CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Bogotá D.C., once (11) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 08001-23-33-000-2022-00391-01 Actor: Eduardo Benavides Herrera y otros Accionado: Juzgado Tercero Administrativo de Barranquilla y otro Tema Tutela contra acto administrativo – Resolución por medio de la cual se delimita un área de terreno y se reserva para el servicio público en favor de la energía Decisión: Confirma la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Subsección decide la impugnación impetrada por el señor Eduardo Benavides Herrera y otros, contra la sentencia del 11 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA El 5 de septiembre de 2022, los accionantes presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad simple contra la Secretaría de Planeación de Barranquilla, con el fin de cuestionar la legalidad de la Resolución núm. 024 del 14 de mayo de 2021, por medio de la cual se delimitó un área de terreno y se reservó para el servicio público en favor de la energía, correspondiéndole el conocimiento del asunto al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, con radicado núm. 08001333300320220027100, Se solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos jurídicos del referido acto administrativo; sin embargo, el despacho accionado, mediante auto del 27 de octubre de 2022, inadmitió la demanda, siendo subsanada, sin que a la fecha se haya emitido alguna decisión. Al respecto, argumentó la parte actora que los derechos fundamentales invocados les fueron vulnerados, en atención a que, según su dicho, no cuentan con otro mecanismo para ejercer sus garantías. 1.1.1.
Pretensión Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora solicitó que, en amparo de sus derechos fundamentales, «[se] suspenda de manera provisional la Resolución expedida por la Secretaria (sic) de Planeación de Barranquilla, No. (sic) 024 del 14 de mayo de 2021, “POR LA CUAL SE DELIMITA UN ÁREA DE TERRENO Y SE RESERVA PARA SERVICIO PÚBLICO EN FAVOR DE ENERGÍA DE COLOMBIA STR SAS E.S.P.”, hasta tanto se pronuncie el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla, dentro de tres o cuatro meses sobre nuestra solicitud de medida cautelar. […]»
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 3 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla y a la Secretaría de Planeación de la misma ciudad, en calidad de accionados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla El titular del referido despacho judicial, mediante escrito del 8 de noviembre de 2022, manifestó que la acción de tutela se torna improcedente por no satisfacer los requisitos de procedibilidad, toda vez que los conflictos jurídicos se resuelven ante los jueces ordinarios, y solo es viable cuando el administrado no cuente con otro mecanismo judicial para obtener la protección del derecho fundamental suplicado.
En cuanto al trámite del proceso de nulidad simple referido por los accionantes, señaló que este fue inadmitido mediante auto del 27 de octubre de 2022, contra el que no se interpuso ningún recurso, y que solo a la fecha se aportó el poder correspondiente; por ello, «si bien es cierto que con la demanda se solicitó la medida cautelar consistente: “suspensión provisional de los efectos de la Resolución expedida por la Secretaria (sic) de Planeación de Barranquilla No. (sic) 024 del 14 de mayo de 2021, “por la cual se delimita un área de terreno y se reserva para servicio público en favor de energía de Colombia STR SAS ESP,” también lo es que para poder resolverla se requiere que la demanda cumpla con los requisitos establecidos por la ley, para entonces admitirla y correr traslado de la medida cautelar. […]». 1.3.2.
Secretaría de Planeación de Barranquilla El representante de la mencionada entidad, a través de escrito del 8 de noviembre de 2022, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues esta no debe sustituir los mecanismos idóneos de defensa para conseguir lo pretendido.
1.4. SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 11 de noviembre de 2022, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacer el requisito de la subsidiariedad, pues lo pretendido es competencia exclusiva de los jueces ordinarios, además, tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable ni se explicaron las razones respecto a la posible transgresión del derecho a la igualdad.
V. ESCRITO DE IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión del a quo, reiterando los argumentos de orden fáctico expuestos en el escrito de tutela, además de exponer planteamientos contra la decisión del juzgado accionado de inadmitir la demanda con sustento en que los poderes aportados no cumplían con los requisitos necesarios. iI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en los escritos de tutela e impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia; ii) problema jurídico; iii) procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos; y iv) caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto regula que «[p]resentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la impugnación impetrada contra el fallo de tutela proferido el 11 de noviembre de 2022, por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
2.2. PROBLEMA JURÍDICO La Subsección deberá establecer si: ¿la acción de tutela es procedente para suspender los efectos de la Resolución núm. 024 del 14 de mayo de 2021, «por la cual se delimita un área de terreno y se reserva para servicio público en favor de energía de Colombia STR SAS E.S.P.»?
2.3. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS El artículo 86 de la Constitución Política, define la acción de tutela como el mecanismo judicial preferente para la defensa de los derechos fundamentales, pero de carácter subsidiario. La subsidiariedad significa que la acción procede únicamente en alguna de las siguientes hipótesis: i) cuando no existen mecanismos judiciales de defensa para proteger un derecho constitucional, ii) cuando existen esos medios de defensa, pero, en el marco del caso concreto, no resultan idóneos o eficaces para conjurar la amenaza o violación del derecho, o iii) cuando la acción se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio ius fundamental irremediable.
La Corte Constitucional en sentencia T-187/2010, manifestó que la acción de tutela es subsidiaria y, por tanto, no sustituye los mecanismos procesales ofrecidos por el ordenamiento jurídico para defender los intereses de los particulares. Al respecto, precisó que: «[…] La acción de amparo es un mecanismo preferente y sumario que busca dar protección privilegiada a los derechos fundamentales de las personas cuando los mismos se vean amenazados por una autoridad pública con su acción u omisión y excepcionalmente cuando se vean conculcados por un particular.
De igual manera la acción de tutela, por su naturaleza, opera de manera subsidiaria y residual, lo que implica que para su procedencia el accionante debe i) carecer de un mecanismo de defensa judicial o carezca de eficacia o ii) estar ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable y el amparo se promueva como mecanismo transitorio.[…]» (Subrayas fuera del texto).
Dentro de este marco normativo es incuestionable que la acción de tutela contra actos administrativos generales (artículo 6º numeral 5º del Decreto 2591 de 1991) y contra actos administrativos particulares, es, en principio, improcedente, en la medida en que el ordenamiento constitucional y legal ha establecido mecanismos ordinarios de defensa, dotados de todas las garantías que ofrece el derecho al debido proceso con el objeto de discutir la legalidad de los mismos y, en muchos eventos la pretensión de restarle validez a los mismos sólo se consigue previo análisis legal especializado, que no es competencia del juez constitucional.
Frente al asunto aquí referido la Corte Constitucional en la sentencia T-548/2010, manifestó: «[…], en reiterada jurisprudencia se ha establecido la improcedencia de la tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto, pues para controvertir estos actos se tiene la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que se ejerce ante la jurisdicción contencioso administrativa “gracias a la cual el interesado puede solicitar la suspensión provisional del acto que infringe la vulneración a los derechos cuya protección se invoca. […]».
Pese a lo anterior, el juez de tutela, por excepción, puede suspender la aplicación de estos actos administrativos en los siguientes eventos: como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando éste se alegue y se pruebe dentro del proceso por la parte accionante [artículo 8º del Decreto 2591 de 1991], o como mecanismo definitivo, cuando la acción principal no sea eficaz e idónea para la defensa judicial de quien demanda.
Al respecto, en la providencia T-244/2010, se afirmó: «[…] En este orden de ideas, la Corte ha decantado dos supuestos excepcionales en los cuales el carácter de subsidiario de la acción de tutela no impide su utilización, a pesar de existir mecanismos alternos de defensa judicial al alcance del interesado. La primera de esas excepciones se encuentra prevista en el artículo 86 Superior, la cual se presenta cuando la tutela se ha interpuesto como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; la segunda, se configura cuando el otro medio de defensa existe, pero en la práctica es ineficaz para amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca, excepción que no emana directamente de la Constitución, pero ha sido introducida por la jurisprudencia de esta Corporación. […]».
El perjuicio irremediable, a su turno, se ha entendido como aquel que presenta las características de inminente, esto es que amenaza o está por suceder; urgente, en relación con las medidas a adoptar para evitar la consumación del mismo aplicando para el efecto un criterio de proporcionalidad; grave, relacionado con el bien jurídico protegido por el ordenamiento y que es objetivamente [determinado o determinable] relevante para el afectado e, impostergable, lo que determina que la tutela sea adecuada para el restablecimiento del orden social justo en su integridad.
Del mismo modo, la existencia real de un mecanismo de defensa debe ser analizado frente a las circunstancias del caso que se plantee, pues su sola procedencia legal no lo hace eficaz e idóneo en todos los asuntos. Este aspecto, pues, también le corresponde ser valorado por el juez constitucional y determina, se reitera, los efectos del fallo de tutela.
2.4. DEL CASO CONCRETO Teniendo en cuenta los diferentes puntos de derecho expuestos en los acápites anteriores, así como los supuestos debidamente acreditados a través de los medios probatorios allegados a la litis constitucional, se tiene que el presente recurso de amparo no es procedente en tanto se incumple con la subsidiariedad como requisito general de procedencia de la manera que a continuación pasa a exponerse.
Desde el momento en que fue proferida la Resolución núm. 024 del 14 de mayo de 2021, «por la cual se delimita un área de terreno y se reserva para servicio público en favor de energía de Colombia STR SAS E.S.P.», se abrió la posibilidad a la parte tutelante de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad simple (tal como se hizo) o de nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo la finalidad perseguida.
Ahora bien, cabe advertir que, tal como sucedió, al momento de hacer uso del medio de control pertinente, los interesados están en la posibilidad de solicitar las medidas cautelares establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, más específicamente en sus artículos 229 y 230, que disponen: «[…]
ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. […]» Adicionalmente, el artículo 234 Ibidem establece de manera especial la procedencia de las “medidas cautelares de urgencia”, circunstancia que podría predicarse en el asunto objeto de estudio y de la cual puede hacer uso la parte accionante dentro del respectivo proceso, dice la norma: «[…]
ARTÍCULO 234. MEDIDAS CAUTELARES DE URGENCIA. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior.
Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete. […]» (Subrayado por la Sala) Al respecto, tal como lo dispone la normatividad en cita, debe aclararse que las medidas cautelares que puede solicitar no solo están encaminadas a suspender los efectos de los actos cuya legalidad se pretenda cuestionar, sino a tomar las decisiones pertinentes para proteger provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. De tal manera, debe aclararse a la parte actora que corresponde al juez natural del asunto determinar la medida más apta para proteger el objeto del proceso iniciado, frente a lo cual debe resaltarse que esto no implica, únicamente, la suspensión de la decisión de la administración cuya legalidad se cuestiona.
Inicialmente, entonces, no se evidencia que la acción de tutela sea el mecanismo adecuado para analizar de fondo acerca de la solicitud de suspensión del acto administrativo expedido por la Secretaria de Planeación de Barranquilla, con el objeto de delimitar un área de terreno y se reserva para servicio público en favor de energía de Colombia STR SAS E.S.P. Sumado a esto debe precisarse que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta corporación ha sostenido que la acción de tutela resulta improcedente cuando el actor no ha interpuesto los mecanismos ordinarios de defensa que están a su alcance para propender por la protección de sus derechos fundamentales vulnerados o amenazados, o de haberlo hecho, el proceso judicial correspondiente se encuentra en curso, pues en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el juez constitucional de acción de tutela, ni que el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone.
En ese orden de ideas, las pretensiones de la presente acción resultan a todas luces improcedentes, ya que la autoridad judicial competente es el juez contencioso administrativo, encargado de entrar a resolver el fondo del asunto planteado en cada medio de control, así como en las medidas cautelares presentadas. - No obstante, en atención a lo afirmado en párrafos anteriores, debe abordarse la posibilidad de que la acción constitucional sea viable como mecanismo transitorio, ante la posible existencia de un perjuicio irremediable.
Se advierte que a aun cuando la parte accionante argumentó la configuración de un perjuicio irremediable con la expedición de la Resolución núm. 024 del 14 de mayo de 2021, en tanto, a su parecer, delimitar un área de terreno y reservarla para servicio público en favor de energía representaría un perjuicio inminente a la salud y un daño irreparable en un Estado de derecho, no se observa mayor desarrollo argumentativo que permita concretar en que consiste la afectación alegada con un grado de certeza absoluto.
Ahora, en cuanto a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación relacionados con el inconformismo frente al auto inadmisorio de la demanda, la Subsección debe precisar que no es posible efectuar un análisis ni emitir decisión al respecto, en virtud de los principios de doble instancia e igualdad de armas, máxime si se tiene en cuenta que la causa u objeto de discusión planteado en el libelo introductorio no estaba enfocado en cuestionar ninguna providencia judicial.
Además, recuérdese que el asunto contencioso actualmente se encuentra en trámite, ante quien la parte actora puede ejercer los recursos e incidentes que considere necesarios en aras de lograr la defensa de sus intereses, situación que riñe con el presupuesto de la subsidiariedad característico de la acción de tutela. Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, la Subsección confirmará la decisión de primera instancia, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Eduardo Benavides Herrera y otros contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla y la Secretaría de Planeación de la misma ciudad.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 11 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela promovida por los señores Eduardo Benavides Herrera, Luis Carlos Ortiz, Darling Zuleima Castrillo Puentes y Manuel Roa Ávila, contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla y la Secretaría de Planeación de la misma ciudad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER