Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado Tema: acción de tutela contra providencia judicial de pérdida de investidura.

Subtema 1: requisitos generales de procedibilidad. Subtema 2: defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por Alexis Beltrán Sierra en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado.

I. SÍNTESIS DEL CASO Alexis Beltrán Sierra, por conducto de apoderado judicial, presentó escrito de tutela en el que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la participación política, al ejercicio de cargos públicos y al mínimo vital, que consideró vulnerados por la Sección Primera del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 5 de septiembre de 2024, emitida dentro del proceso identificado con el radicado núm. 81001-23- 39-000-2024-00014-01.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes A partir del escrito de tutela y demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala considera como relevantes los siguientes hechos: 2.1.1. Dumar Eliécer Blanco Ruíz radicó demanda de pérdida de investidura en contra de Alexis Beltrán Sierra en su condición de concejal del municipio de Puerto Rondón, en la que invocó como causal la dispuesta en el artículo 43, numeral 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, que dispone que «no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito». 2.1.2. El Tribunal Administrativo de Arauca profirió sentencia el 31 de mayo de 2024 en la que declaró que el señor Beltrán Sierra está incurso en la causal de pérdida de investidura dispuesta en el artículo 55.2 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo 43.3 de la Ley ibidem.

Así, decretó la pérdida de investidura de este concejal. 2.1.3. Inconforme con esta decisión, Alexis Beltrán Sierra radicó recurso de apelación en el que cuestionó que la decisión desconoció el precedente del Consejo de Estado, la Ley 1881 de 2018 y la sentencia C-424 de 2016, por cuanto se violaron los principios constitucionales y convencionales del debido proceso y las garantías predicables de los procesos sancionatorios.

En particular, reprochó que la providencia: i) Realizó un juicio objetivo y no subjetivo como si el proceso fuera de nulidad electoral, actuación que dejó de lado el carácter imperante de los principios del derecho penal, como los de proporcionalidad de la pena y necesidad de la sanción que rigen en el derecho sancionatorio. ii) Interpretó de manera indebida el artículo 63 del Código Civil en torno a la acreditación de la culpa grave, por cuanto estableció que por el hecho de que el candidato se haya inscrito al concejo municipal tiene el deber de conocer el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, sin diferenciar la modalidad de culpa en que este pudo incurrir. iii) Incurrió en defecto fáctico porque no se valoraron las condiciones personales de este candidato que hubieran impedido la sanción, como el diploma y el acta de grado de bachiller, el certificado de víctima y el de residencia emitido por la junta de acción comunal de la vereda Normandía. iv) Incurrió en defecto sustantivo por violación del precedente judicial y por indebida interpretación del interés propio o de los terceros.

Pidió la revocación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca el 31 de mayo de 2024 y que se declare que el señor Beltrán Sierra no incurrió en la causal de pérdida de investidura atribuida. 2.1.4. La Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia el 5 de septiembre de 2024 en la que confirmó la providencia del 31 de mayo de 2024 del Tribunal Administrativo de Arauca, en la medida en que encontró demostrados los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura por transgresión del régimen de inhabilidades.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: «PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales de mi poderdante al debido proceso, a la participación política, al ejercicio de cargos y funciones públicas, y al mínimo vital y en consecuencia:

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS las sentencias del 31 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca dentro del radicado 81001 2339 000 2024 00014 00 y la Sentencia del 05 de septiembre de 2024 proferida por la Sección primera del Consejo de Estado, y en consecuencia, TERCERO: ORDENAR a la Sección Primera del Consejo de Estado proferir una nueva sentencia teniendo en cuenta las nuevas interpretaciones y planteamientos realizados por esta alta corte»1.

Como medida provisional, pidió que este juez constitucional le ordene a la mesa directiva del Concejo de Puerto Rondón, Arauca, y a la Registraduría Nacional del Estado Civil que no cancelen su credencial como concejal, hasta tanto se defina la acción constitucional. Como fundamento de sus pretensiones, manifestó que la parte accionada incurrió en los siguientes defectos: Violación directa de la Constitución porque la autoridad demandada desconoció garantías judiciales constitucionales y convencionales pactadas en la Convención Americana sobre los Derechos Humanos. Particularmente, inobservó el debido proceso que caracteriza a los trámites sancionatorios en aplicación del ius puniendi, por cuanto la pérdida de investidura está instituida como un juicio inquisitivo que no responde a su naturaleza como el segundo más restrictivo para los derechos fundamentales.

De forma tal que, contrario a lo que ocurre con los procesos disciplinarios y penales, en estos asuntos se deja de lado el otorgamiento de garantías, como se materializa, entre otras, con el término de 5 días para defender el derecho a la participación política, y el de 3 días para practicar pruebas. Igualmente, en este proceso se irrespetaron los principios de favorabilidad, presunción de inocencia, pro homine y buena fe, al imponerle a todos los candidatos el deber de investigar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

Reprochó, también, que no se demostró que se hubiera afectado el bien jurídicamente protegido, juicio necesario en el proceso de pérdida de investidura, de manera que solo se constató que se cometió la conducta prohibida, aspecto que solo es compatible con el proceso de nulidad electoral. Por oposición, el proceso de pérdida de investidura radica en un análisis subjetivo de la conducta a título de dolo o de culpa grave, el cual persigue la protección de bienes jurídicamente protegidos, con el fin de resguardar otras garantías como la proporcionalidad de la sanción y el principio de necesidad de esta. 1 Se transcribe incluso con errores.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se inobservó, por una parte, el principio de imparcialidad por falta de dos autoridades, una que instruya y otra que juzgue el proceso; del derecho de defensa por ausencia de imputación que impida defenderse en debida forma; y, por otra, del principio de proporcionalidad de la sanción por ausencia de distinción entre el dolo y la culpa grave, debido a que no se explicó con suficiencia por qué la violación de las inhabilidades e incompatibilidades no puede ser una conducta que se cometa a título de culpa leve o levísima.

Así como, del principio de necesidad de la sanción, por falta de estudio de la lesión al bien jurídico protegido. En estos términos, afirmó que se vulneraron los artículos 23.1 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Defecto sustantivo en razón a que la definición de si una conducta se realiza con dolo o con culpa grave se hace a partir de una indebida interpretación del artículo 63 del Código Civil, ya que se le exige al investigado que pruebe la buena fe exenta de culpa o la diligencia, parámetro que es propio de la culpa leve y la levísima, lo que no es admisible en un proceso sancionatorio, en el que por su naturaleza se lleva a cabo un juicio de responsabilidad subjetiva al amparo de la conducta dolosa o gravemente culposa.

En términos generales, consideró que la interpretación que realizó la Sección Primera del Consejo de Estado desconoció los principios de buena fe, de presunción de inocencia, de favorabilidad y pro homine, porque, pese a que se toma como derrotero el artículo 63 del Código Civil, no se analiza la culpa leve o la levísima, cuando así lo exige una lectura de la culpa grave a la luz de las disposiciones normativas que la rigen.

Para el efecto, destacó que existía una diferencia entre las palabras diligencia y cuidado, por cuanto la primera exige la realización de acciones para prevenir un resultado desfavorable, y la segunda, busca la atención en el momento de ocurrir la situación con el fin de evitar efectos desfavorables. El tutelante definió y desarrolló cada uno de los parámetros de conducta que comprenden la graduación de la culpa en las tres categorías contenidas en el artículo 63 del Código Civil, así como sus elementos y su desarrollo en el marco de las distintas teorías existentes y afirmó que estos debían ser aplicables a los procesos de pérdida de investidura.

Precisó que la culpa grave exige solo cuidado, la culpa leve requiere de diligencia y cuidado, y la culpa levísima de una esmerada diligencia. Concretó lo anterior respecto de su caso en particular, al considerar que la Sección Primera del Consejo de Estado le impuso, en su condición de candidato, el deber de conocer el régimen de inhabilidades y de incompatibilidades, exigencia que no se predica respecto de la generalidad de la población, ni estaban dadas las situaciones particulares para concluir que tenía un conocimiento previo, porque era un líder campesino, víctima del conflicto y bachiller.

Para sustentar lo anterior, citó un extracto de la providencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado relacionado con el análisis de la culpa en el que esta autoridad estableció que el concejal realizó acciones directas en el partido, y, por ende, debió conocer cuáles eran los requisitos que tenía que cumplir para ser designado.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, expresó que este desarrollo estaba equivocado, en la medida en que el partido es el que recluta a los candidatos y se encarga de llevar a cabo la generalidad de las acciones encaminadas a lograr la inscripción de su candidatura, aunado a que por las condiciones particulares en que se encontraba, no pudo acceder a los conocimientos requeridos, dado que, entre otras circunstancias, tuvo que prestarles asistencia a víctimas del conflicto armado.

Sumado a ello, explicó que tampoco era comprensible para todas las personas que con la suscripción de un convenio solidario se incurría en la causal de inelegibilidad, de ahí que la interpretación adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado le impuso un deber de diligencia a partir de una presunción. Finalmente, de acuerdo con lo expuesto, el tutelante concretó que la Sección Primera del Consejo de Estado inobservó que el parámetro de conducta exigido para la culpa grave según el artículo 63 del Código Civil es el de cuidado, y no el de diligencia. De ahí que, la interpretación de la accionada inadvirtió múltiples principios constitucionales como el de favorabilidad, en la medida en que le confirió un alcance distinto a la culpa grave que el legislador ya previó expresamente.

Falta de motivación. La conducta se enmarcó de forma directa en la culpa grave sin analizar por qué estaría descartada la culpa leve o levísima. Esta última que sería la única aplicable al caso en particular por la firma de un convenio solidario en el año inmediatamente anterior a la elección. Defecto fáctico. La parte accionada inobservó las condiciones particulares que lo caracterizan como una víctima del conflicto armado, un líder campesino y comunal, que vive en una zona de enfrentamiento, sin acceso a servicios públicos esenciales y con estudio hasta el grado once de escolaridad.

Tampoco se tuvo en cuenta que con antelación no había ocupado un cargo de elección popular. Invocó varias sentencias del Consejo de Estado en las que se ha precisado que es necesario definir las condiciones personales del investigado; esto para poner en evidencia que la Sección Primera del Consejo de Estado efectuó una deducción que no respondió a particularidades relacionadas con su vulnerabilidad, que lo caracterizan como un sujeto de especial protección constitucional. 2.3.

Trámite procesal La magistrada ponente admitió la solicitud de amparo en auto del 21 de octubre de 20242 en el que negó la medida provisional solicitada y vinculó como terceros con interés a Dumar Eliécer Blanco Ruíz y al Tribunal Administrativo de Arauca. 2.4. Intervenciones Luego de efectuadas las notificaciones de rigor, se recibieron las siguientes intervenciones dentro del término de traslado: 2 Samai, exp. 11-001-03-15-000-2024-05573-00, índice 4, certificado 9F8C4B671ECA0C6B 94F0E8ADD69D6FC8 D5703F19EFDDE271 DB76DD5D934AC92B.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dumar Eliécer Blanco Ruíz3 adujo que no se afectaron los derechos fundamentales porque Alexis Beltrán Sierra contó con todas las garantías procesales que lo facultaron para designar un abogado en las distintas etapas del proceso.

