CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 28 de julio de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-25-000-2016-00300-00 Nº interno: 1718-2016 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Carmen Eulalia Martín Garzón Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 4 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca.

Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 4 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Carmen Eulalia Martín Garzón contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal en Liquidación – Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Carmen Eulalia Martín Garzón La señora Carmen Eulalua Martín Garzón presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal en Liquidación y/o la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones PAP 007279 de 28 de julio de 2010 y PAP 037163 de 31 de enero de 2011, mediante las cuales, respectivamente, se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y se confirmó dicha decisión. Como restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 24 de octubre de 2009 (fecha en que se cumplió el estatus pensional), con la inclusión de todos los factores devengados en el año anterior al cumplimiento del estatus, así como el pago de las sumas adeudadas, debidamente indexadas, el pago de los intereses comerciales y moratorios.

Las anteriores pretensiones se fundamentaron en que la señora Carmen Eulalia Martín Garzón prestó sus servicios por más de 20 años en el departamento de Cundinamarca, como docente en la Escuela Rural San Francisco del municipio de Medina. Señaló que fue nombrada mediante Decreto 3925 de 16 de septiembre de 1980 y prestó sus servicios entre esa fecha y el 23 de agosto de 1982.

Posteriormente, reingresó al servicio público docente en la entidad territorial, y fue nombrada en el mismo cargo por Decreto 2952 de 12 de julio de 1991, para laborar en la Escuela Rural Mesa de los Reyes. Aseguró que cumplió el estatus de pensionada el 24 de octubre de 2009 y elevó solicitud para el reconocimiento de la pensión gracia el 18 de enero de 2010; sin embargo, mediante las Resoluciones PAP 007279 de 28 de julio de 2010 y 037163 de 31 de enero de 2011, respectivamente, se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia; y se confirmó la anterior decisión. 2.

La oposición a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que la señora Carmen Eulalia Martín Garzón no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, para ser beneficiaria del reconocimiento de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden Departamental, municipal o Distrital, pues no es posible computar tiempos como docente del orden territorial y del orden nacional, por ir en contravía de lo establecido en la Ley 114 de 1913.

Propuso como excepciones: (i) cobro de lo no debido; y (ii) caducidad de la acción, por haberse presentado la demanda más de 4 meses después de la notificación de los actos administrativos acusados. 3. La sentencia objeto de revisión[1] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 4 de julio de 2013, decidió: (i) declarar la nulidad de las Resoluciones PAP 007279 de 28 de julio de 2010 y PAP 037163 de 31 de enero de 2011;

(ii) ordenar a la UGPP reconocer y pagar a la señora Carmen Eulalia Martín Garzón una pensión gracia a partir del 25 de octubre de 2009, en cuantía equivalente al 75% del promedio devengado durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional, teniendo en cuenta como factores salariales, además de la asignación básica, la asignación adicional 30% rector y las doceavas de las primas de vacaciones y de navidad;

(iii) condenar a la UGPP a pagarle los valores indicados en el numeral anterior, actualizados; (iv) no condenar en costas. Señaló que, la pensión gracia se reconoce exclusivamente a los docentes que cumplan 20 años de servicio en instituciones educativas de carácter departamental, distrital o municipal, sin que sea posible agrupar tiempos de orden nacional.

Adicionalmente, indicó que, para obtener este beneficio los docentes debían vincularse antes del 31 de diciembre de 1980. Advirtió que, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, la actora prestó sus servicios como docente nacionalizada en la Secretaría de Educación de Cundinamarca, entre el 10 de octubre de 1980 y el 24 de agosto de 1982 (1 año, 10 meses y 15 días); y, posteriormente, reingresó al servicio docente a partir del 12 de agosto de 1991, por lo que cuando cumplió 50 años ( 24 de octubre de 2009), acumulaba un tiempo de trabajo aproximado de 20 años y 27 días al servicio del ente territorial.

Indicó que en el proceso se acreditó que el nombramiento de la peticionaria fue como docente nacionalizada, pues en una resolución en la que se efectuaron unos nombramientos en periodo de prueba, incluida la demandante, se evidencia que los pagos causados con ocasión a dichos nombramientos sería a cargo del presupuesto del departamento; y, adicionalmente, en la página web del ente territorial se encuentra un listado con las instituciones educativas, en las cuales se evidencia si son nacionales, nacionalizadas, técnica, básica, departamental, etc. 4.

El recurso extraordinario de revisión[2] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión dictada el 4 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Como pretensiones del recurso, solicitó que se revoque la sentencia proferida el 4 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; que se declare que a la señora Carmen Eulalia Martín no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia; se declare la nulidad de la Resolución RDP 43896 de 23 de septiembre de 2013, mediante la cual la UGPP dio cumplimiento al fallo recurrido; se condene a la señora Carmen Martín a reintegrar a la UGPP los valores pagados por concepto de pensión gracia; y se condene en costas a la demandada.

Señaló que, la señora Carmen Eulalia Martín Garzón prestó sus servicios como docente a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, entre el 10 de enero de 1980 y el 24 de agosto de 1982, con una vinculación del orden nacionalizado; y entre el 14 de agosto de 1991 y el 19 de mayo de 2015, con una vinculación del orden nacional.

Consideró que resulta procedente el recurso extraordinario de revisión, toda vez que se creó una situación jurídica a favor de la señora Carmen Martín en detrimento del erario, pues se impuso una carga prestacional a la UGPP sin fundamento legal y con grave afectación del interés general, pues se reconoció una pensión gracia a la docente con la inclusión de tiempos de servicio como docente del orden nacional.

En cuanto a la causal prevista en el literal a), indicó que la decisión recurrida se expidió con violación del debido proceso, pues existía falta de legitimación por pasiva respecto a la entidad demandada, ya que no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, por no ser destinataria ni depositaria de los fondos que recaudan para la Seguridad Social en Salud.

Frente a la causal prevista en el literal b), advirtió que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que la señora Carmen Eulalia Martín no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia por no cumplir los requisitos exigidos por la ley, para lo cual trae una liquidación de los valores pagados por dicho concepto desde el reconocimiento pensional. 7.

Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue repartido inicialmente al despacho de la Consejera de Estado, doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, quien mediante escrito del 23 de abril de 2018 manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, por encontrase incursa dentro de la causal prevista en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso[3].

Mediante auto del 7 de marzo de 2019 se declaró fundado el impedimento manifestado por la Magistrada Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez y, en consecuencia, se le separó del conocimiento del asunto[4]. A través de auto del 5 de noviembre de 2019 se inadmitió el recurso extraordinario de revisión para que la UGPP especificara la causal invocada y las pruebas que pretende hacer valer[5].

En cumplimiento de lo anterior, la UGPP subsanó el recurso extraordinario de revisión, razón por la cual mediante providencia del 20 de mayo de 2021 se admitió el recurso[6]. El 20 de mayo de 2021 el Despacho sustanciador prescindió de la etapa probatoria[7]. 8. Oposición al recurso extraordinario de revisión[8] La señora Carmen Eulalia Martín Garzón, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de revisión, al considerar que no le asiste razón a la UGPP, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la sentencia recurrida revisó los actos administrativos de nombramiento, ante lo cual concluyó que la peticionaria cumplía con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. Indicó que, contrario a lo indicado por la entidad recurrente, el Tribunal indicó de forma clara que el nombramiento de la señora Carmen Martín fue por autoridad territorial y los recursos que financiaron el cargo no eran de origen nacional.

Señaló que del análisis del fallo recurrido se puede concluir que no existen argumentos que permitan advertir que la decisión de reconocimiento de la pensión gracia constituye un abuso del derecho o se califica como irrespeto al interés general. Agregó que se debe declarar improcedente el presente recurso, pues de prosperar el mismo conllevaría a la vulneración de los principios de la buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica. 9.

Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 4 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.

Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 27 de abril de 2016[9], pues la sentencia recurrida se dictó el 4 de julio de 2013, y conforme con la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.

Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna. 3.

Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 4 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 4 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la medida en que se condenó a la UGPP pese a que existía falta de legitimación por pasiva y se reconoció una pensión gracia a favor de la señora Carmen Eulalia Martín Garzón, pese a que no cumplía con los requisitos para ello.

Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de las causales invocadas por la entidad recurrente, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[10].

Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.

En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[11] y sus causales generales[12] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[13], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[14]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[15].

Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[16].

Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.

Alcance de las causales invocadas por la entidad recurrente La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal. […] Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.

Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”[17].

La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.

La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

La Sala Especial de Decisión 4, en sentencia del 1 de agosto de 2017, efectuó las siguientes consideraciones sobre el objeto y finalidad del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, así: “[…] esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones.

Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación[18].” Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.

Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.

Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.

Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.

Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.

En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos quienes tienen un derecho a pensión”[19]. De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.

Caso concreto 3.1. Primer cargo de violación La entidad recurrente considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se produjo con vulneración al debido proceso, por cuanto se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la entidad demandada (Cajanal), pues no era la autoridad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, al no ser destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para el Sistema de Seguridad Social en Salud.

Al respecto, se advierte que, en el asunto bajo estudio no se discutía sobre la entidad encargada de recaudar los recursos para el Sistema de Seguridad Social en Salud, sino que se controvertía el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Carmen Eulalia Martín Garzón. En todo caso, de conformidad con lo previsto en el inciso 2 del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, la representación de la Nación en los procesos contenciosos administrativos está a cargo del “Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”.

Siendo ello así, y como el acto administrativo acusado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Carmen Eulalia Martín Garzón fue expedido por el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), era ésta la autoridad administrativa llamada a actuar como demandada en el aludido proceso. Asimismo, se evidencia que la competencia para realizar el reconocimiento pensional solicitado por la señora Carmen Eulalia martín Garzón recaía en Cajanal, por lo que no se advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la Caja Nacional de Previsión Social era la persona jurídica legitimada en la causa para actuar como parte demandada en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. 3.2.

Segundo cargo de violación En cuanto a la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP planteó que en la sentencia cuya revisión se pretende se ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Carmen Eulalia Martín Garzón, pese a que no cumplía los requisitos para obtener dicho reconocimiento, pues parte del tiempo contabilizado para el reconocimiento pensional fue como docente del orden nacional y no del nivel territorial o nacionalizado como exige la norma.

De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que lo pretendido por la entidad recurrente es debatir en sede de revisión la aptitud legal de la señora Carmen Eulalia Martín Garzón para ser acreedora de la pensión gracia reconocida en la sentencia proferida el 4 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sin embargo, se precisa que la causal b) de revisión, por un lado, parte del supuesto que el beneficiario de la prestación o de la pensión reconocida reúne los requisitos exigidos para ser acreedor del derecho; y, por otro lado, se busca verificar si existe o no un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho que ha sido otorgado en sentencia judicial.

En síntesis, bajo esta causal no es posible controvertir la aptitud legal de la demandada para adquirir el derecho pensional, como ahora lo pretende la UGPP. Esta Corporación, mediante sentencia del 6 de mayo de 2021, en un caso análogo al presente, señaló lo siguiente[20]: “27. En ese sentido, considera la Sala, que los supuestos fácticos y jurídicos invocados por el ente previsional no se encuadran dentro de la causal invocada, referida al reconocimiento en una cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pues como se expuso en precedencia, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no tiene por objeto discutir el derecho del interesado de recibir la prestación periódica reconocida, sino la liquidación de esta un monto superior al que por disposición legal, realmente corresponde. 28.

En efecto, la causal b) parte del supuesto que el beneficiario reúne los requisitos necesarios para acceder a la prestación periódica o pensión reconocida, pues lo que sustenta su imposición, no es la ausencia de las exigencias legales, sino el exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho. Es menester precisar, que para el supuesto de hecho explicado por la UGPP, en el que pretende revisar el reconocimiento de una prestación periódica a quine no tiene los requisitos para acreditar la aptitud legal, el legislador consagró la causal séptima del artículo 250 del CPACA, que sobre el particular, previó lo siguiente: “ARTÍCULO 250.

CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida”.

En virtud de lo anterior, como la UGPP no alegó la causal prevista en el artículo 250 del CPACA, numeral 7 y, como los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión no encuadran en las causales previstas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala declarará infundado el presente recurso. Sobre la condena en costas Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente y, si bien la Ley 2080 de 2021 modificó el artículo 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[21], dicha disposición no resulta aplicable al caso bajo estudio, pues en virtud del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas de orden procesal tienen efectos inmediatos, salvo para los recursos interpuestos (ordinarios o extraordinarios), la práctica de pruebas decretadas, entre otras excepciones.

Quiere decir entonces que, como el recurso extraordinario de revisión se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, antes de la modificación surtida por la Ley 2080 de 2021, se debe aplicar la norma anterior frente a su trámite, es decir, que no hay lugar a condenar en costas a la UGPP. III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y no condenará en costas a la entidad recurrente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia de 4 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No condenar en costas a la UGPP. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER Con impedimento ----------------------- [1] Folios 103 reverso-111. [2] Folios 131-145, correspondientes al Recurso extraordinario de revisión y 199-201, subsanación del recurso. [3] Folios 167-168 reverso. [4] Folios 176-177. [5] Folios 194-reverso. [6] Folios 203-204. [7] Folios 208-reverso. [8] Visible en Samai en el índice 42 del expediente de la referencia. [9] Folio 145 reverso. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [11] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [12] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [13] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [14] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [15] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [16] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.

Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].

MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [17] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. [18] Ver en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_nume ro=56&p_consec=4821 [19] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4. Exp. 2016-02022-00 M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado núm. 11001032500020180074800 (2720-2018) con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez. [21] En dicha norma se indicó que, si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente.