Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Ramona Oñoro de Fortich Temas: Pensión gracia AUTO INTERLOCUTORIO ____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto del 29 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual se decretó una medida cautelar. 1.

Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda y solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,2 mediante apoderado, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 016067 del 2 de junio de 1998, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a favor de la señora Ramona Oñoro de Fortich.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar el reintegro de los valores cancelados por concepto de mesadas pensionales, de manera indexada. 1 En adelante CPACA. 2 En adelante UGPP. 2 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social En acápite especial de la demanda, la entidad actora deprecó la medida cautelar de suspensión provisional de la citada Resolución 016067 del 2 de junio de 1998, pues con ella se habría reconocido, de manera irregular, una pensión gracia a favor de la señora Oñoro de Fortich, ya que se contabilizó el tiempo laborado como docente del orden nacional, desde 1979 hasta 1997. 1.2.

Oposición a la solicitud de medida cautelar La señora Ramona Oñoro de Fortich, mediante apoderada, se opuso al decreto de la cautela,3 por los motivos que se exponen a continuación: i) El acto administrativo acusado se ajusta a derecho y fue expedido en el marco de un proceso de reconocimiento pensional, razones por las cuales su cuestionamiento debe evaluarse en la sentencia correspondiente. ii) La suspensión provisional afectaría los derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la dignidad humana y al debido proceso de la demandada, quien tiene 80 años de edad. iii) No están satisfechos los requisitos que señala el artículo 231 del CPACA, pues no es posible establecer que el acto acusado vulnera las normas invocadas.

Dicha situación debe ser verificada luego de que se agote la etapa probatoria. iv) El reconocimiento de la pensión gracia constituye un derecho adquirido, el cual no puede ser revocado. v) Los maestros de primaria y secundaria podían acceder a la pensión gracia de acuerdo con las Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, siempre que cumplieran las condiciones que previó el legislador. 1.3.

El auto recurrido 3 Folios 28 a 31. 3 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social El Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de auto del 29 de octubre de 2019, decretó la suspensión provisional de la Resolución 016067 del 2 de junio de 1998, por las siguientes razones: i) La pensión gracia fue creada para compensar los niveles salariales inferiores a los que estaban sometidos los educadores vinculados a las entidades territoriales, en comparación con los docentes del orden nacional. ii) Si la referida prestación fue reconocida sin el cumplimiento de todos los requisitos, tal beneficio no constituye un derecho adquirido del particular, sino que, conforme al artículo 58 de la Constitución Política, comporta una «situación jurídica consolidada pero de forma aparente». iii) No se vulnera el derecho al mínimo vital si el destinatario de la pensión gracia cuenta con otra fuente de ingresos.

Además, si se realiza un ejercicio de ponderación entre la referida garantía fundamental y el interés colectivo de protección del erario, el segundo prevalecería sobre la primera. iv) En la Resolución 016067 del 2 de junio de 1998 se incluyó el tiempo que laboró la demandada en el Colegio Mayor de Bolívar, desde el 15 de marzo de 1979 hasta el 30 de septiembre de 1997, con vinculación de carácter nacional.

Lo anterior, teniendo en cuenta que, según el Acuerdo 03 del 19 de abril de 2007, el colegio mencionado fue creado por la Ley 48 de 1945 como una institución tecnológica, organizada como establecimiento público de educación superior; y el Decreto 758 de 1998 determinó que su carácter académico es del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Educación Nacional, con domicilio en Cartagena.

Es decir, para la época en que la señora Ramona Oñoro de Fortich trabajó en esa institución y le fue reconocida la pensión gracia, el colegio conservaba su condición de centro educativo nacional. 4 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social v) La cautela no lesiona el derecho al mínimo vital de la demandada, ya que esta percibe una pensión ordinaria de jubilación. Por esa razón, la prestación que le fue reconocida a través del acto acusado no es su única fuente de ingresos. vi) Si no se decreta la medida precautoria, se puede causar un perjuicio irremediable a los recursos públicos, toda vez que la señora Oñoro de Fortich no cumplió con todos los requisitos legales para devengar la pensión gracia. 1.4.

El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la parte demandada interpuso recurso de apelación, el cual sustentó así: i) La señora Ramona Oñoro de Fortich se vinculó al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980, razón por la cual se le reconoció la pensión gracia, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, «[…] que reconoce el derecho a la pensión gracia, tanto a educadores nacionalizados como nacionales contrariar esta interpretación vulnera las normas y postulados constitucionales, como son los derechos adquiridos, la seguridad jurídica, el principio de buena fe».

Adicionalmente, según la disposición citada y el artículo 3 de la Ley 114 de 1913, la pensión gracia solo subsiste para los maestros que se hayan vinculado al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, como es el caso de la demandada, y los 20 años de trabajo pueden «computarse» en cualquier tiempo. ii) El derecho de la señora Oñoro de Fortich fue reconocido con el pleno de los requisitos generales, y las autoridades públicas no pueden exigir condiciones adicionales a las que estaban establecidas cuando se concedió la prestación. 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico Consiste en determinar si resulta procedente decretar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 016067 del 2 de junio de 1998, expedida por 5 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a favor de la señora Ramona Oñoro de Fortich, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 29 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Para efectos metodológicos, el estudio del presente asunto se realizará en el siguiente orden: i) la medida cautelar de suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la pensión gracia; y iii) solución del caso concreto. 2.2. La medida cautelar de suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Los artículos 229 a 241 del CPACA regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».4 Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada.

Por otro lado, el artículo 230 del CPACA precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda. Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal transgresión surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores señaladas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 4 Artículo 229 del CPACA. 6 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Por su parte, esta corporación ha aclarado que, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción»5 de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del CPACA6 no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».7 En tal sentido, se ha concluido: Así mismo esta Corporación ha señalado que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción.8 En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada desconoce el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.

Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se 5 «Artículo152.

El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: 1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3.

Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor». 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7 Ver entre otras las providencias del: i) 24 de enero de 2014, expediente n.º 11001 03 26 000 2013 00090 00 (47694); ii) 29 de enero de 2014, expediente n.º 11001 03 27 000 2013 00014 (20066); iii) 30 de abril de 2014, expediente 11001 03 26 000 2013 00090 00 (47694); iv) 21 de mayo de 2014, expediente n.º 11001 03 24 000 2013 0534 00 (20946); v) 28 de agosto de 2014, expediente 11001 03 27 000 2014 0003 00 (20731); y vi) 17 de marzo de 2015, expediente 11001 03 15 000 2014 03799 00.

Todas ellas citadas en el auto del 18 de agosto de 2017, expediente 11001 03 25 000 2016 01031 00 (4659-16). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 25 de enero de 2018, Radicación: 11001 03 25 000 2017 00433 00 (2079- 2017). 7 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Los argumentos hasta aquí expuestos también se predican de la suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, en la medida en que la pretensión se oriente «al restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos».9 Sobre este aspecto conviene indicar que al fallador de la medida precautoria se le dio un amplio margen para valorar los elementos de juicio allegados por las partes para definir la procedencia de la suspensión provisional, pero siempre bajo un marco mínimo probatorio, es decir, que al menos debe existir prueba sumaria de los perjuicios alegados por el demandante.

En tal sentido, el Consejo de Estado ha expuesto: Sobre el perjuicio y su demostración sumaria, esta Corporación ha reiterado que “la prueba sumaria es un mecanismo demostrativo no sometido a controversia” sin que puedan aceptarse hechos evidentes porque ello “no puede suplir la exigencia legal, la que no quiere dejar el extremo a la calificación subjetiva del juzgador y/o a la simple afirmación de la demanda”.10 2.3.

La pensión gracia La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 y es definida como una prestación concedida a los docentes, con el fin de reconocerles su dedicación, entereza y esfuerzo en su gestión de educación. Su regulación se encuentra consagrada en el artículo 1 ibidem, según la cual «los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente Ley». 9 Artículo 231 del CPACA. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, expediente 11001 03 27 000 2015 00004 00(21605), providencia del 26 de julio de 2017, M.P., Stella Jeannette Carvajal Basto (E). 8 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social El artículo 4 ibidem señala que para ser beneficiario de la pensión gracia es necesario que el peticionario acredite i) que «no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional», comoquiera que su finalidad fue la de «compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 1903,11 la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación»;12 ii) que en los empleos desempeñados se haya conducido con honradez, consagración y buena conducta; y iii) haber cumplido cincuenta años de edad.

Con posterioridad, se expidió la Ley 116 de 1928 «[p]or la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927»,13 norma que extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública, a quienes para el cómputo de los años de servicio les fue permitido sumar los períodos laborales en diversas épocas en escuelas de enseñanza primaria y normalista.

Así lo dispuso: Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. La norma en comento preservó la exigencia señalada en la Ley 114 de 1913 de no recibir otra pensión nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo esa incompatibilidad, que tiene su fuente en la prohibición de la Constitución de 1886 de no recibir doble asignación del erario, norma que a su vez fue reproducida en el artículo 128 de la Carta Política de 1991.

Ahora bien, la Ley 37 de 1933, «[p]or la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados», en su artículo 3 hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario, en los siguientes términos: 11 «Sobre Instrucción Pública». 12 Véase la sentencia del 2 de febrero de 2017, expediente 3561-14 M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 13 «Sobre aumento y reconocimiento de pensiones». 9 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo anterior, se tiene que una de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la pensión gracia, ya sea por servicios docentes en primaria, secundaria o normalista, es que se hayan prestado en entidades territoriales, pues la compatibilidad pensional que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los departamentos o municipios.

Sobre el particular, es preciso señalar que la Corte Constitucional en Sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial) y 4, numeral 3, de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Como consecuencia del proceso de nacionalización de la educación que trajo la Ley 43 de 1975, «[p]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones», los docentes de primaria y secundaria quedaron vinculados con la Nación y, por ende, ya no se presentarían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego se expidió la Ley 91 de 1989, «[p]or la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», disposición que en su artículo 1 estableció: 10 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1.

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Por su parte, en su artículo 15, ordinal 2, fijó un límite temporal para tener derecho a la pensión gracia en los siguientes términos: 2.- Pensiones Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.14 Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

De las normas previamente señaladas se deduce que el legislador modificó el régimen de pensión gracia con ocasión de la nacionalización de la educación. Por ello, la Sala sigue el criterio expuesto por la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación en el fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

La providencia previamente señalada sostuvo lo siguiente: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les 14 Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-489 de 2000, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la Ley 91 de 1989, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer. 11 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad ‘[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación’, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera ‘[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional’. [ ] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la ‘[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año’, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 ‘tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ]siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos’.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.15 La Corte Constitucional, en Sentencia C-084 del 17 de febrero de 1999, analizó la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, en los siguientes términos: Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la ‘nacionalización’ de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada ‘pensión gracia’, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato 15 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, M.P., Nicolás Pájaro Peñaranda. 12 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social diferente y discriminado ‘por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica’, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de ‘hacer las leyes’, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación. De las consideraciones que anteceden se concluye que el reconocimiento y pago de la pensión gracia se obtiene por: i) haber prestado los servicios como docente territorial o nacionalizado por un término no menor de veinte (20) años; ii) estar vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haber cumplido la edad de 50 años; y iv) haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 2.4.

Análisis de la Sala. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala estima pertinente traer a colación los siguientes hechos: i) La señora Ramona Oñoro de Fortich nació el 15 de febrero de 1939.16 ii) El 14 de mayo de 1979, el Ministerio de Educación Nacional profirió la Resolución 8107, mediante la cual nombró a la señora Oñoro de Fortich como 16 CD que se encuentra en el folio 14 del expediente. 13 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social profesora externa en el Colegio Mayor de Cultura Femenina de Bolívar, «[…] a partir del 15 de Marzo de 1979 y por el presente año escolar […]», con 6 horas de clase semanales.17 iii) El 23 de junio de 1981, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 8139, en virtud de la cual nombró a la demandada como profesora externa en la Escuela de Idiomas del Colegio Mayor de Cultura Femenina de Bolívar, «[…] a partir del 1o. de Febrero de 1981 y por el presente año escolar […]», con 6 horas de clase semanales.18 iv) El 30 de abril de 1993, la rectora y la pagadora del Colegio Mayor de Bolívar certificaron lo siguiente: Que RAMONA OÑORO DE FORTICH […] presta sus servicios en este Plantel como Profesora externa de Técnicas de la Comunicación desde Marzo 15 de 1979, según Resolución No. (sic) 8107 de Mayo 14 de 1979 del Ministerio de Educación Nacional.

Actualmente se desempeña como Directora (E) de la Unidad de Humanidades desde Febrero 15 de 1991, según Resolución No. (sic) 013 BIS de Febrero 15 de 1991 […].19 v) El 28 de octubre de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social emitió la Resolución 039400, por medio de la cual reconoció una pensión de jubilación a favor de la demandada, con base en la Ley 33 de 1985, así: Ha prestado los siguientes servicios al Estado: A M D DPTO DE BOLÍVAR 11 04 03 FEBRERO 01/59 – JUNIO 03/70 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL MAYO 14/79 – DICIEMBRE 30/81 (6 HORAS SEMANALES) 00 09 14 ENERO 01/82 – NOVIEMBRE 13/89 07 10 13 -------------------------- SUB-TOTAL………………………………………………… 00 00 DESPUÉS DE VEINTE AÑOS MISMA ENTIDAD NOVIEMBRE 14/89 – DICIEMBRE 30/90 01 01 16 -------------------------- TOTAL…………………………………………………………21 01 16 17 Ibidem. 18 Ibidem. 19 Ibidem. 14 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social STATUS POR TIEMPO DE SERVICIO: NOVIEMBRE 13 DE 1989 […] Último cargo desempeñado por el peticionario (sic) fue PROFESORA en MIN- EDUCACIÓN. La cuantía de la pensión equivale al 75% del promedio mensual de los sueldos devengados en el último año de servicios. […] PROMEDIO: $1.314.559.07 X 0.0625 = $82.159.94 SON: OCHENTA Y DOS MIL CIENTO CINCUENTA Y NUEVE PESOS CON 94/100 MCTE, efectiva a partir del 14 de Noviembre de 1989 siempre y cuando no se trate de profesor de tiempo completo. […] Que en mérito de lo expuesto

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer a favor del señor(a) RAMONA OÑORO DE FORTICH, ya identificado (a) el derecho a disfrutar de una pensión mensual de jubilación, en cuantía de $82.159.94 OCHENTA Y DOS MIL CIENTO CINCUENTA Y NUEVE PESOS CON 94/100 MCTE, efectiva a partir del 14 de Noviembre de 1989 siempre y cuando no se trate de profesor de tiempo completo. […].20 vi) El 11 de agosto de 1997, la Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Bolívar certificó que la señora Ramona Oñoro de Fortich prestó sus servicios en el nivel «primario», en forma continua, desde el 22 de febrero de 1960 hasta el 3 de junio de 1970, en la Escuela Antonio Nariño de Cartagena, nombrada mediante el Decreto 107 del 18 de febrero de 1960.

Es decir, laboró durante 10 años, 5 meses y 11 días. Adicionalmente, en la referida certificación se aclaró que la demandada fue vinculada, inicialmente, «[…] para hacer una licencia por el tiempo de 2 meses por Dto No. (sic) 135 de marzo 3/59, posesionada en marzo 7/59, hasta ser nombrada en propiedad por Dto No (sic) 107 de feb 18/60, posesionada en feb 20 Ibidem. 15 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 22/60, hasta ser aceptada su renuncia mediante Dto No (sic) 0480 de junio 3/70».21 vii) El 30 de septiembre de 1997, la rectora y la pagadora del Colegio Mayor de Bolívar certificaron lo siguiente: Que RAMONA OÑORO DE FORTICH […] laboró en esta Institución desde el 15 de marzo de 1979 como profesora externa con 6 horas semanales de Técnica de la Comunicación, nombrada por Resolución No. 8107 del 14 de mayo de 1979 del Ministerio de Educación hasta diciembre 31 de 1981 sin solución de continuidad.

Desde enero 1o. de 1982 a febrero 6 de 1983, fue nombrada como profesora externa con 20 horas semanales de clases, nombrada por resoluciones internas por períodos académicos, sin solución de continuidad. A partir de febrero 7 de 1983 se desempeñó como profesora en la Escuela de Idiomas nombrada por resoluciones internas por períodos académicos hasta febrero 14 de 1991 sin solución de continuidad con la siguiente carga académica: AÑOS CARGA ACADÉMICA 1983 25 horas semanales 1984 (1er periodo) 25 horas semanales 1984 (2o.

Periodo) 24 horas semanales 1985 23 horas semanales 1986 25 horas semanales 1987 24 horas semanales 1988 25 horas semanales 1989 25 horas semanales 1990 25 horas semanales Nombrada por Resolución No. (sic) 013BIS de febrero 15 de 1991 como Directora (E) de la Unidad de Humnidades (sic) hasta enero 31 de 1994 con 25 horas semanales de clases sin solución de continuidad.

A partir de febrero 1o. de 1994 se desempeñó como docente por hora cátedra, nombrada por resoluciones internas por períodos académicos hasta diciembre 31 de 1994 con 25 horas semanales de clases sin solución de continuidad. Para el periodo de febrero 1o. a junio 30 de 1995, de julio 18 a noviembre 30 de 1995, de febrero 5 a junio 20 de 1996 estuvo vinculada como docente por hora cátedra en la Unidad de Humanidades por Contrato Administrativo de Servicios Docentes por períodos académiocs (sic), y del 22 de julio a noviembre 30 de 1996, del 3 de febrero a junio 15 de 1997, se desempeñó como docente por hora cátedra, nombrada por resoluciones internas por períodos académicos.

Para el presente período comprendido desde el 21. (sic) de julio a noviembre 30 de 1997 se encuentra vinculada como docente por hora cátedra con 27 horas semanales de clases en la Unidad de Humanidades, nombrada por resoluciones internas por períodos académicos […].22 21 Ibidem. 22 Ibidem. 16 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social viii) El 2 de junio de 1998, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución 016067, a través de la cual reconoció una pensión gracia a favor de la señora Oñoro de Fortich, en los términos que se exponen a continuación: Que esta entidad mediante Resolución N° (sic) 39400 del 28 de Octubre de 1993, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de Jubilación de Derecho al peticionario (sic), que le correspondió como afiliado forzoso de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, en calidad de Profesor del Ministerio de Educación Nacional, en cuantía de ($82.159.94) efectiva a partir del 14 de Noviembre de 1989 sin demostrar retiro por ser de carácter docente. […] Que el interesado (sic) prestó sus servicios al Estado en la siguiente forma: ENTIDAD A. M. D. DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR 07 – 03 – 59 al 03 – 06 – 70 11 02 27 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 15 – 03 – 79 al 30 – 12 – 81 (6 H. SEM) -- 10 01 01 – 01 – 82 al 30 – 09 – 97 15 08 16 ---------------------- TOTAL: 27 03 14 Que cumplió cincuenta (50) años de edad el 15 de Febrero de 1989 (nació el 15 de Febrero de 1939) (Fl. 56).

Que la cuantía de la pensión equivale al 75 % del promedio de los factores devengados en el año de consolidación del derecho es decir, del 17 de Junio de 1989 al 16 de Junio de 1990 de acuerdo a Ley 33/85. FACTOR V/TOTAL SALARIO BÁSICO $1.531.710.42 ----------------------- TOTAL: $1.531.710.42 PROMEDIO $127.642.54 X 75% = $95.731.91 SON: NOVENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS TREINTA Y UN PESOS CON 91/100 M/CTE.

Que en mérito de lo expuesto este despacho, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia de conformidad con la Ley 91/89 en favor del(a) señor(a) OÑORO DE FORTICH RAMONA […], en cuantía de NOVENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS TREINTA Y UN PESOS CON 91/100 M/CTE., ($95.731.91), efectiva a partir del 17 de Junio de 1990. 17 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social […].23 Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto apelado, por las siguientes razones: i) El artículo 320 del Código General del Proceso establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, solamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que aquella se revoque o se reforme.

A su turno, el artículo 328 ibidem dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse únicamente sobre los argumentos expuestos por quien apela, sin perjuicio de las determinaciones que deba tomar de oficio o según la ley. ii) En el auto apelado se determinó que la señora Ramona Oñoro de Fortich se desempeñó como docente del orden nacional desde el 15 de marzo de 1979 hasta el 30 de septiembre de 1997, en el Colegio Mayor de Bolívar.

Sin embargo, en el recurso de alzada no se cuestionó la conclusión a la cual llegó el a quo respecto del tipo de vinculación que tuvo la demandada durante el referido período, sino que se expusieron argumentos tendientes a señalar que los docentes nacionalizados y nacionales que ingresaron al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980 serían beneficiarios de la pensión gracia, conforme al artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Así las cosas, la Sala partirá de la base de que la señora Ramona Oñoro de Fortich laboró como docente oficial con carácter nacional, desde el 15 de marzo de 1979 hasta el 30 de septiembre de 1997, pues ese aspecto no fue reprochado por la parte recurrente. En este punto la Sala estima necesario recordar que la pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913, cuyo artículo 4 dispuso que, para ser beneficiario de esa prestación, era necesario que el peticionario acreditara que «no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter 23 Ibidem. 18 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social nacional».

Lo anterior, toda vez que su finalidad fue «[…] compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación».24 Con posterioridad, se expidió la Ley 116 de 1928 por la cual se extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, pero preservó la exigencia señalada de no recibir otra pensión nacional.

Finalmente, se expidió la Ley 91 de 1989, que en su artículo 15, numeral 2, fijó un límite temporal para tener derecho a la pensión gracia, con el fin de acabar con esa prestación especial en consideración a que todos los docentes estarían vinculados con la Nación. De las consideraciones que anteceden se concluye que, desde su origen legal, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia debe acreditarse el requisito de haber laborado como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor a 20 años.

Por ende, la improcedencia de contabilizar tiempos de servicio en instituciones educativas del orden nacional para conceder la referida prestación no deviene de una regla jurisprudencial, sino directamente de las normas. iii) Finalmente, en relación con la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, esta corporación unificó su jurisprudencia en el sentido de precisar que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».25 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de octubre de 2020, expediente 13001 23 33 000 2014 00286 01 (0752-19), M.P., Carmelo Perdomo Cuéter. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-030- CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022, expediente 15001 23 33 000 2016 00278 01 (3018-2017). 19 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 01 (2586-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Por lo tanto, con independencia de si la demandada ingresó a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980 o no, lo cierto es que estuvo vinculada como docente nacional desde el 15 de marzo de 1979 hasta el 30 de septiembre de 1997, en el Colegio Mayor de Bolívar, tal como se aclaró previamente, tiempo que fue contabilizado en la Resolución 016067 del 2 de junio de 1998 para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, en contravía de las normas que regulan la mencionada prestación. Por consiguiente, la Sala confirmará el auto apelado, ya que los argumentos esbozados en el recurso de apelación no están llamados a prosperar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Confirmar el auto proferido el 29 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que decretó la suspensión provisional de la Resolución 016067 del 2 de junio de 1998, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a favor de la señora Ramona Oñoro de Fortich, de acuerdo con las razones indicadas previamente.

Segundo. Una vez ejecutoriada esta decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.