Expresó que la intención del tutelante es dilatar el cumplimiento del fallo de pérdida de investidura, por cuanto el deber que se le impuso deviene de que la ignorancia de la ley no puede servir de justificación. Le pidió al juez constitucional que no acceda a la tutela. La Sección Primera del Consejo de Estado4 pidió declarar improcedente esta solicitud de amparo y, en su defecto, negar las pretensiones, ya que no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional, en la medida en que los argumentos de la tutela son los mismos que se expusieron en el proceso de pérdida de investidura y los defectos invocados no prosperan.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por Alexis Beltrán Sierra en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado. 3.2.

Legitimación en la causa La legitimación en la causa es uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela que emana de una interpretación holística de los artículos 5, 10 y 13 del Decreto 2591 de 1991, de forma tal que se manifiesta en dos vertientes: una activa y otra pasiva, condicionadas a si se trata de quien ejerce la acción de tutela, o ante quien es factible dirigirla.

En términos de la Corte Constitucional5, la legitimación en la causa por activa se cumple una vez constatado que la parte que interpuso la acción de tutela es la titular del derecho fundamental que aduce desconocido, ya sea que lo haga de forma directa, a través de agente oficioso, o por conducto de apoderado judicial. También, pueden interponer la demanda de tutela el defensor del pueblo y los personeros municipales.

Por su parte, la legitimación en la causa por pasiva se cumple si la solicitud de amparo es interpuesta «en contra del sujeto presuntamente responsable de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales o aquel llamado a resolver las pretensiones, sea este una autoridad o un particular»6. La importancia de este requisito es fundamental en las acciones de tutela contra providencias judiciales.

Por ello, se considera metodológicamente correcto verificar 3 Samai, exp. 11-001-03-15-000-2024-05573-00, índice 10, certificado 12F16DD97FE95A36 D70A2C4AB7EB19FE 5622B650E3701061 B14416C0B6CCE788 4 Samai, exp. 11-001-03-15-000-2024-05573-00, índice 14, certificado A9429E4F2B61190D B7D42F679DF9A130 5777BF737030BE52 8F99E0E816B072BB. 5 Corte Constitucional, sentencia T-322 de 2019. 6 Corte Constitucional, sentencia T-010 de 2023.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primero su cumplimiento. Después de esto, se debe proceder a examinar los demás requisitos de procedibilidad que permiten emitir un pronunciamiento de fondo7.

Aplicado lo anterior al caso en particular, Alexis Beltrán Sierra está legitimado en la causa por activa para acudir a esta acción de tutela, en tanto fue el concejal de quien se solicitó la pérdida de investidura en el proceso ordinario cuya providencia es objeto de este mecanismo. De ahí que, es el titular de los derechos fundamentales que aduce le fueron desconocidos.

Igualmente, está legitimada en la causa por pasiva la Sección Primera del Consejo de Estado al haber proferido el fallo del 5 de septiembre de 2024. 3.3. Cuestión preliminar 3.3.1. Aunque el señor Beltrán Sierra dirige sus reparos en contra de las decisiones proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Arauca, el examen de esta providencia se contraerá a revisar si los defectos se materializaron en la sentencia de segunda instancia, que resolvió definitivamente la controversia, en los términos en que esta acción constitucional se admitió. 3.3.2.

Pese a que el tutelante planteó que la accionada incurrió en una falta de motivación, esta causal autónoma de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está estructurada sobre el deber que les asiste a los operadores jurídicos de justificar sus decisiones judiciales, de forma tal que « […] supone una clara vulneración al derecho del debido proceso ya que existe un deber en cabeza de los funcionarios judiciales, el cual tiene que presentar las razones fácticas y jurídicas que sustentan el fallo, actuación que se genera en virtud de un principio base de la función judicial»8.

Así, por ejemplo, en la sentencia T-261 de 2013 «se reiteró la posición adoptada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-590 de 2005 en la cual se señaló que las decisiones que no cuenten con la debida motivación constituyen un vicio que permite que la acción de tutela proceda en contra de sentencias, y que adicionalmente está relacionado con la legitimidad del actuar de los jueces ya que tienen que dar cuenta de los hechos y de los fundamentos de derecho que sustentan sus decisiones»9.

Así pues, de la construcción del cargo la Sala interpreta que la intención del señor Beltrán Sierra no fue la de cuestionar específicamente la debida motivación del fallo judicial, sino más bien poner de presente el error en que incurrió la decisión por haber analizado directamente la culpa grave sin abordar por qué estarían descartadas las otras dos modalidades de esta: la leve y la levísima.

En consecuencia, dado que el cargo se enmarca en la violación directa de la Constitución, que el actor sustentó en la falta de precisión sobre por qué su conducta 7 Corte Constitucional, sentencia T-322 de 2019. En esta providencia la Corte Constitucional abordó el abandono de las denominadas vías de hecho y su reemplazo por los requisitos de procedibilidad generales y específicos de la acción de tutela, delimitación en la cual destacó la necesidad de valorar los asuntos procedimentales primero, una vez «verificada la legitimación en la causa». 8 Corte Constitucional, sentencia SU-635 de 2015. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-635 de 2015.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no podía clasificarse como culpa leve o levísima, la Sala abordará este reparo en el análisis del defecto y, en lo que resulte pertinente, en el defecto sustantivo. 3.4.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado10 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional11.

Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C–590 de 2005 precisó que la tutela contra providencia judicial es excepcionalísima y solo procede cuando se cumplen rigurosos requisitos de procedibilidad: unos generales, que habilitan la interposición de la acción, y otros específicos, relacionados con la procedencia del recurso de amparo.

En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial (subsidiariedad); iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado (inmediatez), iv) que si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela.

Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales12 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales.

En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, una de las siguientes causales o defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución13. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 11 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 13 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional14 ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia.

Así pues, la alta corte constitucional15 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»16, lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»17. ii) Que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre, por ejemplo, cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales.

En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de indicar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, afirmó expresamente que la Sección Primera del Consejo de Estado inobservó el debido proceso porque omitió otorgarle garantías que son propias de juicios sancionatorios como el derecho penal y el disciplinario; realizó un examen objetivo más no uno subjetivo, trastornando la naturaleza de la pérdida de investidura como si fuera una nulidad electoral; le exigió estándares de prueba rigurosos derivados de una aplicación de una presunción; dejó de examinar la culpa leve o levísima; y pasó por alto sus condiciones particulares.

De esta forma, los reparos que le atribuyó a la providencia judicial podrían incidir en sus garantías de participación política, en el ejercicio de cargos públicos y en el debido proceso del que es titular por haber sido objeto de la declaratoria de pérdida de investidura. Aunado a que existe un componente de convencionalidad en los cargos planteados por el tutelante, en la medida en que afirmó que se inobservó la Convención Americana de Derechos Humanos que requiere, entre otras cosas, de un estudio del bloque de constitucionalidad de acuerdo con los parámetros del artículo 93 de la Constitución Política. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, en cuanto al requisito de subsidiariedad, el accionante no cuenta con otro mecanismo para la protección de sus derechos fundamentales, porque su cuestionamiento se dirige contra la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 5 de septiembre de 2024, contra la cual no cabe recurso ordinario ni extraordinario.

Lo anterior puesto que, los reparos del tutelante no aducen que se contrarió una sentencia de unificación del Consejo de Estado, causal única para la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, ni se encuadran en alguna de las causales del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 del recurso extraordinario de revisión. Pese a que el señor Beltrán Sierra expresó que la sentencia incurrió en el defecto de falta de motivación, no fundó este cargo en la ausencia absoluta de motivación sino en que la parte accionada ajustó la conducta a una culpa grave sin descartar las otras dos modalidades de culpa existentes: la leve y la levísima18; aspecto que, como fue definido, no se abordará como una falta de motivación sino en los restantes defectos propuestos.

Frente al punto, cabe destacar que, en su recurso de apelación, el señor Beltrán Sierra reparó en que la evaluación que realizó el Tribunal Administrativo de Arauca, de su conducta, fue incorrecta porque «no permite establecer con claridad si la conducta de mi defendido fue cometida a título de culpa levísima, culpa leve o culpa grave».

También, indicó que «el análisis que hace el tribunal en el sentido de decir que mi defendido por el hecho de inscribirse como candidato al concejo municipal tenía el deber de ilustrarse respecto del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, no permite realizar una diferenciación razonada o motivada de la modalidad de culpa en que pudo incurrir, pues tal presunción permite encuadrar la culpa en cualquier modalidad».

(Negritas fuera del texto original). Por tanto, es factible considerar, sin incurrir en exigencias desbordadas, que el señor Beltrán Sierra reparó en la ausencia de un examen de la culpa en sus distintas modalidades, razón para respaldar que así debe ser estudiado el cargo en cuanto este confluya con los defectos de violación directa de la Constitución y sustantivo.

Ahora bien, los cargos relacionados con la inobservancia del debido proceso, por ir en contra de la naturaleza del proceso de pérdida de investidura como un juicio subjetivo y no objetivo; la indebida interpretación del artículo 63 del Código Civil en lo relativo a la acreditación de la culpa grave; y la falta de valoración de las condiciones personales 18 «En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, también la jurisprudencia de esta corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada y, señala que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta; que es improcedente con fundamento en dicha causal alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación, con la estimación errada de los hechos por parte del juez, con las pruebas o las normas jurídicas aplicadas, con la falta de consideración de alguna de las pruebas etc, porque de admitir tales reclamaciones se desconocería, abiertamente, el carácter extraordinario del recurso, convirtiéndolo en otra instancia».

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2021, expediente núm. 11001-03-25-000-2017-00852- 00(4598-17). Esta providencia extrajo el citado contenido de la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 20 de octubre de 2009, dentro del expediente núm. 2003-0133.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que hubieran impedido la configuración de la sanción, se incluyeron en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal.

Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, porque la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado fue notificada el 19 siguiente del mismo mes y año19, y la demanda de tutela se presentó el 16 de octubre de 202420, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional21 y el Consejo de Estado22 como período razonable.

En relación con el requisito de identificación razonable de los hechos y de los argumentos, es preciso indicar que el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela tiene un carácter informal. No obstante, la Corte Constitucional ha precisado que «es necesario que quien reclama la protección constitucional mencione los derechos afectados, identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación alegada y demuestre de qué forma aquella se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al orden jurídico, debiendo haber planteado el punto de manera previa en el proceso respectivo, siempre que este fuere posible»23.

Este requisito está satisfecho en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, tan así que el asunto superó la relevancia constitucional. Finalmente, los argumentos no exponen una irregularidad procedimental, y la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se profirió al interior de un proceso ordinario contencioso-administrativo, como lo es de pérdida de investidura.

De acuerdo con lo expuesto, esta Sala constitucional encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con los defectos fáctico, sustantivo, y de violación directa de la Constitución, y en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Sección Primera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de Alexis Beltrán Sierra.

En particular, deberá establecer si incurrió en los defectos de violación directa de la Constitución Política, así como en los defectos sustantivo y fáctico al proferir la sentencia del 5 de septiembre de 2024 que confirmó la decisión de primera instancia que resolvió decretar la pérdida de investidura del señor Beltrán Sierra. 19 Samai, exp. 81001233900020240001401, índice 20, certificado 1899E6C9B0F4EFC9 59EBB47253CEA98B ACB4012DF67A1CAA ABBDDA992B02485B. 20 Samai, exp. 11-001-03-15-000-2024-05573-00, índice 2, certificado 1E5012A4E2FEE6A6 D248DADA3D9D268A 1016BBFD86E14F5E 980C5620A1430225. 21 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 23 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para ello, se estudiará: i) las generalidades de los defectos invocados y ii) el caso concreto. Generalidades de los defectos invocados La parte actora consideró que el Tribunal accionado trasgredió las garantías constitucionales, porque la providencia objeto de tutela incurrió en los defectos: i) violación directa de la Constitución; ii) sustantivo; y iii) fáctico.

