1 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo, Libardo José Ariza Higuera y Ramiro Rodríguez Demandado: Presidencia de la República De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20211, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso2 (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre las excepciones previas en el trámite de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Los señores Jeison Eduardo Palacios Robledo, Libardo José Ariza Higuera y Ramiro Rodríguez, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de 1 “Artículo 38. Modifíquese el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días.

En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.

Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” 2 “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. (…) 2.

El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante. Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” 2 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), interpusieron demanda en contra de la Directiva Presidencial 08 de 2020, emitida por el Presidente de la República. 1.2.

La demanda fue sometida a reparto el 22 de marzo de 20233 y allegada al Despacho el 24 del mismo mes y año4. 1.3. Mediante providencia del 5 de mayo de 2023, la demanda fue inadmitida5. 1.4. La parte actora presentó memorial el 18 de mayo de 2023. corrigiendo los defectos6. 1.5. Por medio de auto calendado el día 21 de julio de 2023, el Despacho entendió debidamente subsanada la demanda y en consecuencia, la admitió por cumplir los requisitos de ley, ordenando el trámite de rigor7. 1.6.

El término para contestar la demanda venció el 13 de septiembre de 20238, plazo dentro del cual se contestó la demanda y se allegaron los antecedentes administrativos del acto acusado, tal y como consta en el índice 25 del Sistema de Gestión Judicial Samai. II. DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS En el escrito de contestación a la demanda, la Presidencia de la República, manifestó: “El presidente de la República, al expedir la directiva presidencial 08 de 2020, continúa en la línea de sugerir un protocolo que se encuentra supeditado al acogimiento de un peticionario en sentido amplio y a la aprobación de una comunidad étnica en sentido general, cuyas individualizaciones e identificaciones se conocerán, solamente en el marco de un proceso consultivo, el cual dependerá también, de la existencia de un peticionario.

Esta guía contenida en la directiva presidencial 08 de 2020, considerada por el demandante como un acto administrativo, no es imperativa ni afecta de forma obligatoria los componentes del proceso de la consulta, es decir que no produce 3 Visible a índice 1 del Sistema de Gestión Judicial Samai. 4 Visible a índice 3 ibidem. 5 Visible a índice 4 ibidem. 6 Visible a índice 9 ibidem. 7 Visible a índice 11 ibidem. 8 Visible a índice 16 ibidem. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos reglamentarios de carácter general, al igual que no lo hizo la directiva presidencial 01 de 2010.

La directiva presidencial 08 de 2020, no es una camisa de fuerza, ni una imposición del ejecutivo con la que se busque crear o modificar situaciones jurídicas, reconocer derechos o imponer obligaciones, en ella se plantea un mecanismo orientador para desarrollar el proceso consultivo de manera general y abstracta.”9 III. TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES La Secretaría de la Sección Primera corrió traslado de la contestación de la demanda el 26 de septiembre de 202310; el término transcurrió del 27 al 29 del mismo mes y año, oportunidad dentro de la cual los demandantes se pronunciaron afirmando que el “escrito de contestación no contienen ninguna excepción previa”11.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Generalidades sobre las excepciones en los procesos contenciosos administrativos Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo.

La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional. Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables.

Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser 9 Visible a índice 17 ibídem 10 Visible a índice 21 ibidem. 11 Visible a índice 24 ibidem. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.

De igual forma, el numeral 3 del artículo 42 de la Ley 2080 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, podrá dictar sentencia anticipada. Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permita su trámite.

Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.

Bajo tal perspectiva, es claro que los medios exceptivos señalados en el artículo 100 del CGP no son taxativos y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas se ajustan o no dentro del análisis antes descrito. En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda.

Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, pues con anterioridad a tales normativas su análisis debía acometerse en la audiencia inicial.

En este punto es importante precisar que el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 definió la regla de transición normativa y aplicación de esta norma procesal; por lo tanto, comoquiera que en el caso en estudio, para el momento en que se presentó la demanda (31 de marzo de 2022) ya se encontraba vigente el artículo 38 de la Ley 2080 5 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 25 de enero de 2021, que modificó la resolución de las excepciones, esta es la norma aplicable en el presente trámite.

