CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02561-01 Referencia: Acción de tutela ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN TESIS: CONFIRMA LA DECISIÓN DEL A QUO QUE DENEGÓ EL AMPARO SOLICITADO.
LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA NO INCURRIÓ EN EL DEFECTO SUSTANTIVO ENDILGADO. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD Y DE ASOCIACIÓN Y LIBERTAD SINDICAL. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 7 de julio de 2022, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado1 que denegó el amparo solicitado. 1 En adelante la Sección Quinta. 2 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN, actuando a través de su Presidente, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de asociación y libertad sindical y al principio de seguridad jurídica, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Quindío2 al proferir la providencia de 10 de febrero de 2022, dentro del medio de control de cumplimiento identificado con el número único de radicación 63001-33-33-003-2021-00262-01.
I.2.- Hechos Refirió que promovió demanda en ejercicio del medio de control de cumplimiento contra la Universidad del Quindío, con el fin de que se lograra la aplicación del acuerdo de negociación nacional contenido 2 En adelante el Tribunal. 3 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la Circular Externa núm. 11 de 2017 del Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP, esto es, que se convocara a los sindicatos constituidos legalmente por los servidores de entidades a su participación en cualquier proceso de reestructuración de la planta de personal.
Adujo que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 2021-00262-00 y le correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia que, mediante sentencia de 21 de enero de 2022, denegó las pretensiones al considerar que aun cuando la Circular núm. 11 de 2017 contenía un deber imperativo para las entidades del orden central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de conformidad a los procesos de modificación de la planta de personal, lo cierto es que la Universidad del Quindío no pertenecía a esas entidades, de tal forma que no le era imperativo acogerse al mencionado acto administrativo.
Indicó que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación que fue desatado por el Tribunal que, en sentencia de 10 de febrero de 2022, confirmó la decisión del a quo al estimar que dicha circular no estaba dirigida a los entes universitarios, sino a los 4 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co representantes legales de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial, por lo que no le era de obligatorio cumplimiento a la Universidad del Quindío, máxime cuando el acto administrativo cuyo cumplimiento se buscaba, había sido el resultado de una negociación entre el Gobierno Nacional y los sindicatos “CUT, CGT, CTC, FECODE, FENALTRASE, UTRADEC, FECOTRASERVIPÚBLICOS, ÚNETE, UTC, CNT, CSPC y CTU”, por lo que era a estos a quienes se dirigía lo acordado.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la parte actora, el Tribunal incurrió en defecto sustantivo al dejar de aplicar el artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo, que desarrolla el artículo 39 de la Constitución Política, referente al derecho de asociación sindical para los servidores estatales vinculados a la universidad pública, en este caso la Universidad del Quindío, por lo que la Circular objeto de debate si le era de obligatorio cumplimiento. 5 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que, en igual sentido, se desconoció la protección constitucional de los derechos de asociación y libertad sindical, como desarrollo de los convenios 87, 98 y 151 de la OIT, adoptados como normas supra legales.
Finalmente, puso de presente que su sindicato se encuentra afiliado a la Central de Trabajadores CGT que, a su vez, es asociada a la unión de trabajadores del Estado UTRADEC, lo que demuestra que la Universidad del Quindío si debía cumplir lo acordado en la citada circular. I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales invocados y, en consecuencia: “[…] Segunda: REVOCAR, como consecuencia del amparo pedido, la sentencia del diez de febrero de dos mil veintidós, proferida por (sic) Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso 630001333300320210026201, y dejar sin valor jurídico la decisión judicial en referencia. Tercera: Ordenar al Tribunal Administrativo del Quindío, proceda a resolver la segunda instancia, de la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia Q., (sic) de fecha 21 de enero de 2022, conforme al lineamiento expuesto por el precedente sobre el Derecho de Asociación Sindical para los del Estado sean trabajadores oficiales o empleados públicos. 6 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, a los lineamientos que se fijen en el fallo de tutela. […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El Tribunal solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo o, en su defecto, se denieguen las pretensiones. Sostuvo que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, comoquiera que el asunto no reviste relevancia constitucional, sino que se trata de un asunto meramente legal, en razón a que se sostiene la vulneración de los derechos fundamentales invocados sin especificar en concreto su afectación, sumado a ello, el actor no identificó de forma razonable los yerros que generaron la vulneración. De otra parte, refirió que si en gracia de discusión se aceptara que la acción de tutela supera el test de procedibilidad, en todo caso, no se advierte ninguna irregularidad en la providencia cuestionada, la cual se sustentó bajo un juicioso análisis de los elementos probatorios 7 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co allegados, así como de las normas aplicables para el momento de los hechos y, además, está debidamente motivada.
I.6. Intervinientes I.6.1.- La Confederación General del Trabajo -CGT y la Unión Nacional de Trabajadores del Estado y los Servicios Públicos de Colombia - UTRADEC solicitó que se acceda al amparo solicitado, toda vez que la sentencia cuestionada pasó por alto el contenido de la negociación colectiva y su relación frente a los derechos a la libertad sindical y sindicación, de tal forma que se incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento de la normativa y los principios constitucionales, derechos y obligaciones internacionales del Estado en Tratados internacionales.
Resaltó que la autoridad judicial accionada no fundamentó en debida forma la decisión objeto de debate, en la medida que se sustentó en una realidad que no corresponde a los actuales fundamentos del derecho a la negociación colectiva, limitando la participación legal y necesaria de las organizaciones sindicales de la universidad, lo cual no resulta de recibo. 8 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.2.- La Universidad del Quindío solicitó denegar el amparo deprecado, toda vez que la providencia enjuiciada no incurrió en defecto alguno, máxime cuando los entes universitarios únicamente están supeditados a la Constitución, la Ley y el reglamento, mientras que la circular objeto de debate está dirigida a los representantes legales de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Quinta mediante sentencia de 7 de julio de 2022, denegó el amparo solicitado al considerar que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto sustantivo endilgado, comoquiera que revisada la Circular Externa núm. 11 de 2017, se observa que la misma estaba dirigida a los representantes legales de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial, con el fin de que las entidades que inicien procesos de modificación de la estructura o de la planta de personal socialicen con las organizaciones sindicales de la respectiva entidad y escuchen sus inquietudes y sugerencias sobre el particular, sin perjuicio de las facultades constitucionales y legales 9 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asignadas a las diferentes autoridades públicas para la adopción y expedición de los actos administrativos que adopten dichas modificaciones, sin que de ello se pueda derivar obligación alguna para la Universidad del Quindío. Resaltó que tal como lo estimó el Tribunal al tenor del artículo 40 de la Ley 498 de 1998, los entes universitarios son entidades públicas de régimen especial, como lo ha considerado el Consejo de Estado, de tal forma que no le asiste razón a la parte actora al sostener que se vulneraron sus derechos de asociación o participación de las agrupaciones sindicales (artículo 39 de la Carta Política, los convenios 87, 98 y 151 de la O.I.T., y el artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo), pues resulta razonable el análisis efectuado por la autoridad judicial accionada consistente en que no se acreditó un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la Universidad del Quindío. Sostuvo que para que prospere la acción de cumplimiento debe acreditarse que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a las cuales se dirigió la 10 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción, situación que no acaeció en el caso concreto, teniendo en cuenta que la circular no fue dirigida contra el ente universitario.
Sumado a lo anterior, adujo que el Tribunal concluyó que tampoco se cumplió con el requisito de renuencia, el cual constituye una exigencia de procedibilidad de la acción, además, la circular núm. 001 de 15 de marzo de donde 2021, donde instan a las Instituciones de Educación Superior al cumplimiento del artículo 39 de la Constitución Política, fue expedida con posterioridad al fallo acusado, por lo que no debía ser tenido en cuenta para proferir la decisión. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia proferida por la Sección Quinta, en los siguientes términos: Reiteró que la omisión de las disposiciones supranacionales está estructurada en el no acatamiento de la Circular Externa núm. 11 de 2017 expedida por el DAFP, contentivo de los acuerdos con los representantes de los sindicatos CUT, CGT, CTC, FECODE, 11 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FENALTRASE, ULTRADEC, ÚNETE, UTC, CNT, CSPC, FECOTRASERVIPÚBLICOS y CTU.
Arguyó que el Tribunal se negó a dar protección constitucional al sindicato, argumentando que el acto administrativo no se aplicaba a las universidades públicas, al no estar expresamente dirigido a ellas, decisión que avaló indebidamente el juez de tutela de primera instancia bajo la misma interpretación, por lo que solicita que se haga un serio debate de orden constitucional en el asunto y se revoque el fallo dictado por el a quo, en el sentido que se acceda al amparo deprecado.
Insistió en que la providencia cuestionada desconoce los preceptos constitucionales, así como los convenios internacionales, en especial, el convenio 151 de la O.I.T. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de 12 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. 13 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un 14 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. 15 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) 16 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 10 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal, por medio de la cual confirmó la decisión del a quo que denegó las pretensiones de la demanda promovida contra la Universidad del Quindío dentro del medio de control de cumplimiento identificado con el número único de radicación 2021- 00262-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de asociación y libertad sindical y al principio de seguridad jurídica, habida cuenta que, a juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo al desconocer la normativa constitucional y los tratados internacionales dispuestos para los sindicatos.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Quinta que, mediante sentencia de 7 de julio de 2022, denegó el amparo solicitado al considerar que no se incurrió en el yerro endilgado, sino que, contrario a ello, la decisión acusada se encuentra debidamente sustentada. 17 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en el escrito primigenio de la acción de tutela, esto es, que se desconoció la normativa constitucional y los convenios internacionales al no ordenarle a la Universidad del Quindío el cumplimiento de la Circular Externa núm. 11 de 2017.
Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero, ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados dentro del medio de control de cumplimiento identificado con el número único de radicación 2021- 00262-01.
De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, 18 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. La Sala observa que, en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto sustantivo endilgado y vulneró sus derechos fundamentales invocados; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable3 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Verificado lo anterior, corresponde determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto sustantivo alegado al proferir la providencia de 10 de febrero de 2022 dentro del medio de control de 3 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 19 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento identificado con el número único de radicación 2021- 00262-01.
Del defecto sustantivo La Corte Constitucional4 ha precisado que el defecto sustantivo se presenta cuando “[…] la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica […]”. En ese orden de ideas, respecto de los eventos que dan lugar a conceder el amparo a los derechos fundamentales que resulten vulnerados por la configuración del defecto sustantivo, en sentencia T-949 de 20095, la Corte Constitucional señaló los siguientes: “[…] (i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o 4 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 5 M.P Mauricio González Cuervo. 20 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial […]” De igual forma, la Corte Constitucional6 ha dicho que al examinar estos eventos, el Juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión “[…]no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional […]”.
Caso concreto Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que el TRIBUNAL mediante sentencia de 10 de febrero de 2022, para efectos de determinar si había lugar a confirmar la decisión del a quo, que denegó las pretensiones de la demanda, estableció lo siguiente: 6 Sentencia T-310 de 2009, M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 21 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Pues bien, a efectos de dar respuesta al problema jurídico planteado con el recurso de apelación, se hace menester recordar que, conforme lo establece el artículo 87 de la Constitución Política, toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para solicitar el cumplimiento de una ley o acto administrativo.
En desarrollo del anterior mandato constitucional, fue expedida la Ley 393 de 1997 y, la cual, en sus artículos 1, 5 y 8, dispuso: “Artículo 1º.- Objeto. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos.
(…) Artículo 5º.- Autoridad Pública contra quien se dirige. La Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo. (…) Artículo 8º.- Procedibilidad. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.
También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho (…)”. […] De lo hasta aquí narrado puede concluirse que, para que prospere la acción de cumplimiento, deben converger los 22 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes elementos: i) que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes, ii) que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad pública demandada, iii) que el actor pruebe la renuencia de la Entidad a hacer cumplir el deber contenido en la norma o acto administrativo y, iv) que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo.
Pues bien, en punto del primer elemento, se tiene probado que, el actor pretende el cumplimiento de la Circular Externa nro. 11 de 2017 expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en la cual, se impartieron lineamientos para dar cumplimiento, entre otros, a la representación sindical en la reforma de plantas, así: “(…) Las entidades que inicien procesos de modificación de la estructura o de la planta de personal, deberán socializarla con las organizaciones sindicales de la respectiva entidad, con el fin de escuchar sus inquietudes y sugerencias sobre el particular.
Lo anterior, sin perjuicio de las facultades constitucionales y legales asignadas a las diferentes autoridades públicas para la adopción y expedición de los actos administrativos que adopten dichas modificaciones”. Es precisamente el punto arriba transcrito el que, a través de la presente acción constitucional, pretende el actor hacer cumplir.
Empero, en punto del segundo elemento -esto es, que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad pública demandada-, indicó la Juez de Primera Instancia que, las directrices impartidas en la Circular cuyo cumplimiento se pretende, no iban dirigidas a los Entes Universitarios -como el demandado-, sino a los representantes legales de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial.
Al respecto, en la aludida circular se indicó: 23 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, el hecho que la Universidad del Quindío no pertenece a la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial, no fue objeto de discrepancia alguna por parte del recurrente.
Empero cabe recordar que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, los Entes Universitarios son entidades públicas de régimen especial, tal y como también lo ha puntualizado el Consejo de Estado, así: “(…) las universidades públicas u oficiales son entidades públicas o estatales con personería jurídica, que deben organizarse como entes universitarios autónomos con régimen especial y que, entre otras características, gozan de autonomía académica, administrativa y financiera (…)”.
Entonces, pese a la claridad de que las Universidades Públicas no hacen parte de la Rama Ejecutiva del poder público, en su impugnación el actor afirmó que, la Circular nro. 11 de 2017, tenía destinatarios enunciativos y no taxativos, por lo cual, en su criterio, sí debía exigírsele a UNIQUINDÍO su cumplimiento […]”. Igualmente, con fundamento en las pruebas allegadas al proceso y a la normativa prevista para el medio de control de cumplimiento, el TRIBUNAL concluyó que en el caso concreto no había lugar a acceder a las pretensiones en la medida que la Circular cuyo 24 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento se pretendía no estaba dirigida a la Universidad del Quindío, por lo siguiente: “[…] Pues bien, de la lectura de la referida Circular encuentra la Sala que la aseveración del actor se encuentra alejada de la realidad, como quiera que, la Circular nro. 11 de 2017, se dio “En el marco del fortalecimiento del diálogo social, el pasado 29 de junio se firmó entre las organizaciones sindicales y el Gobierno Nacional el Acuerdo colectivo resultado de la negociación del pliego de solicitudes presentado por los servidores públicos”.
De hecho, en el ACTA FINAL DE ACUERDO DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE SOLICITUDES DE LAS ORGANIZACIONES SINDICALES DE EMPLEADOS PÚBLICOS -de la cual se originó la aludida Circular- se plasmó: “(…) La presente acta contiene los Acuerdos y Desacuerdos en desarrollo de la negociación del Priego (sic) de Solicitudes presentado en el marco del Decreto 160 de 2014 e integrado el 26 de mayo del 2017 por los representantes de CUT, CGT, CTC, FECODE.
FENALTRASE, UTRADEC, FECOTRASERVIPÚBLICOS, ÚNETE, UTC, CNT, CSPC y CTU. Teniendo en cuenta que el Pliego fue presentado por materias y capítulos especiales, su estudio, discusión y aprobación, se adelantó en tres Mesas sectoriales, las de Justicia, Salud y Educación y cinco Mesas temáticas, así: 1) Género, bomberos y UNP: 2) Régimen prestacional de nivel territorial, 3) Relaciones exteriores y transporte. 4) Cumplimiento de acuerdos 2013, 2015 y carrera administrativa y 5) Medio ambiente.” (Negrillas fuera de texto).
Lo anterior quiere decir, que el Acto Administrativo cuyo cumplimiento se pretende, fue el resultado de una negociación entre el Gobierno Nacional y las Entidades y Organismos del Sector Central y Descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial -a través de los sindicatos arriba mencionados-, razón por la cual, fue precisamente a estos últimos a quienes se dirigieron tales directrices.
Así las cosas y, como se afirmó en la sentencia impugnada, mal podría entenderse que, las directrices impartidas en 25 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Circular nro. 11 de 2017, se encuentran dirigidas a Entes Universitarios autónomos como el aquí demandado […]” (Destacado fuera de texto).
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto invocado por la parte actora por los siguientes motivos: De la lectura de la sentencia de 10 de febrero de 2022, se advierte que el TRIBUNAL al pronunciarse respecto del medio de control de cumplimiento en segunda instancia, tuvo como probado que la circular por la cual se pretendía el cumplimiento, era producto de una negociación entre el Gobierno Nacional y las Entidades y Organismos del Sector Central y Descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial, a través de los sindicatos CUT, CGT, CTC, FECODE, FENALTRASE, UTRADEC, FECOTRASERVIPÚBLICOS, ÚNETE, UTC, CNT, CSPC y CTU, sin que esta estuviera dirigida a entes universitarios, como lo pretendía el actor.
En efecto, la autoridad judicial accionada adujo que de conformidad con el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, los Entes Universitarios eran entidades públicas de régimen especial, que gozaban de autonomía académica, administrativa y financiera, además, no hacían parte de la 26 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial, de tal forma que no era procedente acceder a las pretensiones de la demanda, comoquiera que la Circular Externa núm. 11 de 2017 no obligaba a la demandada.
Para arribar a lo anterior, la providencia acusada se fundamentó en lo previsto en los artículos 1º, 5º y 8º de la Ley 393 de 1997, que establece que la acción de cumplimiento resulta procedente cuando i) el deber que se pretende cumplir se encuentra consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes, ii) el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad pública demandada, iii) el actor pruebe la renuencia de la Entidad de hacer cumplir el deber contenido en la norma y iv) el afectado no tenga o haya podido ejercer otro mecanismo judicial para lograr su efectivo cumplimiento.
Así las cosas, el Tribunal al encontrar que no se cumplió con el segundo presupuesto, esto es, que el mandato estuviese radicado en cabeza de la autoridad demanda, confirmó la decisión del a quo, pues el deber contenido en la Circular Externa núm. 11 de 2017 no estaba dirigido a la Universidad del Quindío, como se expuso en líneas anteriores. 27 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo anterior se extrae que, contrario a lo afirmado por la parte actora, la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto sustantivo endilgado, comoquiera que nunca desconoció su condición de sindicato ni sus derechos establecidos en la Constitución y los tratados internacionales, además, dicho aspecto no fue el objeto de discusión, sino que el fundamento para denegar las pretensiones estuvo sustentado en el hecho de que no se cumplían los requisitos para la procedencia del medio de control, comoquiera que la Universidad del Quindío no era la llamada a cumplir con lo allí acordado.
Así las cosas, el Tribunal atendiendo la normativa dispuesta para el medio de control de cumplimiento encontró que no se cumplían los presupuestos para su procedencia, sin que los derechos sindicales hayan sido desconocidos con esa decisión, de tal forma que para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en el yerro endilgado, por lo que el hecho de que la parte actora no comparta la posición allí dispuesta, no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, confirmó el fallo del a quo. 28 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad del accionante con las razones de la providencia judicial acusada, no así la vulneración de los derechos fundamentales invocados, motivo por el cual, al no haberse acreditado el defecto endilgado, la Sala confirmará la decisión del a quo que denegó el amparo solicitado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 29 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02561-01 ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de agosto de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.