Violación directa de la Constitución De acuerdo con la Corte Constitucional, el defecto bajo estudio tiene fundamento en la fuerza vinculante prevista en el artículo 4 Superior, según el cual, la carta política es norma de normas en todo el ordenamiento jurídico interno y, ante cualquier «incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales».

Dicha causal específica de procedencia ocurre cuando el juez en su providencia «omite, contradice o le da un alcance insuficiente a las reglas, principios y valores consagrados en el texto superior»24. En un principio, el defecto de violación directa de la Constitución fue concebido como un defecto sustantivo; sin embargo, en sentencia T-949 de 2003 fue comprendido como una causal autónoma de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio ratificado con la sentencia C-590 de 200525.

Ahora bien, el alto tribunal constitucional ha indicado que esta causal se configura en los siguientes eventos: «a) en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; b) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata; c) los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución; y d) si el juez encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales»26.

En conclusión, el defecto autónomo de violación directa de la Constitución supone el desconocimiento por parte de los jueces, del mandato contenido en el artículo 4 superior que antepone de manera preferente la aplicación de los postulados de la carta superior, sus reglas, principios y valores. Defecto sustantivo El defecto sustantivo es aquel que se configura cuando existe una interpretación indebida de la norma u omisión de la aplicación que debía sustentar un caso concreto.

Por tanto, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-649 de 2017, se encargó de definir unos supuestos en los que se materializa este defecto, los cuales se sintetizan cuando: i) la decisión se sustenta en una norma inaplicable, comoquiera que es impertinente, está derogada, es inexistente, contraría la Constitución Política o no se 24 Corte Constitucional, sentencia T- 587 de 2017. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-027 de 2021. 26 Corte Constitucional, sentencia SU-098 de 2018.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adecúa a las circunstancias fácticas del caso; ii) la decisión se basa en una interpretación normativa que excede la razonabilidad; iii) se desconocen sentencias que tienen efectos erga omnes; iv) la norma es regresiva de forma injustificada; v) el juez utiliza un poder fuera de los estándares previstos en la norma; vi) la aplicación de la norma desconoce la interpretación sistemática; y vii) se desconocen disposiciones legales o constitucionales27.

En este orden, el juez incurrirá en un defecto sustantivo cuando «[…] aplique una norma de una manera manifiestamente errada que desconozca la ley y que deje sin sustento tal decisión o que el funcionario judicial en su labor hermenéutica desconozca o se aparte abierta y arbitrariamente de los lineamientos constitucionales y legales […]»28.

Cabe destacar que, de acuerdo con la corporación constitucional «[…] no cualquier interpretación o aplicación puede considerarse un defecto sustantivo. El error judicial debe ser ostentoso, arbitrario y caprichoso, en desconocimiento de lineamientos constitucionales y legales pertinentes. Lo anterior debido a que el juez constitucional no debe ni puede definir la forma en que el juez ordinario tiene que decidir, “pues pueden existir vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto que [también] son admisibles [y] compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales”»29.

Defecto fáctico De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial presenta defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»30. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»31 objeto de tutela.

Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»32. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»33.

En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: 27 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017. 28 Corte Constitucional sentencia SU-453 de 2019. 29 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2017. 30 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 31 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 32 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 33 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «(i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;

(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso»34.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha manifestado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial35, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, por qué el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que «el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»36.

Finalmente, el alto tribunal ha enunciado de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: «50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.

El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.

El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas] »37. 3.6. Caso concreto La Sala abordará separadamente cada uno de los defectos propuestos; en primer lugar, se ocupará de la violación directa de la Constitución; en segundo, examinará el defecto sustantivo; y, por último, abordará el defecto fáctico.

Sin embargo, advierte que el tutelante aprovechó su solicitud de amparo para ampliar los motivos de discordia que expuso en el recurso de apelación contra el fallo del Tribunal Administrativo de Arauca, pues concretamente en esta acción de tutela, reparó en que contrario a lo que ocurre en los procesos disciplinarios y penales, el de pérdida de investidura solo otorga un término de 5 días para poder defender el derecho 34 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 35 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 36 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010. 37 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de participación política y de 3 para practicar pruebas; no hay una distinción entre dos autoridades, una que instruya y otra que juzgue el proceso; y no hay una imputación que permita ejercer la defensa.

Estos argumentos, en la medida en que debieron ser expuestos en el recurso de apelación, no pueden ser abordados en el estudio de fondo en sede constitucional, ya que frente a estos no estaría superado el requisito de subsidiariedad. Por tanto, el análisis de la Sala se limitará a los ejes centrales de los reproches propuestos en la demanda de tutela, que integraron el recurso de apelación en sede ordinaria. 3.6.1.

Violación directa de la Constitución El señor Beltrán Sierra afirmó que existió un desconocimiento de garantías judiciales constitucionales y convencionales pactadas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, porque se inobservó el debido proceso característico de los trámites sancionatorios. Adicionalmente, cuestionó que no se haya hecho una distinción entre el dolo y la culpa grave y que no se haya explicado por qué esta no podía ser leve o levísima.

Por estas razones, consideró que se vulneraron los artículos 23.1 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado fue enfática en establecer que el análisis de la culpabilidad debe estar precedido del conocimiento que exista de los hechos y de la conducta, con el fin de definir si el comportamiento desplegado por la persona contrarió el ordenamiento jurídico, esto es, fue realizado de forma «[…] dolosa o gravemente culposa».

Aspecto frente al cual, destacó que la conducta del señor Alexis Beltrán incumplió el estándar de diligencia y de cuidado que es requerido, afirmación que acompañó de lo siguiente: […] máxime cuando se encuentra corroborado que como Presidente, Representante Legal de la Junta de Acción Comunal Vereda Normandía, suscribió el Convenio Solidario, así como sus actas de inicio y de liquidación bilateral; esos documentos demuestran que, con independencia de que el acuerdo de voluntades se denominara Convenio Solidario, tanto para la Alcaldía Municipal de Puerto Rondón como para la Junta de Acción Comunal que representaba, era claro que dicha Junta concurría como contratista; […].

Agregó, la autoridad accionada, que la antijuricidad del derecho penal o la ilicitud sustancial del disciplinario no podían replicarse al proceso de pérdida de investidura, de suerte que procedió a analizar la culpa como elemento subjetivo de cara a posturas jurisprudenciales anteriores, a partir de las cuales razonó que en el caso concreto no era suficiente que el señor Beltrán expusiera que estaba convencido de la legalidad de su conducta, sino que el juez de la pérdida de investidura tenía que evaluar la capacidad en que se encontraba la persona para superar su error.

Así fue como, determinó la necesidad de que el investigado demostrara la buena fe con la que actuó amparado en un error invencible, aspecto que, al no estar probado en el expediente, hacía inexcusable la conducta del concejal bajo la modalidad de la culpa grave. Ahora bien, los artículos 23.1 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos indican que: Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 23.

Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.

La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal. De acuerdo con lo expuesto, en la providencia enjuiciada no se inobservaron los principios constitucionales atinentes a la participación política materializados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues, la decisión estuvo respaldada en la garantía de los principios que hacen parte del debido proceso, como el pro homine, in dubio pro reo y legalidad, aunado a que el estudio de la culpa se fundó en la naturaleza subjetiva del proceso de pérdida de investidura.

Tan así, que la Sección Primera corroboró que estuvieran acreditados los elementos objetivos de la causal de pérdida de investidura, consistentes en que el concejal violó el régimen de inhabilidades, se inscribió como candidato y fue electo en el municipio de Puerto Rondón «[…] a pesar de que en el (sic) concurría la inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136», porque quienes hayan suscrito contratos en las condiciones de tiempo, modo y lugar precisadas en la citada norma, no pueden inscribirse ni ser elegidos como concejales.

Superado el primer nivel de análisis, siguió con el estudio del elemento subjetivo del señalado medio de control. Si bien el solicitante alegó que en el fallo no se diferenció el dolo de la culpa grave ni tampoco se precisó por qué no podía estudiarse su conducta como culpa leve o como levísima, lo cierto es que esta afirmación cuestiona directamente el análisis de la culpabilidad que es de la órbita del juez de la pérdida de investidura, sin que sea posible constatar de la lectura del fallo que la falta de un desglose de todas las modalidades de culpa que existen en el ordenamiento jurídico conlleva a una violación de los artículos 23.1 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que versan sobre garantías de participación política y el derecho a ser elegido.

Precisamente, la Sección Primera de esta corporación sostuvo lo siguiente, contrario a lo que pretendió el apelante: […] no es admisible […] que su conducta no fue realizada con culpa puesto que el Convenio Solidario no le representó ventajas políticas o utilidades económicas que le permitieran desequilibrar la contienda electoral del 29 de octubre de 2023, porque la conducta que da lugar a la pérdida de investidura es la violación del régimen de Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inhabilidades, y no lo es haber celebrado el contrato; este supuesto es el que constituye la condición de inelegibilidad para quien lo cumple, e impide la inscripción y elección como Concejal a cualquier persona que la reúna.

Adicionalmente, precisó que el concejal conocía cuáles eran sus deberes legales y constitucionales, de ahí la exigencia de saber que su conducta encuadraba en la causal de inhabilidad dispuesta en el numeral 4 del artículo 42 de la Ley 136, que habilita la pérdida de investidura de conformidad con el numeral 2 del artículo 55 de la misma ley.

Así fue como, luego de un análisis integral del elemento subjetivo, concluyó que la conducta fue gravemente culposa. Al efecto, cabe destacar que el proceso de pérdida de investidura se caracteriza por la estructuración de la culpabilidad en la modalidad de la culpa grave, a partir de la noción que emana del artículo 1 de la Ley 1881 de 2018, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 2019 que dispone lo siguiente: ARTÍCULO 1o. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 2019.

El nuevo texto es el siguiente:> El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso conforme al artículo 29 de la Constitución Política.

La pérdida de investidura, en los términos de la Ley 1881 de 2018, puede ser aplicada no solo a congresistas sino a concejales, porque así lo dispuso el artículo 22 de esta ley cuando consignó que las disposiciones allí consignadas serían aplicables, siempre que ello fuera compatible, «[…] a los procesos de pérdida de investidura de concejales».

Por consiguiente, no existió una violación directa de la Constitución Política ya que no se desconocieron principios de índole constitucional como la proporcionalidad y la necesidad de la sanción, ni normas convencionales que integran el bloque de constitucionalidad, como aquellas contenidas en los artículos 23.1 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos con incidencia en el derecho fundamental al debido proceso. 3.6.2.

Defecto sustantivo En cuanto a la indebida interpretación del artículo 63 del Código Civil, el tutelante aduce que la Sección Primera del Consejo de Estado le impuso, en su condición de candidato, el deber de conocer el régimen de inhabilidades y de incompatibilidades, exigencia que no se predica respecto de la generalidad de la población, ni estaban dadas las situaciones particulares para concluir que tenía un conocimiento previo, porque era un líder campesino, víctima del conflicto y bachiller.

De tal forma que, como tampoco era comprensible para todas las personas que con la suscripción de un convenio solidario se incurría en la causal de inelegibilidad, la interpretación adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado le impuso un Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deber de diligencia que solo es admisible como presunción para atribuir una culpa grave.

También, consideró el tutelante, que la Sección Primera del Consejo de Estado inobservó que el parámetro de conducta exigido para la culpa grave de acuerdo con el artículo 63 del Código Civil es el de cuidado, y no el de diligencia. De ahí que, le confirió un alcance distinto a la culpa grave que el legislador ya previó expresamente, pasando por alto múltiples principios constitucionales como el de favorabilidad.

Al respecto, la accionada se pronunció en fallo del 5 de septiembre de 2024, en el que precisó que el análisis subjetivo de la conducta está precedido por la acreditación del elemento objetivo; y debe estar enfocado en que el sujeto «conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico, y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión, o mediaron serias circunstancias que justifican o amparan su conducta».

De esta forma, sobre la base de que la acreditación del elemento subjetivo exige analizar el conocimiento de los hechos y la ilicitud de la conducta y a partir de las circunstancias puntuales en que se encontraba el candidato, concluyó, de acuerdo con las razones invocadas por el apelante, que el Tribunal Administrativo de Arauca no se equivocó en la interpretación del artículo 63 del Código Civil, sino que adoptó una decisión ajustada a «[…] las normas constitucionales y legales que orientan el estudio del elemento subjetivo en el proceso de pérdida de investidura».

Seguidamente, la Sección Primera del Consejo de Estado enfatizó que existen unas presunciones que emanan de los artículos 4 de la Constitución Política, 9 y 18 del Código Civil y 57 de la Ley 4 de 1913, conforme con las cuales el concejal debía conocer sus deberes y que el despliegue de su comportamiento configuraba la inhabilidad del numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136, que es causal de pérdida de investidura de conformidad con el numeral 2 del artículo 55 de esta ley.

Sin embargo, ello no le bastó para concluir su análisis, puesto que procedió, amparado en la jurisprudencia de la Corporación, a estudiar las condiciones personales del concejal, a partir de las cuales concluyó que el señor Beltrán Sierra contaba con las capacidades para discernir que debía cumplir con los requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico para ser elegido, como lo podía hacer cualquier otra persona que se encontrara en las mismas situaciones, lo que le imponía el deber de consultar, como mínimo, la normativa atinente a las condiciones de elegibilidad.

Por tanto, la Sección Primera explicó que el comportamiento del concejal no cumplía con el estándar mínimo requerido tanto de cuidado como de diligencia, porque, entre otras situaciones, ejerció como representante de la junta de acción comunal y en esta condición fue que suscribió el convenio solidario y las actas de liquidación, documentos que permiten demostrar que, al margen de la denominación del convenio solidario, la junta tenía obligaciones como contratista.

De suerte que, las situaciones particulares a través de las cuales el candidato pretendió justificar su conducta no fueron un impedimento para que obtuviera el aval de su partido, para que inscribiera su candidatura ni para que resultara elegido el 29 de octubre de 2023. En consecuencia, no era excusable que el concejal no hubiere realizado alguna acción tendiente a corroborar si en él concurría la causal de inhabilidad que da lugar a su desinvestidura como revisar la jurisprudencia de esta corporación que ha sido pacífica en considerar como condición de inelegibilidad la intervención en la celebración de un Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrato, contando con la capacidad cognitiva para hacerlo, que le permitieran al juez contencioso-administrativo considerar que actuó amparado por un error invencible.

De lo visto, la postura adoptada por la accionada contó con un respaldo jurídico suficiente que la hace razonable, en la medida en que empleó el estándar de cuidado que consideró óptimo y que esta Sala no puede calificar como una lectura aislada del artículo 63 del Código Civil. Por el contrario, el análisis específico de la graduación de la culpa, a partir de las circunstancias particulares y personales del concejal, hace parte de la órbita interpretativa del juez de la pérdida de investidura, quien es el llamado a definir cuál es el estándar de diligencia requerido para tener por superado el elemento subjetivo de este medio de control, máxime cuando en el caso en concreto está demostrado que, como parte del análisis, la accionada hizo referencia a que el señor Beltrán Sierra contaba con la capacidad de conocer cuáles eran los requisitos que debía reunir para su designación, como lo podía hacer cualquier otra persona en las mismas circunstancias.

Así pues, de la sentencia de segunda instancia no es posible extraer, como lo pretende el tutelante, que se le otorgó una lectura inadecuada al artículo 63 del Código Civil o que a partir de él se aplicó una presunción, en tanto la decisión, con fundamento en el análisis de la situación particular del entonces candidato a concejal y de la normatividad y jurisprudencia pertinente, concluyó dentro del margen de su autonomía funcional y de manera fundada, que este actuó con culpa grave.

Una cosa es que haya partido del deber que tienen los ciudadanos que aspiran a un cargo de elección popular de conocer las condiciones de elegibilidad y del hecho de que la ignorancia de la ley no sirve de excusa (artículo 9 del Código Civil), y otra cosa distinta es que esto implique que desbordó la interpretación avalada por el artículo 63 del Código Civil, que, entre otras, frente a la culpa grave establece que: «Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios.

Esta culpa en materias civiles equivale al dolo». De suerte que, para esta Sala una discusión lingüística en cuanto al empleo de palabras como diligencia y cuidado no conlleva necesariamente a que se haya optado por una lectura normativa desbordada que supera cualquier estándar de razonabilidad y que atenta contra los derechos y las garantías fundamentales.

Tampoco resulta posible concluir que se inaplicó el artículo 63 del Código Civil porque se exigió un estándar de diligencia que es propio de otra culpa, ya que, en línea con lo visto, la Sección Primera del Consejo de Estado efectuó un análisis particularizado que tuvo en cuenta el criterio de cuidado mínimo requerido que exigía del concejal indagar la situación que daba lugar a su inelegibilidad.

Tan así, que luego de analizadas las situaciones particulares del accionante, la Sección Primera del Consejo de Estado determinó que su conducta fue inexcusable y que esta era la razón por la cual tendría por demostrada la culpa grave. En consecuencia, el reparo del señor Beltrán Sierra está dirigido a que este juez constitucional avale su propuesta interpretativa del análisis de culpabilidad en el proceso de pérdida de investidura, para concluir que actuó con el máximo cuidado que le era posible y que no podía cumplir con los estándares de diligencia esperados Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque se encontraba bajo circunstancias particulares que se lo impedían; aunque como acaba de ilustrarse, la autoridad judicial accionada de manera razonable, fundada y dentro del margen de autonomía funcional que le asiste, como juez especializado en la materia, desarrolló una tesis argumentativa distinta.

Por consiguiente, no puede afirmarse que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, por el simple hecho de que no haya acogido la alternativa interpretativa del accionante, en especial, cuando no está demostrado que incurrió en una interpretación totalmente desalineada del artículo 63 del Código Civil. Por tal motivo, no existió un desconocimiento de los derechos fundamentales invocados. 3.6.3.

Defecto fáctico A juicio del tutelante la autoridad accionada incurrió en este defecto, porque dejó de valorar sus condiciones particulares relativas a que es una víctima del conflicto armado, vive en una zona de enfrentamiento, no cuenta con acceso a servicios públicos esenciales, estudió hasta el grado once de escolaridad y no había ocupado otro cargo de elección popular.

La Sección Primera del Consejo de Estado hizo mención a la necesidad de tener en cuenta estos factores al momento de adoptar su decisión, por lo que indicó que estaba demostrado que: i) el señor Beltrán Sierra es bachiller académico; ii) es víctima de conflicto armado; iii) vive en la vereda Normandía en el municipio de Puerto Rondón, Arauca; y iv) es líder social con una conducta ejemplar.

Consideró que estas eran suficientes para justificar que el señor Beltrán Sierra tenía «[…] la capacidad de discernir y entender que para ser elegido Concejal (sic) del municipio requería cumplir los requisitos que para el efecto exige el ordenamiento jurídico, y que, en esa medida, como cualquier otra persona con las mismas condiciones, tenía la obligación mínima de consultar la normativa y de verificar si cumplía los requisitos del cargo, y establecer si se encontraba habilitado o inhabilitado para inscribirse como candidato y hacerse elegir».

Así las cosas, la Sala denota que la apreciación de las pruebas desplegada por la autoridad accionada no fue equivocada en términos de las reglas de la lógica, la sana crítica y la experiencia. Todo lo contrario, el fallo judicial analizó las pruebas que obraban en el expediente relacionadas con las situaciones de índole personal que el tutelante aduce fueron inobservadas.

Es más, la Sección Primera de esta corporación consideró que estas situaciones no le impedían al concejal tener conocimiento de las exigencias para el cargo al que se inscribió, en sintonía con lo ya analizado, en los siguientes términos: […] la Sala considera que para lograr el aval de su candidatura, inscribirse y hacerse elegir, el Concejal tuvo que realizar acciones directas con dicho partido y con la organización electoral, presenciales o remotas, por medios físicos, tecnológicos o incluso telefónicos, de manera que si tales condiciones no le impidieron llevar a cabo dicha empresa, en los términos en los que se encuentran probadas, tampoco tenían la virtualidad o capacidad de impedirle tomar conocimiento de las exigencias que el ordenamiento tiene previstas para lograr la dignidad de Concejal por voto popular.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ]…] En esa medida, el Concejal no solo contaba con la capacidad cognitiva y de entendimiento suficiente para discernir que con la celebración del Convenio Solidario se constituye un acuerdo de voluntades que genera obligaciones, y que en tales términos, como lo señalaban los documentos que suscribió, se trataba de una especie de contrato; también, pudiendo informarse, consultar o asesorarse, por ejemplo, con su propio partido o con la autoridad electoral, optó por realizar su candidatura y hacerse elegir, sin tomar en consideración que había celebrado el convenio y la inhabilidad que tenía para serlo. […] Al respecto, la Sala debe señalar que en el expediente no se encuentra probado que el Concejal hubiere realizado algún ejercicio informativo, de indagaciones o de consultas jurídicas o de cualquier otra clase, con el objeto de establecer si al haberse inscrito y resultar elegido como Concejal del Municipio de Puerto Rondón, pese a que celebró el Convenio Solidario núm. 001-012-2023-2022 de 14 de marzo de 2023, incurría en algún tipo de prohibición y, en especial, en la inhabilidad sub examine, como causal de pérdida de investidura.

Así las cosas, para la Sección Primera del Consejo de Estado, a pesar de que quedaron demostradas las situaciones personales especiales del concejal, estas no alteraban la celebración del convenio ni justificaban la obligación que este tenía de conocer la normativa aplicable al cargo de elección popular al que se postuló. Además, se resaltó que el concejal no demostró que hubiera solicitado algún concepto, asesoría o que estuviera amparado en algún criterio jurisprudencial que hiciera excusable su conducta.

En conclusión, la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico, ya que no efectuó una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas allegadas al expediente de pérdida de investidura. Por el contrario, como quedó visto, tuvo en cuenta las circunstancias personales en el estudio del elemento subjetivo de la pérdida de investidura.

Cuestión distinta es que estas no hayan sido suficientes, a su juicio, para considerar que la conducta del señor Beltrán Sierra era excusable. IV. CONCLUSIÓN Así las cosas, se impone negar la solicitud de amparo porque la Sección Primera del Consejo de Estado no incurrió en los defectos alegados por Alexis Beltrán Sierra, y, por tanto, no desconoció sus derechos fundamentales.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo interpuesta por Alexis Beltrán Sierra, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05573-00 Accionante: Alexis Beltrán Sierra Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.

VMP/SEJV