CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá D. C., siete (7) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Expediente No. 630012333000201200135 02 Número interno: 1433 - 2016 Demandante: Haydée Valencia de Urbina Demandado: UGPP Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR GESTIÓN JUDICIAL (Decreto 4040 de 2004) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 4 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo del Quindío, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Haydée Valencia de Urina en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP (en lo sucesivo la UGPP), presentada el día 9 de noviembre de 2012, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución N° 036923 del 6 de marzo de 2012, que negó la petición de la actora formulada por escrito el día 11 de mayo de 2011.
A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó lo siguiente:
SEGUNDO: … se ordene a la demandada… tener en cuenta la BONIFICACIÓN POR GESTIÓN JUDICIAL contenida en el DECRETO 4040 DE 2004, reconocida y aplicada a mi cliente, para efectos de reliquidar sus mesadas pensionales a partir del 1 de julio del año 2003 y hasta la fecha en que se extinga el derecho pensional. La demanda también solicita indexar las sumas a pagar y que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.
La contestación de la demanda La UGPP contesta la demanda y se opone a las pretensiones. Esgrime las excepciones de fondo de presunción de legalidad del acto administrativo, falta de legitimación en la causa por pasiva, indebida conformación del litisconsorte por pasiva, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, buena fe demandada y prescripción. Llamamiento en garantía La UGPP solicitó llamar en garantía a la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ).
El a quo accedió a la pretensión y ordenó el llamamiento en garantía de la DEAJ, la cual contestó dicho llamamiento en garantía y asumió su defensa. Alegatos de conclusión Tanto la parte demandante como la UGPP presentaron alegatos de conclusión, en los cuales en esencia reiteraron los argumentos expuestos en sus respectivos escritos iniciales.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Quindío, en Sala de Conjueces, a través de sentencia del 4 de febrero de 2016, decidió declarar la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente: Cuarto. CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, en calidad de sucesora procesal de Cajanal EICE en Liquidación, a pagarle a la demandante la diferencia dejada de percibir en su pensión vitalicia, por no haberse incluido la bonificación por gestión judicial o compensación como factor salarial del ingreso base de liquidación, a partir del 11 de mayo de 2008.
Quinto. DECLARAR que respecto de la reliquidación de las mesadas que se causaron con anterioridad al 11 de mayo de 2008, ha operado el fenómeno de la prescripción. La sentencia también autoriza a la UGPP para descontar, de las sumas a pagar, los aportes a la seguridad social; así mismo ordena actualizar los valores a pagar, dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca) y condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada.
El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual les fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad.
Impedimento de uno de los conjueces de la sala Una vez registrado el proyecto de fallo, la Conjuez Dra. Nubia González Cerón ha manifestado que se encuentra incurso en la causal de impedimento consagrada en el numeral 6 del artículo 141 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, cuyo tenor literal es el siguiente: "6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado".
Causal de impedimento que fundamenta en la existencia de un pleito pendiente que en su condición de ex funcionario de la rama Judicial adelanta contra la Ugpp en un recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de la Sección Segunda que ordenó el reconocimiento de su pensión de jubilación. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 131 del CPACA, corresponde a esta Sala decidir de plano sobre la legalidad del impedimento manifestado.
El numeral 6 del artículo 141 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, prevé que el Juez se encuentra impedido cuando existe un pleito pendiente entre él y cualquiera de las partes y en el presente caso es evidente la existencia de un pleito pendiente entre la Conjuez González Cerón y la Ugpp que es la entidad demandada en el presente proceso, por lo tanto se declara fundado el impedimento manifestado y como no se afecta el quórum decisorio no se ordenará sorteo de conjuez.
El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Haydée Valencia de Urina al reajuste pensional solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala En primer lugar es necesario citar las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6.
La bonificación por gestión judicial para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por gestión judicial procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo. Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. De otro lado, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por gestión judicial debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.
Igualmente hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. En segundo lugar, en el expediente está probado, respecto de la doctora Haydée Valencia de Urina: Que Cajanal le reconoció la pensión de jubilación a partir del día 1° de marzo de 2000, por Resolución 10339 del 3 de mayo de 2001, pensión condicionada a su retiro definitivo del servicio.
Que el último año de servicios prestados como Magistrada del Tribunal Superior de Armenia concluyó el 30 de junio de 2003. Que luego por sentencia judicial del 1° de septiembre de 2004 obtuvo un reajuste al 75% del salario del último año de servicios, de conformidad con el Decreto 546 de 1971. Que por Resolución 786 de enero 11 de 2005 Cajanal, en cumplimiento de una nueva sentencia judicial, reliquidó y le aumentó la pensión a $7.546.528, en aplicación del Decreto 546 de 1971.
Que le indicó a la DEAJ que se acogía al Decreto 4040 de 2004. Que Cajanal le negó el reconocimiento y pago de la reliquidación de su pensión de jubilación con base en el Decreto 4040 de 2004, mediante la Resolución 36923 del 6 de marzo de 2012, acto aquí demandado, ya que se retiró en el 2003 y el Decreto 4040 “tiene una vigencia y efectos fiscales a partir del 01 de enero de 2004”.
Que el día 11 de mayo de 2011 solicitó por escrito el reconocimiento y pago de la bonificación por gestión judicial. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, Haydée Valencia de Urina tuvo derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, en su antigua calidad de Magistrada del Tribunal Superior del Quindío. Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, si hubiere alguna diferencia económica entre lo que se le reconoció en su momento a Haydée Valencia de Urina por concepto de pensión de jubilación y lo que habría tenido derecho a recibir por concepto de bonificación por compensación, ella habría podido demandar para reclamar el reconocimiento y pago de esa diferencia. Sin embargo, esa bonificación por compensación no es solicitada en las pretensiones de la demanda.
Tercero, como Haydée Valencia de Urina se retiró del servicio el día 30 de junio de 2003, ella no tiene derecho a la bonificación por compensación judicial, que es otra bonificación diferente e inferior a la bonificación por compensación. Hay que tener presente que la bonificación por gestión judicial fue creada por el Decreto 4040 a partir del día 3 de diciembre de 2004, cuando la demandante ya no era servidora pública.
En efecto, tanto el Decreto 4040 como la jurisprudencia parten de la premisa según la cual la bonificación por gestión judicial es una prestación creada para los servidores judiciales, no para los ex servidores. Veamos: El Decreto 4040 afirma que el artículo 1° del Decreto 4040 de 2004 dice: “Artículo 1º. A partir de la vigencia del presente Decreto, créase una Bonificación de Gestión Judicial…” Y el artículo final del Decreto agrega que él rige a partir de la fecha de su expedición. Vale decir, el Decreto aplica a los “funcionarios” que “se vinculen” a la rama judicial, y Valencia de Urina para entonces ya no era funcionaria, luego este Decreto no se le aplica.
La sentencia de unificación citada, del 2 de septiembre de 2019, agrega: “la bonificación por gestión judicial para magistrados y cargos equivalentes”. También hace alusión a sus “ingresos anuales” en el “cargo”. Es decir, es necesario ser magistrado o estar ocupando en ese momento un “cargo” equivalente. De acogerse la tesis contraria, se abriría una puerta para que los magistrados pensionados antes del inicio de la vigencia del Decreto 4040 de 2004 demandasen la bonificación por gestión judicial, así se hubiesen pensionado en la década de los años noventa del siglo pasado, o en década de los ochenta, y así hacia atrás, quién sabe hasta qué fecha.
Eso es inaceptable desde todo punto de vista. Ahora bien, el hecho de que Aydée Valencia de Urina le hubiese indicado a la DEAJ su deseo de acogerse a la bonificación por gestión judicial y de que incluso ya se le hubiere reconocido esta bonificación, este hecho, se repite, es intrascendente. Y si hubiere algún acto privado o administrativo que reconociese lo contrario, éste debe ser inaplicado, en ejercicio de la excepción de ilegalidad.
De paso se señala que la demandante reclama el 70% de la bonificación por gestión judicial (Decreto 4040) pero no el 80% de la bonificación por compensación (Decreto 610). En efecto, dice la demanda en sus pretensiones: “SEGUNDO: … se ordene a la demandada… tener en cuenta la BONIFICACIÓN POR GESTIÓN JUDICIAL contenida en el DECRETO 4040 DE 2004…” Siendo esta jurisdicción rogada, esto es, encontrándose limitada por el principio de congruencia que debe existir entre lo solicitado en la demanda y lo resuelto en la sentencia, esta Sala decidirá no acceder a las pretensiones de la demanda.
Se anota obiter dicta que la suma de $7.546.528 de pensión que se le reconoció a la actora en el año 2005 corresponde a $14.198.614 pesos en el año 2021, según la calculadora de inflación del peso colombiano, de manera que para este año 2022 debe estar aproximada al límite pensional de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes. En todo caso hay que tener presente que el 80% es un piso y un techo: no se tiene derecho a que, sumadas distintas conquistas entre judiciales (la actora lleva tres demandas) y legales, se supere este límite, pues, como lo indicó la sentencia de unificación citada, la bonificación “para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte”.
De conformidad con lo anterior, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia, que había accedido a las pretensiones de la demanda. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandante. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por la Conjuez Dra. Nubia González Cerón para conocer del presente proceso y, como consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 4 de febrero de 2016, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Quindío accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Haydée Valencia de Urina en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - NO CONDENAR en costas.
TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Impedida HÉCTOR DÍAZ MORENO NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA