Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Paipa, Boyacá, siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 Demandante: RICARDO CIFUENTES TORRES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Temas: Tutela contra providencia judicial – revoca y declara improcedencia – relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por el señor Ricardo Cifuentes Torres contra la sentencia del 19 de julio de 2023 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En esta decisión se negó el amparo solicitado por el accionante en el presente trámite constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. El señor Ricardo Cifuentes Torres, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Tribunal Administrativo de Boyacá en la que solicitó que se tutelara su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la providencia del 27 de abril de 2023. 2. Mediante la referida sentencia, la corporación judicial accionada se abstuvo de iniciar el trámite incidental de desacato solicitado por el accionante con ocasión de la sentencia del 22 de marzo de 2022 proferida por la misma autoridad judicial dentro del trámite de la acción popular radicada bajo el núm. 15001-23-33-000- 2019-00249-001. 1 Demanda promovida por el señor Ricardo Cifuentes Torres contra los municipios de Tunja y Ventaquemada y el Ministerio de Transporte.
Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. Con la solicitud se plantean las siguientes súplicas: En atención a lo reseñado, acudo ante ustedes, para que el fallo en mención no sea Ilusorio, espero que, la sentencia de fecha de 22 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro de la ACCIÓN POPULAR radicada bajo el Núm. 150012333000-2019-00249-00, sea cumplida y acatada por los accionados.
Solicito que, mediante fallo, me sean tutelados los Derechos Fundamentales vulnerados por el ente aquí accionado, preceptuados en el Art. 29 de la constitución política de Colombia junto con los demás derechos siguientes y concordantes. Aunado, se orden al ente aquí accionado, para que en el término de 48 horas ordene el cumplimiento irrestricto del fallo (Sentencia de 22 de marzo de 2022). 1.3.
Hechos 4. El señor Ricardo Cifuentes Torres promovió una acción popular contra el Ministerio de Tránsito y Transporte, la Gobernación de Boyacá y las alcaldías municipales de Tunja y Ventaquemada2. Este proceso constitucional cursó en el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el radicado núm. 15001-23-33-000-2019- 00249-00. 5. Mediante sentencia de 22 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, accedió a las pretensiones de la demanda frente a los municipios de Tunja y Ventaquemada y el Ministerio de Transporte, y para el efecto dispuso:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda en contra de CCS Constructores, la Agencia Nacional de Infraestructura y Transporte los Muiscas S.A., Autoboy S.A., Flota Sugamuxi S.A., Expreso Los Patriotas, Compañía de Transporte Hunza LTDA y Cooperativa Integral de Transportadores Colonial – COOTRASCOL, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ACCEDER a las pretensiones de la demanda, y por consiguiente declarar que los Municipios de Tunja y Ventaquemada y el Ministerio de Transporte han vulnerado el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna, por las razones expuestas en precedencia TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a los Alcaldes del Municipio de Tunja y del Municipio de Ventaquemada, para que dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la presente providencia, de manera mancomunada realicen las gestiones necesarias y trámites administrativos a que haya lugar ante el Ministerio de Transporte, para solicitar una ruta de influencia que opere desde el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá, teniendo como plan de ejecución las áreas de 2 Se demandó la protección de los derechos colectivos por la operación del transporte como un servicio de carácter público, propio de la finalidad social del Estado, sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades competentes para tal fin.
Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extensión comprendidas en el estudio técnico que en el año 2017 fuera presentado por el Municipio de Tunja, conforme obra a folios 137 y 138 del archivo 0002 expediente SAMAI, estudio que además deberá elaborarse con énfasis en las características de la demanda y la oferta, para adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de movilización, conforme a los derroteros legales, como componente definitivo para determinar la demanda y la oferta de las rutas a otorgar o adecuar y contener especificaciones de recorrido, horarios, frecuencias y demás aspectos operativos, en los términos establecidos en los Artículos 2.2.1.1.8.1. y 2.2.1.1.5.5 del Decreto 1079 de 2015.
CUARTO: Ordenar al Ministerio de Transporte, para que, en el término de quince (15) días, contados a partir de la radicación de la solicitud de ruta de influencia que presenten los Municipios de Tunja y Ventaquemada, resuelva sobre la autorización de ruta de influencia para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, que corresponda a la ruta entre el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá, conforme fuera expuesto en la parte considerativa.
QUINTO: Para la verificación del cumplimiento de las decisiones que en la providencia se adoptan, conforme al artículo 34 de la Ley 472 de 1998, se dispondrá la conformación de un comité conformado por el actor popular, señor Ricardo Cifuentes Torres, el Alcalde del Municipio de Tunja, el Alcalde Municipal de Ventaquemada y la Procuradora 121 para Asuntos Administrativos de Tunja, quien lo presidirá, con la finalidad de que verifiquen el cumplimiento de las órdenes impartidas, en los términos del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, sin perjuicio del control que directamente pueda ejercer este Tribunal para corroborar el obedecimiento al presente fallo.
(…)»3. 6. Esta decisión fue apelada por los municipios de Tunja y Ventaquemada y por el Ministerio de Transporte, quienes solicitaron un término adicional para el cumplimiento del fallo el cual se cumplió el día 28 de septiembre de 2022. 7. Atendiendo la referida circunstancia el señor Cifuentes Torres, alegando que las entidades accionadas han hecho caso omiso al cumplimiento del fallo de la acción popular, promovió incidente de desacato ante el Tribunal Administrativo de Boyacá. Sin embargo, dicha autoridad judicial, mediante auto del 9 de febrero de 2023, decidió abstenerse de iniciar el trámite incidental al considerar que los demandados afirmaron que «YA SE HABÍA DADO CUMPLIMIENTO AL FALLO» (sic) y que no han sido renuentes a ejecutar acciones tendientes al cumplimiento de la decisión judicial. 8.
Con posterioridad el accionante solicitó nuevamente la apertura de un incidente de desacato pues, a su juicio, las entidades faltaron a la verdad. No obstante, a través de auto de 27 de abril de 2023, el Tribunal se abstuvo de iniciar el trámite y archivó las diligencias del incidente. 9. Posteriormente, mediante memorial radicado el 15 de junio de 2023 el señor Cifuentes Torres interpuso la presente acción de tutela contra la Tribunal Administrativo de Boyacá. 3 Transcripción literal con énfasis y mayúsculas sostenidas del texto original.
Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Fundamentos de la vulneración 10. El accionante expuso que el Tribunal Administrativo de Boyacá vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al proferir la providencia del 27 de abril de 2023, por medio de la cual se abstuvo de iniciar el trámite incidental por lo cual considera que al archivar las diligencias del incidente se está «haciendo ILUSORIO EL FALLO PROFERIDO por esa corporación». 11.
Como fundamentos de derecho invocó «lo preceptuado en los artículos 29, 85, 86 de la Constitución Política de Colombia y demás normas concordantes». 1.5. Trámite de la acción de tutela 12. Mediante providencia del 21 de junio de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso la notificación de la Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, para que, en su calidad de parte demandada, presentara un informe detallado sobre los hechos y para que se pronunciara sobre las pretensiones de la demanda. 13.
Además, ordenó la vinculación del Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), el municipio de Tunja, el municipio de Ventaquemada, las empresas de transporte Los Muiscas, Autoboy S.A, Hunza LTDA, la Cooperativa Integral de Transportadores Colonial (Cootranscol) y la Flota Sugamuxi S.A, como terceros con interés. 14.
De igual forma dispuso oficiar al Tribunal para que allegara al trámite de tutela el expediente de la acción popular con radicado No. 15001-23-33-000-2019-00249- 00. 1.6. Informes 15. Realizadas las notificaciones pertinentes, se presentaron las siguientes intervenciones: 16. El Tribunal Administrativo de Boyacá presentó memorial en el que solicitó negar la acción de tutela, por considerar que no se demuestra la violación al debido proceso que invoca el accionante, toda vez que ha revisado las actuaciones adelantadas por las entidades municipales y el ministerio accionados en cumplimiento del fallo de la acción popular. 17.
Señaló que, en el presente asunto, el accionante no prueba la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez de tutela e indicó que el este mecanismo constitucional no puede ser utilizado como una instancia adicional al trámite incidental. Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
Informó que los argumentos dentro del proceso ordinario propuestos por las entidades accionadas no se fundaron en inconformidades referente a las órdenes impartidas por el juez de la acción popular, sino al marco temporal que fuera dispuesto por el Tribunal en la sentencia para el cumplimiento de lo ordenado, lo cual debe ser definido por el Consejo de Estado cuando resuelva los recursos de apelación interpuestos. 19.
En cuanto al disenso de la decisión de abstenerse de iniciar el incidente de desacato que planteó el accionante, insistió en que al actor se le precisó que no se logró estructurar el elemento subjetivo del desacato, pues se demostró que las entidades demandadas en la acción popular han venido realizando las actuaciones administrativas tendientes a adelantar los trámites pertinentes en cumplimiento del fallo judicial. 20.
Hizo énfasis en que, pese a que las entidades accionadas apelaron el fallo del proceso ordinario, las inconformidades se refirieron al marco temporal dispuesto por el Tribunal para el cumplimiento en la sentencia, y pese a la demora observada lo cierto es que las accionadas no han sido renuentes a ejecutar acciones tendientes a su cumplimiento. 21.
El Ministerio de Transporte contestó mediante memorial en el que solicitó negar el amparo. Indicó que a pesar de que se encontraba en trámite el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, los municipios de Tunja y Ventaquemada radicaron, ante el Ministerio de Transporte, «el estudio para la aprobación de la ruta de influencia» en cumplimiento con lo ordenado en el numeral tercero de la sentencia del 22 de marzo de 2022 y, con ocasión de ello, la Subdirección de Transporte de dicho ente ministerial, presentó observaciones respecto de este estudio. 22.
Destacó que el Consejo de Estado, mediante providencia del 11 de mayo de 2023, decidió los recursos de apelación interpuestos y modificó los numerales tercero, cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 22 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, concediendo nuevos términos para el cumplimiento de lo ordenado en el fallo de acción popular. 23.
Por tanto, concluyó que «el Tribunal Administrativo de Boyacá, procedió de conformidad con las normas que regulan el presente caso, ya que las entidades se encuentran en término para dar cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, según fallo de segunda instancia del Consejo de Estado». 24. La Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) rindió informe en el que solicitó «NEGAR la tutela por improcedente». 25.
El municipio de Tunja mediante escrito de respuesta indicó que las pretensiones del accionante no están llamadas a prosperar toda vez que la decisión proferida por el Tribunal se encuentra revestida de legalidad, y de esta no se Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vislumbra ningún yerro o error protuberante que afecte los derechos fundamentales del accionante. 26.
Destacó que no es cierto que «los municipios de Tunja y Ventaquemada hayan faltado a la verdad por cuanto las pruebas que reposan en la carpeta de la acción popular evidencian que tales entidades si han si han acatado las órdenes judiciales: otra cosa es que la decisión final de adoptarse la ruta de influencia se encuentre en trámite ante el Ministerio del Transporte, se está a la espera de dicha decisión»4. 27.
La Cooperativa de Transportadores Rutas de Colombia Limitada (Cootranscol) presentó memorial en el que solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional, por considerar que no tiene legitimación en la causa. 1.7. Providencia impugnada 28. Mediante sentencia del 19 de julio de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B negó el amparo al considerar que «la parte actora no acreditó que la providencia de 27 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del trámite incidental de desacato, hubiere incurrido en alguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial». 29.
Así mismo, señaló que la decisión de negar la apertura del incidente de desacato se basó en un estudio razonable de los hechos y las pruebas allegadas al proceso ordinario, en ejercicio de su autonomía funcional, independencia y sana crítica. De igual forma explicó que en la demanda de tutela no se expusieron razones de hecho y/o de derecho relacionadas con la consumación en la vulneración de derechos, aspecto de especial relevancia cuando se pretende controvertir, por esta vía constitucional, una providencia judicial. 1.8.
Impugnación 30. Mediante comunicación electrónica del 17 de agosto de 20235, la parte accionante impugnó la sentencia del 19 de julio de 20236 y solicitó que «se revoque la Sentencia de Primera Instancia proferida el 19 de julio de 2023, notificada el 14 de agosto de la anualidad que NEGÓ el amparo respecto a la protección del Derecho Fundamental del Debido Proceso»7. 31.
Para el efecto el accionante expuso los siguientes aspectos: 4 Transcripción literal del memorial que puede contener algunos errores. 5 Índice 24 de Samai. 6 Concedida mediante auto del catorce (14) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). 7 Transcripción literal que puede contener algunos errores. Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Explicó que la acción de tutela es un mecanismo constitucional idóneo para buscar el amparo respecto a la vulneración de derechos fundamentales, cuya procedencia está supeditada a que el interesado no disponga de otro medio de defensa judicial, como aconteció en el presente caso, en consideración a que en dos oportunidades promovió incidentes de desacato que fueron resueltos en forma adversa para el suscrito, desatendiéndose la obligación de cumplir con las providencias judiciales. - Señaló que los recursos de apelación presentados por los demandados contra la sentencia del 22 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante la cual, se accedió a lo pretendido por el actor popular, irrumpió con el cumplimiento del fallo desatendiendo que este fue concedido en el efecto devolutivo, por lo que era ineludible el cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal en dicha decisión. - Indicó que, si bien los apelantes manifestaron la imposibilidad de cumplir lo ordenado en el lapso fijado, nunca se acreditó que durante el término fijado por el Tribunal se realizaran las gestiones pertinentes para tal fin, incumplimiento que motivó la presentación de la solicitud de apertura de incidentes de desacato en las dos oportunidades referidas en este trámite constitucional que fueron despachadas de forma negativa por la misma autoridad judicial. - Advirtió que, durante el transcurso de resolución de los recursos, los demandados omitieron realizar las gestiones ordenadas en el fallo y, por tanto, era viable la apertura del trámite incidental por cuanto, su finalidad no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que es una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia. - Refirió que el fallo por medio del cual se desataron los recursos de apelación se profirió hasta el 11 de mayo de 2023, por lo que «es ilusorio que durante casi más de un año, los accionados no hayan realizado una gestión eficaz que brindara por lo menos un somero impulso a lo deprecado en la sentencia proferida por el Tribunal».
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 32. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte accionante contra el fallo del 19 de julio de 2023 dictado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por medio del cual se negó el amparo deprecado. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto Ley 2591 de 1991 y 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015 [modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021], así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Cuestión previa 33. La Sala advierte que en el trámite de primera instancia de este mecanismo constitucional la Cooperativa de Transportadores Rutas de Colombia Limitada (Cootranscol Ltda) presentó solicitud de desvinculación al considerar que no tiene legitimación en la causa. Esta solicitud no se resolvió en la decisión que se cuestiona por la vía de tutela y, por tanto, le corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el particular. 34.
Al respecto, se advierte que «Cootranscol Ltda» fue reconocida como tercero con interés en el proceso popular y en dicha calidad se le vinculó al presente trámite constitucional. Ahora bien, en atención a que su presencia en este escenario es como tercero con interés y, en ese orden, debe garantizarse su comparecencia, lo que corresponde es negar su solicitud de desvinculación del presente trámite constitucional, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 2.3.
Legitimación en la causa 35. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 36.
Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que el señor Ricardo Cifuentes Torres está legitimado en la causa por activa. Esto porque fue quien impetró la acción popular que concluyó con las decisiones judiciales respecto de las cuales promovió con posterioridad el trámite incidental de desacato que originó la decisión que se controvirtió en el presente tramite constitucional. 37.
Por otro lado, esta colegiatura encuentra que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4 se encuentra legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad judicial que profirió la providencia del 27 de abril de 2023 que se cuestiona en este proceso. 2.4. Problema jurídico 38. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pretensiones elevadas, el material probatorio recaudado y el escrito de impugnación presentados, esta Sala debe determinar si confirma, modifica o revoca el fallo de primera instancia. 39.
Para tales efectos, se deberá resolver si la acción de tutela es procedente y en caso afirmativo dar respuesta al siguiente interrogante: Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, vulneró el derecho fundamental al debido proceso invocado por el señor Ricardo Cifuentes Torres con ocasión de la providencia del 27 de abril de 2023 por medio de la cual se abstuvo de iniciar el trámite incidental de desacato solicitado por el accionante con ocasión de la sentencia del 22 de marzo de 2022 proferida por la misma autoridad judicial dentro del trámite de la acción popular radicada bajo el núm. 150012333000-2019-00249-00? 40.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) las generalidades de la acción de tutela; (ii) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (iii) los requisitos de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional (iv) el análisis de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto y, de encontrarse superados dichos requisitos, (v) el caso concreto. 2.5.
Generalidades de la acción de tutela 41. Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o excepcionalmente, de particulares. 42.
Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes. 43.
En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine. 44.
Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar del uso inadecuado este mecanismo, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. 2.6. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 45.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales, en fallo de 31 de julio de 20128.
Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema9. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales10. 46. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201411.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia12 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial. 47. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad; iv) relevancia constitucional; v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 48.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. núm. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 10 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 12 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 49.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 50. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar sí en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial los de relevancia constitucional, solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si con la providencia censurada incurrió en los defectos aludidos por la parte tutelante. 2.7.
Los requisitos generales de procedibilidad 2.7.1. Relevancia constitucional 51. En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional adoptó el término «relevancia constitucional» en la sentencia C-590 de 200513. En esta decisión se señaló que la acción de tutela contra providencia judicial sólo es procedente cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes14. (Subrayado fuera de texto) 52. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple con esta exigencia. Así, en la sentencia SU-215 de 202215 y SU-573 de 13 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 15 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica y; (iv) no cumplía con la carga Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 201916 el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional. 53.
A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201417, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 54. En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 55.
Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202218 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 56.
De esta manera, esta Sala de Decisión planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i.Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii.Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii.Que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 16 Mediante esta determinación judicial, la Corte Constitucional ha señalado que el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías no puede ser considerado como un derecho fundamental.
En consecuencia, el caso carece de relevancia constitucional. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022.
Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 57.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar, en el caso concreto, la concurrencia de los requisitos de procedibilidad. En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.8. Análisis de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 58. Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, la parte accionante consideró vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la providencia del providencia del 27 de abril de 2023 por medio de la cual la corporación accionada se abstuvo de iniciar el trámite incidental de desacato solicitado por el accionante con ocasión de la sentencia del 22 de marzo de 2022 proferida por la misma autoridad judicial dentro del trámite de la acción popular radicada bajo el núm. 15001-23-33-000-2019-00249-00. 59.
Sin embargo, se anticipa que esta Sección no encuentra acreditado el requisito general de relevancia constitucional en el caso concreto, por los motivos que a continuación se mencionan. 60. Es importante resaltar que esta Sala reconoce la relevancia constitucional a toda pretensión que, en el contexto de un proceso de tutela, esté vinculada a una controversia relacionada con la protección de un derecho o garantía de rango fundamental.
Sin embargo, se debe precisar que, como se explicó en precedencia, cuando se trata de tutela contra providencias judiciales, no es suficiente que la parte accionante, en su demanda, refiera que con la decisión judicial se vulneró un derecho fundamental, sino que es necesario que quien se considera afectado cumpla con el deber de argumentar el concepto de la violación que se deriva de la decisión que se ataca, exponiendo con claridad la abierta contradicción de esta con los postulados constitucionales, aspecto esencial para que se advierta la necesaria intervención del juez constitucional. 61.
Por lo anterior, los cargos que se planteen en el contexto de la acción de tutela contra una providencia judicial requieren de una exposición clara y contundente que demuestre de forma coherente la inescindible relación entre la decisión que se reprocha y la afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial. 62. En el caso concreto, la Sala encuentra que en la demanda de tutela no se advierte que el accionante señale y fundamente con suficiencia, de forma clara y específica porqué la decisión adoptada por el juez de instancia en el auto cuestionado afectó sus derechos, esto es, no expuso ningún argumento que justifique o explique la alegada vulneración de su garantía fundamental al debido proceso respecto de la decisión de negar la apertura del incidente de desacato, la cual, por el contrario y coincidiendo con el análisis del A quo constitucional, se halla Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como una decisión fundamentada en un estudio razonable de los hechos y las pruebas allegadas al proceso ordinario. 63.
El accionante se limitó simplemente a aducir la violación del derecho al debido proceso sin cumplir, siquiera, con una mínima carga argumentativa, aspecto fundamental cuando se trata de la excepcionalísima procedencia de este mecanismo constitucional respecto de providencias judiciales según lo explicado en numeral 2.5 de la parte considerativa de este proveído. 64.
Así las cosas, es evidente que, en el caso concreto, la solicitud de amparo carece de la carga argumentativa suficiente en la que el señor Cifuentes Torres justifique la relevancia constitucional del caso a partir de la exposición lógica, fáctica y jurídica que le permita a esta Sala advertir la violación de sus garantías constitucionales con ocasión de la providencia judicial reprochada. 65.
Lo anterior es razón suficiente para concluir que la acción promovida no cumple con el requisito general de relevancia constitucional de acuerdo con los parámetros señalados en el apartado 2.7.1. de la presente providencia. 66. En consecuencia, para esta Sección la petición de amparo deviene improcedente por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional al adolecer de carga argumentativa. 2.9.
Conclusión 67. Por los motivos aquí señalados, la Sala revocará la decisión de primera instancia que negó el amparo solicitado para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Cooperativa de Transportadores Rutas de Colombia Limitada (Cootranscol Ltda), conforme lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 19 de julio de 2023 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE esta acción de tutela por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto núm. 2591 de 1991. Demandante: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03183-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/