En este contexto, para resolver las excepciones propuestas, deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 38 de la ley en comento, el cual, a su vez, remite a lo señalado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. 4.2. De la excepción propuesta por la Presidencia de la República 4.2.1. En este punto lo primero que debe resolver el Despacho es si se enmarca en una excepción previa o mixta que deba ser resuelta en esta etapa del proceso, el argumento expuesto por la Presidencia de la República, en el que indica que la decisión censurada no tiene la naturaleza de un acto administrativo, pues a través de este no se crean o modifican situaciones jurídicas, ni se reconocen derechos o imponen obligaciones, sino que únicamente se planteó un mecanismo orientador para desarrollar el proceso consultivo de manera general y abstracta.

En ese contexto, se advierte que, si bien el mencionado reparo no se encuentra dentro de las excepciones enlistadas en el artículo 100 del CGP o en el 180 del CPACA, lo cierto es que tiene como finalidad controvertir la forma en la que fue ejercido el derecho de acceso a la administración de justicia; es decir, enerva el contenido de la demanda y el instrumento utilizado por los accionantes para alcanzar sus pretensiones, más puntualmente ataca el objeto de la pretensión. En atención a lo dicho, la inconformidad relacionada con que el acto demandado no es susceptible de control judicial, logra configurarse en la definición traída en el acápite correspondiente de esta providencia respecto del alcance de una excepción mixta, como quiera que con ella se busca definir las presuntas irregularidades contenidas en el libelo introductorio, esto es, las anomalías que aparezcan de manera previa a que se trabe la litis; aspectos estos que, de no analizarse en la etapa establecida por el artículo 180 del CPACA, darían lugar a sentencias inhibitorias, decisiones estas que son precisamente las que el Legislador quiso proscribir en los trámites que se adelantan ante el Juez Administrativo. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.2.

Bajo tal entendido, se tendrá que establecer si es susceptible de control judicial la decisión de la Administración mediante la cual se fijaron los parámetros para la realización de las consultas previas, si la demandada alega que esa decisión no es un acto administrativo pues a través de este no se crean o modifican situaciones jurídicas, ni se reconocen derechos o imponen obligaciones.

Para resolver ello, resulta relevante traer a colación el contenido del acto censurado en el asunto de la referencia. “DIRECTIVA PRESIDENCIAL No. 08 DE 2020 (Septiembre 9) PARA: MINISTROS DIRECTORES DE DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO. DE: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ASUNTO: GUÍA PARA LA REALIZACIÓN DE CONSULTA PREVIA. FECHA: 9 SEP 2020 La Dirección Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior DANCP, como principal responsable de los procesos de consulta previa, y demás entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional llamadas a intervenir en los diferentes procesos de consulta previa adelantados para el desarrollo de proyectos, obras o actividades de acuerdo con el criterio de afectación directa a comunidades étnicas, estarán sujetas a las directrices que en la presente Directiva se imparten: 1.

Definiciones DANCP: Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior. POA: proyecto, obra o actividad respecto de los cuales es necesario determinar si para su ejecución procede la realización de la consulta previa Ejecutor del POA: articular o entidad pública a cargo de la ejecución del proyecto, obra o actividad.

Entidad promotora: entidad pública que suscribió el contrato con el ejecutor del POA. Autoridad ambiental: autoridad ambiental competente para tramitar la solicitud de licenciamiento ambiental del POA, o el trámite ambiental pertinente. Test de proporcionalidad: mecanismo aplicado posterior al cierre del proceso de consulta previa cuando no se lograron acuerdos entre el ejecutor del POA y las comunidades étnicas. 2.

Etapas del proceso de consulta previa de proyectos, obras o actividades - POA-. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El proceso de consulta previa del proyecto, obra o actividad -POA- consta de cinco (5) etapas. 2.1.

Determinación de procedencia de la consulta previa. 2.2. Coordinación y preparación. 2.3. Preconsulta. 2.4. Consulta previa. 2.5. Seguimiento de acuerdos. 3. Determinación de procedencia de la consulta previa En esta etapa se determinará si el POA requiere la realización de la consulta previa de acuerdo con el criterio de afectación directa y con fundamento en los estudios jurídicos, cartográficos, geográficos o espaciales que se requieran.

Para la determinación de procedencia de la consulta previa la DANCP - Subdirección Técnica de Consulta Previa, deberá: 3.1. Recibir la solicitud que presente la entidad promotora o el ejecutor del POA, la cual deberá cumplir con los requisitos indicados en el formato de solicitud de determinación de procedencia de la consulta previa, formato publicado en la página web del Ministerio del Interior. 3.2.

Solicitar y consultar la información que reposa en la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en la Dirección de Asuntos Indígenas ROM y Minorías del Ministerio del Interior, y en la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior; en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en la Agencia Nacional de Tierras, en el Instituto Nacional de Antropología e Historia, y en las demás entidades que se considere pertinente. 3.3.

En caso de que la información suministrada por la entidad promotora o el ejecutor del POA y consultada por la DANCP - Subdirección Técnica de Consulta Previa sea insuficiente para determinar la procedencia de la consulta previa, realizar una visita de verificación en territorio. La visita de verificación en territorio comprenderá una extensión superior al área identificada por la entidad promotora o el ejecutor del POA, que permita determinar posibles afectaciones directas. 3.4.

La DANCP - Subdirección Técnica de Consulta Previa deberá dar respuesta a la solicitud dentro del término señalado en el numeral 2. del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-,2 sustituido por el artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. 3.5. La DANCP - Subdirección Técnica de Consulta Previa expedirá un acto administrativo en el que manifestará si procede o no la consulta previa por la posible afectación directa a comunidades étnicas. 4.

Preconsulta En esta etapa se deberá realizar un diálogo previo con las autoridades representativas de las comunidades étnicas para definir la ruta metodológica. La ruta metodológica deberá señalar las fechas y lugares de las reuniones, el tiempo de duración de la consulta, así como demás aspectos logísticos, incluyendo los que se requieran para el desarrollo de reuniones no presenciales. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para tales efectos, se adicionan las siguientes actividades a la etapa de preconsulta: 4.1.

Convocar a la primera reunión de preconsulta dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la solicitud presentada parte de la entidad promotora o el ejecutor del POA. 4.2. Cuando haya acuerdo parcial sobre los elementos de la ruta metodológica, la DANCP -Subdirección de Gestión de Consulta Previa fijará los elementos faltantes. 5.

Consulta previa En esta etapa se realizará un diálogo entre el Estado, la entidad promotora o el ejecutor del POA y las comunidades étnicas, para que la DANCP asegure el cumplimiento del deber de garantizar la participación, real, oportuna y efectiva sobre la toma de decisiones del POA que puedan afectar directamente a las comunidades étnicas, con el fin de proteger su identidad étnica y cultural.

Para tales efectos, se adicionan las siguientes actividades a la etapa de consulta: 5.1. Convocar para la primera reunión de consulta previa, cuando menos con quince (15) días hábiles de anticipación. 5.2. Terminado el proceso de consulta, se dará aplicación al test de proporcionalidad y determinación de medidas de manejo en los siguientes eventos (i) por falta de acuerdo en la preconsulta o consulta.

(ii) por inasistencia de las autoridades representativas, una vez agotado los procedimientos de convocatoria establecidos; (iii) por la falta de solución del conflicto de representatividad en la comunidad étnica. El test de proporcionalidad tiene por finalidad determinar las medidas de manejo adecuadas para prevenir, corregir o mitigar las afectaciones directas.

Las medidas deberán estar desprovistas de arbitrariedad, fundamentadas en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y objetividad, y tomarán en consideración las posiciones expresadas por la comunidad étnica y por la entidad promotora o el ejecutor del POA. El término máximo de duración del test de proporcionalidad es de tres (3) meses. 6.

Seguimiento al cumplimiento de las medidas Asegurar la debida ejecución de las medidas de manejo acordadas entre la entidad promotora o el ejecutor del POA y la comunidad étnica, o establecidas por la DANCP en aplicación del test de proporcionalidad. Para tales efectos, se adiciona la siguiente actividad a la etapa de consulta: El seguimiento de las medidas de carácter ambiental corresponderá a la autoridad ambiental competente.

La presente Directiva sustituye la Etapa 1 "Certificación sobre la presencia de comunidades étnicas que hace necesaria la consulta previa", adiciona la Etapa 3 "Preconsulta", adiciona la Etapa 4 "Consulta previa" y adiciona la Etapa 5 "Seguimiento de acuerdos" de la Directiva Presidencial No. 10 de 7 de noviembre de 2013.” 9 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, es claro que contrario a lo afirmado por la accionada, dicha Directiva Presidencial es un verdadero acto administrativo en tanto que allí confluyen todos los elementos de existencia, estos son: existe una declaración unilateral de la voluntad de la Administración en ejercicio de función administrativa dirigida a producir efectos jurídicos, ya sea creando, extinguiendo o modificando situaciones jurídicas.

Ello es así, por cuanto se trata de la manifestación de voluntad emitida por una entidad que al tenor de lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 hace parte de la estructura de la Administración Pública12, que se orienta a crear situaciones jurídicas, toda vez que las personas llamadas a intervenir en los procesos de consulta previa, se encuentran obligadas a acatar las regulaciones establecidas en dicha decisión. Es decir, deben seguir las etapas del proceso que allí fueron fijadas y particularmente, las entidades estatales responsables de esta materia, deben acudir a esa Directiva con miras a establecer cuándo es procedente realizar ese mecanismo constitucional y en caso de que sí lo sea, cumplir las fases determinadas para la elaboración de la preconsulta y la consulta con las comunidades.

De ahí que dicha Directiva sí constituya un acto administrativo y además, sea pasible de control jurisdiccional, dada la vinculatoriedad de sus mandatos. Al respecto de la naturaleza de las Directivas Presidenciales relacionadas con la consulta previa y de la posibilidad de impugnarlas en la sede judicial, esta Corporación en providencia del 11 de septiembre de 2019, señaló: 12 “Artículo 39.

Integración de la administración pública. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano. La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración. Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el Sector Central de la Administración Pública Nacional.

Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento Administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el Sector Descentralizado de la Administración Pública Nacional y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley. Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la Administración en el correspondiente nivel territorial.

Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según el caso. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley.” 10 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Lo primero que se debe advertir que las directivas presidenciales acusadas se erigen como verdaderos actos administrativos susceptibles de control judicial por esta jurisdicción. Al respecto la Directiva Presidencial 01 de 2010 señala que “[…] los elementos aquí consignados se deben cumplir por parte de las entidades y organismos del sector central y descentralizado del orden nacional […]” y posteriormente estableció con claridad que “[…] Las responsabilidades aquí descritas, así como los procedimientos señalados, serán de obligatorio cumplimiento para los destinatarios de la presente Directiva […]”.

La Directiva Presidencial 10 de 2013, por su parte, subrayó que: “[…] El Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Consulta Previa como principal responsable de los procesos de consulta a las comunidades étnicas, y los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva implicados en procesos consultivos de esta naturaleza, adelantadas para el desarrollo de proyectos, obras o actividades en áreas en donde se registre presencia de este tipo de comunidades, deberán seguir, en lo que les concierne, las etapas previstas en la “Guía para la realización de Consulta Previa con Comunidades Étnicas”, que se anexa a la presente directiva y forma parte integral de ella […]”.

(Negrilla y subrayado fuera de texto) Así las cosas, las directivas cuestionadas son manifestaciones de la voluntad del Presidente de la República, en ejercicio de la función administrativa, que contienen las que se dan órdenes a los funcionarios públicos destinatarios en relación con los mecanismos para garantizar el derecho fundamental a la consulta previa con los grupos étnicos.

En relación con la naturaleza jurídica de las directivas que constituyen actos administrativos, esta Corporación, en Sentencia de 12 de marzo de 201513, indicó lo siguiente: “[…] De acuerdo con el texto de las directivas presidenciales atacadas en el sub lite –números 12 de 2002 y 04 de 2003-, se encuentra fuera de discusión que las disposiciones acusadas constituyeron “órdenes” del Presidente de la República, dirigidas a las autoridades del nivel nacional que reseñó la respectiva directiva y en tal calidad se aprecian como una categoría pasible del acto administrativo reglamentario, dentro de la potestad atribuida al Presidente de la República, de conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política: “ARTICULO 189.

Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 1. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.” Ahora bien, con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, las Directivas Presidenciales mediante las cuales se expiden órdenes, tienen la naturaleza de acto administrativo 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A. Consejero Ponente (E): Hernán Andrade Rincón. Sentencia de 12 de marzo de 2015, Radicación 11001032600020090004100, Expediente 36760. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentario, expedido en ejercicio de una función administrativa, y por lo tanto, se les atribuye la presencia de las notas características que han sido reiteradas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, así: “Con apoyo en lo estatuido por esa norma atributiva de competencia se tiene que la potestad reglamentaria: (i) es una función presidencial;

(ii) es una función típicamente administrativa, (iii) se ejerce no sólo mediante la expedición de decretos reglamentarios, sino también por medio de resoluciones u órdenes y (iv) tiene como cometido la cumplida ejecución de las leyes. Se trata de una regulación secundaria y limitada que aporta los detalles y pormenores de la ejecución de la ley y que convierte de esta suerte al ejecutivo en guardián de los mandatos del legislador14.

Competencia que supone la expedición de actos administrativos (bien bajo la modalidad de decretos, ya como resoluciones, ora como órdenes o la denominación que quiera dársele) que tienen por finalidad exclusiva, como tiene determinado la jurisprudencia, hacer el enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano real, vale decir, la cabal ejecución de ella15.

No se olvide que, en consonancia con este mandato, el artículo 12 de la Ley 153 de 1887 prevé que las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno tienen fuerza obligatoria. Con esta perspectiva, es claro que –contrario a lo aseverado por el accionado- dicha potestad administrativa no exige que sea desplegada por medio de decretos reglamentarios, sino que también puede llevarse a cabo, dada su particular naturaleza, por medio de resoluciones u órdenes.

Al fin y al cabo, de lo que se trata es de hacer efectivo el cumplimiento de la ley. Lo propio de la rama ejecutiva es justamente ello: dar órdenes para velar por su estricto cumplimiento. Y por ello, las directivas presidenciales tienen plena fuerza obligatoria y no son, como pretende el demandado, meras indicaciones o sugerencias.”16 En el mismo sentido, siguiendo las consideraciones de la Corte Constitucional, no existe duda acerca del principio de orden normativo, según el cual las Directivas Presidenciales deben respetar la Ley y el ámbito a ella asignado, de acuerdo con lo que se desprende de la estructura adoptada por la Constitución Política, toda vez que son actos de menor jerarquía que la ley, dentro del sistema jurídico colombiano: “La unidad del sistema jurídico, y su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste.

La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular. En esto consiste la connotación de sistema de que se reviste el ordenamiento, que garantiza su coherencia interna.

La finalidad de esta armonía explícitamente buscada, no es otra que la de establecer un orden que permita regular conforme a un mismo sistema axiológico, las distintas 14 Corte Suprema de Justicia, sentencia de 11 de octubre de 1911. 15 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C 557 de 1992, C 228 de 1993, C 4467 de 1996, C 028 de 1997, C 290 de 1997, C 350 de 1997, C 302 de 1999, C 805 de 2001, C 508 de 2002 y C 384 de 2003. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera (Subsección B), Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio, sentencia de 27 de octubre de 2011, radicación 110010326000200700040-00, expediente: 34.144, actor: Emerson Vicente Solórzano Riaño, demandado: Nación- Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, referencia: acción de nulidad-fallo. 12 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00075 00 Demandante: Jeison Eduardo Palacios Robledo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situaciones de hecho llamadas a ser normadas por el ordenamiento jurídico.”17 Sobre la base del respeto que toda Ley debe tener en relación con la Constitución Política, existe adicionalmente un orden interno que se ha expresado legislativamente en la regla general de subordinar las órdenes del ejecutivo a la ley, el cual se expresa en la Ley 153 de 1887, así: “Artículo 12.

Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a la leyes." […]”18 (Subrayas del Despacho) En suma, es claro que el acto demandado sí es susceptible de control judicial, de modo que la excepción no tiene vocación de prosperidad. En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

DECLARAR NO PROBADA la excepción que se interpreta como de que el acto enjuiciado no es susceptible de control judicial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 17 Corte Constitucional, sentencia C-037/00, 26 de enero de 2000. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Providencia del 11 de septiembre de 2019. Proceso radicado número 11001 03 24 000 2016 00164 00.

Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés.