la inclusión en el ingreso base de liquidación — IBL — de todos los conceptos devengados por el trabajador en el último año de prestación de servicio. 75.
En el presente caso, el Tribunal Administrativo Antioquia a través de sentencia de 20 de agosto de 2015 ordenó la reliquidación de la prestación pensional de la señora Raquel Lucía Franco Betancur, y para ello, expuso el desarrollo jurisprudencial del ingreso base de liquidación en la jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo al que previamente se ha aludido, e hizo énfasis en que se compartía la tesis jurisprudencial adoptada por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013 según la cual «el promedio con el cual debía liquidarse la pensión de la actora era el previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993», teniendo en cuenta los factores salariales previstos en el Decreto 1045 de 1978. 76.
Ahora bien, para efectos de verificar si la cuantía de la reliquidación pensional ordenada en la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, para el caso de la señora Raquel Lucía Franco Betancur es necesario constatar las Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 condiciones que se tuvieron en cuenta para adoptar dicha decisión, así: 77.
Raquel Lucía Franco Betancur nació el 2 de febrero de 1951 en Medellín, Antioquia33. 78. Prestó sus servicios como empleada pública en el departamento de Antioquia entre el 30 de marzo de 1981 y el 27 de noviembre de 2006, esto es, por espacio de 25 años y 232 días. 79. De acuerdo con el «informe de acumulados concepto/empleado del reporte de nómina del departamento de Antioquia», devengó como factores salariales en el último año de servicios: asignación básica; prima de navidad; incentivo por antigüedad; prima de vacaciones; prima de vida cara; subsidio de transporte; vacaciones en tiempo; y bonificación por recreación34. 80.
A través de la Resolución 000009 de 15 de enero de 2007, Pensiones de Antioquia, reconoció a la señora Franco Betancur pensión de vejez, con fundamento en lo dispuesto en la Ley 33 de 1985. Para determinar el ingreso base de liquidación, se tuvo en cuenta lo previsto en los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995. 81. En la sentencia de 20 de agosto de 2015, objeto de revisión, se consideró que: (i) a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 a la señora Franco Betancur le faltaban más de 10 años para adquirir su estatus pensional, en consecuencia;
(ii) el ingreso base de liquidación de su prestación se calculó con el promedio devengado durante los últimos 10 años de servicios; (iii) como factores salariales se incluyeron la prima de navidad, el incentivo por antigüedad y la prima de vacaciones, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 1045 de 1978; y iv) se excluyeron la prima de vida cara y el subsidio de transporte. 82.
Asimismo, se observa que Pensiones de Antioquia a través de la Resolución 2017030223 de 30 de mayo de 2017, dio cumplimiento a la sentencia de 20 de agosto de 2015 ordenando, entre otros aspectos, el descuento de las sumas que por concepto de aportes no fueron objeto de cotización, sobre el retroactivo pensional reconocido35 en los siguientes términos: CONCEPTO A CARGO DE VALOR A CANCELAR Aportes para pensión El empleado -Dcto del retroactivo por concepto de 9.232 días cotizados a Pensiones de Antioquia por factores no cotizados $5.086.817.oo 33 Folio 175 del archivo visible en el índice 26 de Samai. 34 Folios 25 a 37 del archivo visible en el índice 26 de Samai. 35 Folio 124 a 128 del expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 83. Bajo estos supuestos, no hay duda de que la señora Raquel Lucía Franco Betancur es beneficiaria del régimen de transición, dado que al 30 de junio de 1995 contaba con 44 años, 5 meses y 9 días de edad.
Asimismo, se observa que laboró en la gobernación de Antioquia como Profesional Universitario, Código 219, Grado 02, por espacio de 25 años y 232 días, devengando la totalidad de los factores salariales que fueron incluidos en la reliquidación pensional, y sobre los que finalmente el Tribunal ordenó el descuento refiriéndose puntualmente a las sumas que por concepto de aportes no fueron objeto de cotización. 84.
Por último, esta Subsección ya había tenido oportunidad de pronunciarse en un caso con similitudes fácticas y jurídicas al que hoy ocupa su atención36, en el cual la prestación pensional objeto de revisión también había sido reconocida por Pensiones de Antioquia y las beneficiarias devengaban los mismos factores salariales, que finalmente fueron incluidos en la reliquidación pensional.
En esa oportunidad, como en esta ocasión, se concluyó que la prestación pensional en cuestión no había excedido lo debido de acuerdo con la ley, según se explicó así: En consecuencia, la liquidación de la pensión no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al 30 de junio de 199537 contaba con más de 35 años de edad; ii) prestó sus servicios en el departamento de Antioquia; y iii) durante el último año de servicios percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la prestación. Lo anterior, se armoniza con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados.
Esta posición permite salvaguardar pilares y principios superiores tales como la seguridad jurídica38. 85. Vistos los argumentos y hechos considerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para ordenar la reliquidación de la prestación pensional de la señora Raquel Lucía Franco Betancur, puede concluirse que esta, contrario a lo afirmado por la hoy accionante, no excedió lo debido de acuerdo con la ley. 86.
En estos términos, la sentencia de 20 de agosto de 2015 no incurrió en las causales de revisión invocadas y, en consecuencia, se declarará infundada la presente acción de revisión formulada por Pensiones de Antioquia. 36 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de junio de 2023, Rad. 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019).
MP. Juan Enrique Bedoya Escobar. 37 Fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del orden territorial. 38 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001- 03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 4.
Costas 87. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», remisión que se entiende al Código General del Proceso. 88.
Por su parte, la Ley 2080 de 2021, en el artículo 47, adicionó un segundo inciso en el sentido que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 89. En este orden de ideas, en atención al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se condenará en costas por la naturaleza del asunto, en la medida que la acción especial de revisión ventila un interés público y no se advierte que haya sido interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal. 90.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR infundada la acción especial de revisión que Pensiones de Antioquia formuló contra la sentencia de 20 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Radicación: 11001-03-25-000-2019-00689-00 (5332-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Raquel Lucía Franco Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx