CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 ACCIÓN POPULAR – FALLO ACTORA: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA TESIS: LAS ACCIONES ADELANTADAS POR LAS ENTIDADES TERRITORIALES INVOLUCRADAS, EN CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES PREVISTAS EN LA LEY 65 DE 1993, NO BRINDAN UNA SOLUCIÓN DEFINITIVA A LA PROBLEMÁTICA DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD EN EL DEPARTAMENTO DEL VICHADA, POR LO QUE ES NECESARIA LA INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES DEL ORDEN NACIONAL PARA QUE, EN EL MARCO DE SUS FUNCIONES, ADELANTEN LAS ACTIVIDADES CORRESPONDIENTES EN MATERIA DE GESTIÓN Y COORDINACIÓN. DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS, AL ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD PÚBLICA, A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE, A LA REALIZACIÓN DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS, Y A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por los apoderados del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, de la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS 2 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -USPEC1, del INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO -INPEC2 y de los MUNICIPIOS DE CUMARIBO y SANTA ROSALÍA, contra la sentencia de 8 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta3.
I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda La PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19984, presentó demanda contra el INPEC, la USPEC, el DEPARTAMENTO DEL VICHADA5, los MUNICIPIOS DE PUERTO CARREÑO, CUMARIBO, LA PRIMAVERA y SANTA ROSALÍA y los ministerios de DEFENSA y JUSTICIA Y DEL DERECHO, tendiente a obtener la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la seguridad y 1 En adelante la USPEC 2 En adelante el INPEC 3 En adelante el Tribunal. 4 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 5 En adelante el Departamento 3 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevención de desastres previsibles técnicamente, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y a la moralidad administrativa.
I.2. Hechos Sostuvo que la casa cárcel del Municipio de Puerto Carreño cuenta con un área de 496,5m² en la que albergan alrededor de 130 personas en condiciones de hacinamiento y en una infraestructura casi en ruina, lo cual propiciaba contagios, inseguridad y un trato inhumano y, por ende, representa una vulneración de derechos fundamentales y colectivos.
Adujo que ante la emergencia económica, social y ecológica que se presentó con motivo del covid-19, el 11 de mayo de 2020 se hizo presente en las instalaciones de la cárcel del Municipio de Puerto Carreño para verificar el estado de las personas allí detenidas y evidenció: i) las condiciones infrahumanas en que se encontraban; ii) que sufren un trato “CRUEL, INHUMANO Y DEGRADANTE”, por lo que su estadía prologada en esas condiciones les vulneraba sus 4 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos colectivos y fundamentales; y iii) habitan hombres y mujeres sin ninguna seguridad, en condiciones de hacinamiento y con problemas de salubridad derivados de fugas de agua en las baterías sanitarias, humedad en las celdas y fallas en el sistema eléctrico, situación que le impedía a los reclusos leer y estudiar para resocializarse y cumplir con las obligaciones para redimir sus penas.
Señaló que el Departamento de Vichada y los municipios de Cumaribo, La Primavera, Santa Rosalía y Puerto Carreño eran responsables de la vulneración de los derechos colectivos invocados, pues no contaban con una infraestructura apropiada para el funcionamiento de una cárcel para las personas detenidas preventivamente en sus jurisdicciones, con la finalidad de que las mismas se puedan alojar en un lugar sin hacinamiento y con las condiciones mínimas que permitan garantizar su permanencia en condiciones dignas y de seguridad.
I.3. Pretensiones Solicitó, además del amparo de los derechos invocados como vulnerados, lo siguiente: 5 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 2. Que se ordene al Ministerio de la Defensa (Policía Nacional), Ministerio de Justicia, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) Nacional, La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) para que interactúen funcionalmente y constitucionalmente con la Gobernación del Vichada y los Municipios de Puerto Carreño, Cumaribo, La Primavera y Santa Rosalía a realizar en el menor tiempo posible la intervención eficaz y efectiva, sobre la problemática que presenta el Departamento del Vichada en materia carcelaria ya que no tiene un sistema carcelario en el Departamento (sic). 3.
Cítese al proceso a las personas naturales o jurídicas competentes de quienes dependan estos daños contingentes y condénensele a tomar las medidas que a ellas corresponda en lo nacional, departamental y municipal. 4. Y todas las demás ordenes señores magistrados de los tribunales que considere necesarias para la protección integral de los derechos e intereses colectivos invocados en la presente demanda […]”.
I.4. DEFENSA I.4.1-. El INPEC indicó que, por disposición legal, no era el llamado a garantizar los derechos de las personas privadas de la libertad en la cárcel del municipio de Puerto Carreño, ni a realizar actividades tendientes a mejorar la infraestructura del mencionado centro carcelario. 6 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que, de conformidad con lo previsto en la Ley 65 de 19936, modificada por la Ley 1709 de 20147, sus funciones estaban dirigidas a las personas privadas de la libertad en calidad de condenadas, es decir, las personas respecto de las cuales se hubiere proferido una sentencia judicial que determinó su responsabilidad por un hecho punible.
Agregó que el artículo 19 de la Ley 65 de 1993 estableció la posibilidad de recibir presos de los departamentos o municipios que carecían de sus respectivas cárceles, siempre que mediara acuerdo o convenio, lo cual no le generaba obligaciones en materia de infraestructura, ni para garantizar los derechos a las personas recluidas en las cárceles municipales o departamentales, razón por la que, a su juicio, no le asiste legitimación en la causa por pasiva.
I.4.2.-. El MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO señaló que no le asistía legitimación en la causa por pasiva en este asunto, dado que la administración, construcción, salubridad, atención básica, suministro de bienes y servicios, e infraestructura 6 “Por el cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”. 7 “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”. 7 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co penitenciaria, estaba a cargo de los municipios de Puerto Carreño, Cumaribo, La Primavera y Santa Rosalía, los cuales cuentan con personería jurídica propia.
Adujo que los entes territoriales debían de incluir en su presupuesto los recursos necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas de las personas privadas de la libertad con detención preventiva o condenadas por contravenciones que implicaran privación de la libertad, por lo que no se le podía atribuir ningún tipo de responsabilidad dado que no participó, ni contribuyó en la vulneración de los derechos colectivos invocados dentro del proceso.
I.4.3-. La USPEC manifestó que no le asistía responsabilidad en este asunto, pues no se configuró una conducta activa u omisiva de su parte, en virtud de la cual transgrediera o pusiera en peligro los derechos colectivos invocados por la parte actora. 8 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el Decreto núm. 4150 de 3 de noviembre de 20118 dispuso su creación para realizar la gestión y operación del suministro de los bienes y servicios requeridos con el fin de garantizar el bienestar de la población privada de la libertad y de esa manera brindar apoyo administrativo y de ejecución en actividades a cargo del INPEC.
I.4.4-. El MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL sostuvo que no le asistía legitimación en la causa por pasiva, dado que no participó en la supuesta vulneración de los derechos colectivos invocados. I.4.5-. El DEPARTAMENTO DEL VICHADA adujo que, consciente de la problemática que se presentaba con motivo de la crisis carcelaria, realizó las actividades que estaban a su alcance y, por ende, solicitó que se le ordenara al Gobierno Nacional destinar los recursos necesarios para afrontar esa situación. 8 “Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura”. 9 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estimó que no era el llamado a responder por la presunta vulneración de los derechos de las personas privadas de la libertad preventivamente o condenadas por contravenciones que implicaran la privación de la libertad, por lo que, de conformidad con lo previsto en el ordenamiento jurídico, no le era atribuible ningún tipo de incumplimiento en sus obligaciones.
I.4.6-. El MUNICIPIO DE CUMARIBO solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues el legislador previó que los municipios que no contaran con una cárcel propia debían de celebrar un convenio con el INPEC para recibir a sus detenidos y, en contraprestación, el municipio debía pagar unos montos que garantizaran lo siguiente: i) fijación de sobresueldos a los empleados del respectivo establecimiento de reclusión; ii) dotación de los elementos y recursos necesarios para los internos incorporados a las cárceles nacionales; iii) provisión de alimentación en una cuantía no menor de la señalada por el INPEC para sus internos; y iv) reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios, si son de propiedad de los departamentos o municipios. 10 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, en consecuencia, cumplió con la suscripción anual de un convenio interadministrativo para el mejoramiento y mantenimiento de quien prestaba el servicio de recibir a las personas privadas de la libertad por orden de autoridad judicial competente, por lo que no incurrió en la omisión a la que se hizo referencia en la demanda.
Adujo que quien tiene la potestad material de la cárcel objeto de la acción es el municipio de Puerto Carreño, quien administra y dispone de todas las medidas necesarias para el establecimiento carcelario. Indicó, frente al fenómeno del hacinamiento en la cárcel del Municipio de Puerto Carreño, que la situación no se derivaba de su actuar sino de la normativa procesal penal, la cual prevé unos criterios de seguridad para la imposición de penas y medidas que involucraban la privación de la libertad.
A su juicio, los llamados a responder por la vulneración de los derechos colectivos a los que hizo referencia la demanda eran los ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, el INPEC y la USPEC. 11 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.7-.
El MUNICIPIO DE LA PRIMAVERA adujo que no le asistía legitimación en la causa por pasiva, pues no tenía responsabilidad directa en los hechos materia del proceso y, además, no estaba en capacidad de tomar decisiones respecto de la administración de la cárcel del municipio de Puerto Carreño, pues no estaba bajo su tutela. Señaló que su única intervención respecto del sistema carcelario de la región era el aporte de recursos para su funcionamiento y no en su administración, lo cual solo le corresponde al municipio de Puerto Carreño, de conformidad con lo previsto en el “convenio del Funcionamiento y sostenimiento del centro de reclusión para la administración, dirección, vigilancia, dotación de elementos de aseo, mantenimiento y/o adecuación de infraestructura”.
I.4.8-. El MUNICIPIO DE SANTA ROSALÍA manifestó que a pesar de no tener una cárcel para sus reclusos, de conformidad con lo previsto en la Ley 65 de 1993, celebró un convenio interadministrativo con el DEPARTAMENTO para el sostenimiento de la cárcel del municipio de Puerto Carreño, por lo que dentro de 12 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus obligaciones tenía que realizar giros periódicos a ese municipio para el efecto.
Agregó que cumplía con las obligaciones económicas a su cargo para el sostenimiento de la citada cárcel, razón por la cual era el municipio de Puerto Carreño a quien le correspondía realizar las actividades administrativas para su adecuado funcionamiento, en el marco de la autonomía administrativa con que contaba dicho ente territorial, de conformidad con lo previsto en el artículo 287 del Constitución Política.
Estimó, por lo anterior, que no le asistía legitimación en la causa por pasiva, pues la única responsable de la vulneración deprecada era el Municipio de Puerto Carreño9. 9 En este punto, resaltó lo que:“[…] Entonces si cada ente territorial goza de autonomía administrativa mal haría en atribuirle responsabilidad a otro ente territorial como el municipio de Santa Rosalía Vichada, de las obras que haya que realizar en la cárcel de Puerto Carreño para su mejoramiento, cuando dicho establecimiento carcelario no se encuentra dentro de su jurisdicción y no está bajo su cargo, de hacerlo sería violar el principio de autonomía administrativa que goza la Gobernación del Vichada.
Art. 1 Constitucional Nacional (sic). De lo anterior podemos concluir entonces que siendo la Cárcel de Puerto Carreño un bien a cargo de la Alcaldía de Puerto Carreño Vichada, bajo el principio de autonomía administrativa del Art. 287 y 1 de la Constitución Nacional es la autoridad competente para adelantar las actividades administrativas para la realización de las obras de sostenimiento de la cárcel, y de no hacerlo es a la entidad a la cual puede predicarse de cualquier acto de omisión, que genere el daño de los derechos colectivos de los presos allí recluidos (sic) […]”. 13 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.- Pacto de cumplimiento La audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el día 8 de abril de 202210, la cual se declaró fallida por no existir ánimo conciliatorio entre las partes.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El TRIBUNAL, mediante sentencia de 8 de junio de 2023, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional; y amparó los derechos colectivos a la salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de los internos de la cárcel de Puerto Carreño. En consecuencia, ordenó lo siguiente: 10 Visible en el índice núm. 65 del expediente del Tribunal. 14 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
TERCERO: ORDENAR al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, INPEC, y USPEC, Departamento del Vichada y los Municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Cumaribo y Santa Rosalía, adelantar todas las gestiones técnicas, administrativas, interadministrativas, presupuestales, financieras y demás que se requieran para que de manera definitiva, se adopten e implementen las medidas necesarias tendientes a superar las condiciones de hacinamiento, de vulnerabilidad y de insalubridad al interior de la cárcel del Municipio de Puerto Carreño que afecta todos los internos y así mismo, lograr que cese la amenaza latente de afectación a la vida y a la salud de los reclusos por el deterioro visible de la infraestructura del penal.
Para lo que se concederá un término no mayor de tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, en el marco de las competencias de cada uno, como se dispuso en las anteriores consideraciones (sic).
CUARTO: ORDENAR a los MUNICIPIOS DE CUMARIBO, LA PRIMAVERA, SANTA ROSALÍA, PUERTO CARREÑO, y del DEPARTAMENTO DEL VICHADA que en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realicen las siguientes gestiones en la cárcel del municipio de Puerto Carreño: 4.1. Realicen las obras de mantenimiento y reestructuración de las instalaciones, consistentes en: i) Sanear grietas y humedades en las habitaciones, ii) Sanear falencias estructurales en columnas, vigas y paredes de los patios y habitaciones, iii) Remodelar los baños aumentando la capacidad funcional con mayor número de baterías y de duchas, iv) Diseñar e instalar un sistema que garantice el abastecimiento de agua potable, y en caso de contarse con el mismo, deberá realizarse el mantenimiento v) Instalar y hacer la conexión del inmueble al sistema de alcantarillado del municipio.
QUINTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE PUERTO CARREÑO, y al DEPARTAMENTO DEL VICHADA: 5.1. Individualicen e identifiquen de manera consistente el predio sobre el cual se hará la propuesta de construcción de la nueva cárcel. Lo anterior en el término de treinta (30) días. 5.2. Presenten la solicitud de aprobación del establecimiento carcelario al INPEC y la USPEC, teniendo en cuenta que se cumplan los requisitos previstos para ello, contenidos en la normatividad y 15 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los documentos que reglamenten la política criminal.
Lo anterior en el término de un (1) año.
SEXTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE PUERTO CARREÑO a realizar las siguientes gestiones relacionadas con la cárcel que opera en dicho municipio: 6.1. Realice el inventario del personal, y las gestiones para que se cumpla con el mandato relativo a que el personal allí recluido se encuentre cumpliendo con la medida de detención preventiva - sindicados-, y las PPL que se encuentren cumpliendo condena la surtan en un ERON o establecimiento penitenciario y carcelario del orden nacional, realizando para ello labores conjuntas con el INPEC.
Lo anterior en el término de treinta (30) días. 6.2. Adopte la regla del equilibrio contenida en la sentencia T-388 de 2013 por la Corte Constitucional, conforme se expuso en las consideraciones de la providencia. Lo anterior en el término de treinta (30) días. 6.3. Implemente en el Esquema de Ordenamiento Territorial -EOT-, a través del instrumento o la figura que a bien tenga el Concejo Municipal- la prestación de los servicios públicos domiciliaros en el sitio en donde se proyecta la construcción del establecimiento carcelario, en un término conjunto -desde la concertación hasta la expedición del Acuerdo- de seis (6) meses. 6.4.
Una vez lo permita el Esquema de Ordenamiento Territorial, gestione la implementación de obras de urbanismo y el licenciamiento para la instalación de servicios públicos domiciliarios sobre el bien destinado a la construcción del establecimiento carcelario. Lo cual deberá realizarse en el término de un (1) año.
SÉPTIMO: ORDENAR al GOBIERNO NACIONAL, A TRAVÉS DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, INPEC, Y USPEC, DEPARTAMENTO DEL VICHADA Y LOS MUNICIPIOS DE PUERTO CARREÑO, LA PRIMAVERA, CUMARIBO Y SANTA ROSALÍA que en el marco de sus competencias, en el término de tres (3) años, contados desde la ejecutoria de esta providencia realicen la proyección, aprobación y construcción de un establecimiento carcelario en el Municipio de Puerto Carreño que cumpla con los parámetros técnicos y normativos vigentes - Ley 65 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 1709 de 2014 y demás concordantes- así como los parámetros indicados en las sentencias en materia de EIC de la Corte Constitucional. 16 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OCTAVO: ORDENAR al MINISTERIO DE JUSTICIA, INPEC y USPEC que den prioridad a los diferentes trámites que deban adelantarse para cumplir las órdenes aquí dadas.
NOVENO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
DÉCIMO: Conformar el Comité de Verificación de Cumplimiento por la parte actora, el Ministerio de Justicia, el INPEC, la USPEC, el Departamento del Vichada, los Municipios de Puerto Carreño, Santa Rosalía, Cumaribo y La Primavera, y el Ministerio Público […]”. Sostuvo que la cárcel del Municipio de Puerto Carreño11 está ubicada en un inmueble que contaba con un área de 496.5m², la cual está construida en un área de 239m², equivalente al 48% de la misma.
Adujo que en la Cárcel se encontraban privados de la libertad 129 reclusos, lo cual superaba ampliamente la capacidad de albergue del centro carcelario, la cual, conforme se acreditó dentro del proceso, era para albergar 25 personas. Señaló que la Cárcel era el único centro de reclusión del Departamento de Vichada, por lo que albergaba detenidos de los municipios de La Primavera, Santa Rosalía y Cumaribo “encontrándose allí mismo recluidos sindicados que cumplen condenas y la mayoría son de carácter provisional, mientras se 11 En adelante la Cárcel 17 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictan sus sentencias y son dirigidos a otros centros carcelarios a cargo del INPEC”.
Consideró que dentro del proceso se acreditó la precariedad de la infraestructura del centro penitenciario y, por ende, las deficientes condiciones de las personas privadas de la libertad, como lo evidencian los muros agrietados con perforaciones y sin pañete, pisos con filtraciones, falta de alcantarillado, carencia de agua potable y condiciones sanitarias deplorables y el ostensible hacinamiento, lo que vulneraba los derechos colectivos objeto de amparo.
Agregó que lo anterior exigía que las autoridades competentes intervinieran de manera urgente para garantizar el trato digno de los internos y el funcionamiento óptimo del centro penitenciario, conforme con lo previsto en las leyes 65 de 1993 y 1709 de 2014. Aclaró que la Cárcel no correspondía a un Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional- ERON-, por lo que, de conformidad con la Ley 65 de 1993 no estaba bajo la jurisdicción del INPEC.
Sin embargo, comoquiera que, de conformidad con los artículos 17 de 18 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 65 de 1993 y 76.6 de la Ley 715 de 200112 a los entes territoriales les asistía responsabilidad en la reclusión de las personas privadas de la libertad de manera preventiva -sindicados- y en coordinación con el INPEC, podían realizar las funciones correspondientes a la vigilancia de los sindicados en los centros de reclusión creados desde el orden territorial, dicha entidad debía concurrir con el fin de garantizar los derechos de las personas recluidas en la Cárcel.
Adujo que, amén de lo anterior, tanto la ejecución de la pena privativa de la libertad, como el control de las medidas de aseguramiento, le correspondía al Gobierno Nacional por conducto del INPEC, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 65 de 1993, modificado por el Decreto núm. 2636 de 200413. Señaló que los municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Santa Rosalía y Cumaribo, y el Departamento del Vichada gestionaban el sostenimiento de la Cárcel, en virtud de las obligaciones previstas en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, de conformidad con el cual le correspondía a las entidades territoriales la organización, 12 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros". 13 “Por la cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002”. 19 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administración y sostenimiento, entre otras, de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que implicaran la privación de la libertad.
Sostuvo que como la USPEC fue creada14 para “gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC”, era del caso contar con su asesoría y aprobación para adoptar las medidas definitivas que permitieran superar la situación de la Cárcel, pero no porque fuera responsable de dicho establecimiento.
Sostuvo que también se requería de la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho, pues a pesar de que no observó una incidencia directa de su parte en los hechos expuestos en la demanda, sí resultaba relevante su participación para superar la 14 Decreto núm. 4150 de 2011 20 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co problemática objeto del proceso, de conformidad con las competencias previstas en el Decreto núm. 1427 de 201715.
Consideró necesario que el INPEC, la USPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho continuaran vinculados al presente asunto, pues debían de actuar de manera articulada con las entidades territoriales demandadas para que, en el marco de sus competencias, dieran una solución definitiva a la crisis carcelaria objeto del proceso. III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1-.
La USPEC sostuvo que el Tribunal desconoció lo expuesto por esta Corporación dentro del proceso radicado bajo el número 15 Al respecto, el Tribunal indicó lo siguiente: “[…] sí resulta relevante la actuación de dicha cartera ministerial al momento de adoptar las decisiones para superar la problemática que se demanda, pues de acuerdo con el Decreto 1427 de 2017 «(i) Es competencia del Ministerio de Justicia y del Derecho entre otras “diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria, en la prevención del delito y las acciones contra la corrupción y la criminal organizada” (numeral 5 art. 2) (ii) proponer los lineamientos para la formulación de las políticas e iniciativas del Estado, con enfoque diferencial y especializado, en materia criminal y penitenciaria (…) (numeral 1 art. 21) (iii) efectuar análisis normativo y jurisprudencial de los temas relacionados con la Política Criminal y penitenciaria (…) (numeral 4 art. 21) (iv) Compilar y analizar estudios y estadísticas de los diferentes organismos estatales e instituciones destacadas en materia de política criminal y penitenciaria (…) (numeral 5 art. 21) (v) elaborar los estudios correspondientes y presentar y apoyar el trámite de las propuestas sustantivas y de procedimiento en materia de política criminal y penitenciaria (…) (numeral 4 art. 21) (vi) llevar a cabo el seguimiento y evaluación de la política criminal y penitencia en general y del impacto de las normas y directrices de los sistemas penales y penitenciarios (…) (numeral 14 art. 21) […]”. 21 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66001-23-33-000-2016-00517-02, pues no estableció con claridad la orden que debía de asumir con motivo de la vulneración de los derechos colectivos invocada “si se tiene en cuenta que dentro de las competencias dadas por ley a la USPEC no están la de crear, administrar, disponer de patrimonio y/o la dirección de estas dada la autonomía que le otorga a los entes territoriales la Ley 65 de 1993 y su inspección y vigilancia esta es en cabeza del INPEC”.
Adujo que de conformidad con lo previsto en el Decreto núm. 204 de 2016, la función de la USPEC se traducía en acompañamiento, asesoramiento y gestión, y de manera particular en definir en coordinación con el INPEC, los lineamientos que en materia de infraestructura se requieran para la gestión penitenciaria y carcelaria, por lo que su obligación en materia de infraestructura estaba condicionada a la labor conjunta que se debía hacer con otras entidades que formaban parte del Sistema Nacional Penitenciario.
Explicó que las funciones que le fueron asignadas eran de carácter eminentemente administrativo, logístico y contractual, con el fin de brindar apoyo al INPEC en la gestión penitenciaria y carcelaria, lo que significaba que la función carcelaria y penitenciaria radicaba en 22 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ésta, y lo que únicamente le corresponde es un apoyo administrativo a la gestión desarrollada por dicho instituto.
Adujo que, en el marco de sus competencias, afrontó la problemática objeto del proceso “pero bajo el entendido de que al fallar todo un sistema, su recuperación o reestructuración, requiere tiempo, presupuesto y el trabajo multidisciplinario, que es el que se ha venido desarrollando”. Señaló que no le era imputable una falla en el servicio, dado que adelantó proyectos y programas para superar las afectaciones derivadas del hacinamiento en que se encontraban las personas privadas de la libertad, por lo que, junto con las demás demandadas, en la medida de sus posibilidades, habían ejercido su posición de garante, lo que se acreditó dentro del proceso.
Concluyó que las causas alegadas por la parte actora tenían su origen en eventuales acciones u omisiones de las entidades de carácter departamental y municipal, directamente relacionadas con la administración de los centros carcelarios para las personas privadas de su libertad en calidad de sindicadas o condenadas por contravenciones, por lo que no le era atribuible ningún tipo de 23 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsabilidad, pues no participó, ni contribuyó, ni realizó los hechos constitutivos de vulneración de derechos colectivos.
Solicitó revocar la sentencia de primera instancia en lo que le corresponde, y en caso de no acceder a lo anterior, se delimite con precisión las obligaciones a su cargo. III.2-. El INPEC cuestionó la decisión del Tribunal de ordenar que la construcción de la cárcel en el Municipio de Puerto Carreño se realice en forma conjunta, pues su competencia estaba relacionada con las personas privadas de la libertad en condición de condenadas.
Destacó que el legislador previó la ausencia de cárceles en los municipios, por lo que dio les dio la opción de celebrar contratos o convenios para que el INPEC garantice la recepción de las personas privadas de la libertad de manera preventiva, lo cual no le generaba obligaciones en materia de infraestructura, ni en los derechos de las personas recluidas en las cárceles municipales o departamentales. 24 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que su función frente a dichas cárceles era de inspección y vigilancia y solicitó que la Cárcel quedará bajo el dominio, administración y dirección del municipio y con destino a la reclusión de sindicados.
III.3-. El MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO argumentó que el Tribunal no tuvo en cuenta la línea jurisprudencial que realizó esta Corporación dentro del expediente núm. 66001- 23-33-000-2016-00517-02, ni lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-471 de 1995, en ejercicio del control de constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 65 de 1993.
Adujo que no podía prosperar ninguna pretensión en su contra, dada la falta de competencia funcional específica, pues no tenía asignadas las atribuciones para cumplir o solucionar lo expuesto por el actor, según las pretensiones, respecto de los conflictos en materia de infraestructura de “centros carcelarios para las personas privadas de su libertad en condiciones de sindicadas o condenadas contravencional por autoridad de policía, por lo que se presenta la falta de legitimación material en la causa por pasiva…”. 25 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su juicio, es contradictorio que el Tribunal no les exigiera a las entidades territoriales adelantar actuaciones concretas y específicas encaminadas a la mitigación y solución del problema estructural relacionado con la falta de infraestructura carcelaria para las personas sindicadas o condenadas por contravención por orden de autoridad policial.
Agregó que la Ley 65 de 1993 estableció los compromisos atribuibles a las entidades del orden nacional y territorial respecto de las personas privadas de la libertad, según la cual las entidades territoriales estaban a cargo de las personas privadas de la libertad con medida de detención preventiva, por lo que solicitó revocar la sentencia de primera instancia en lo relativo a su responsabilidad.
III.4-. El MUNICIPIO DE CUMARIBO adujo que no intervino en la vulneración de los derechos colectivos objeto de protección, por lo que no le asistía legitimación en la causa por pasiva. Señaló que sí cumplió las obligaciones previstas en la Ley 65 de 1993, pues a pesar de no tener un sitio de reclusión preventiva para las personas privadas de la libertad por autoridad competente, 26 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sí tenía presupuestado un rubro tendiente a cubrir y garantizar lo necesario para el cumplimiento del traslado, manutención y garantías de las personas privadas de la libertad, por lo que, en cumplimiento del artículo 19 de la citada ley, suscribió convenios interadministrativos con el Municipio de Puerto Carreño16.
Adujo que a pesar de no tener la administración material de la Cárcel sí garantiza su sostenimiento, dado que cada año invita a ese municipio a presentar oferta para “aunar esfuerzos administrativos y financieros destinados al sostenimiento y funcionamiento de la cárcel municipal de Puerto Carreño – Vichada”. 16 En este punto, la apoderada del Municipio de Cumaribo sostuvo lo siguiente: “[…] En este orden de ideas, al suscribir el convenio interadministrativo el Municipio de Cumaribo, garantiza los derechos fundamentales y/o colectivos de las personas que han de ser privadas de su libertad y reconoce dineros adicionales para las nuevas cargas que implica la asunción de estos nuevos presos.
Es de resaltar que, con esto está lejos de vulnerar los derechos colectivos invocados, ya que, con ello se garantiza el sostenimiento de las cárceles, de las personas detenidas y del personal quien está a cargos de los reclusos, sin embargo, se coloca de presente que quien tiene la potestad material de la cárcel es el Municipio de Puerto Carreño quien administra y dispone de todas las medidas necesarias para el establecimiento carcelario.
El municipio de Cumaribo con la suscripción del convenio interadministrativo no ha dejado a su suerte a sus reclusos y mucho menos ha querido quebrantar derechos colectivos, por el contrario, siempre ha actuado de buena fe y garantizando condiciones de vida digna en el penal. Es por ello, que, si bien no tiene la administración, mantenimiento y custodia de la cárcel si ha garantizado que los ciudadanos sindicados que se encuentren cumpliendo medidas de aseguramiento si se les garanticen unas condiciones de vida digna de donde se establece el mandato constitucional y legal, sino las directrices fijadas por la Procuraduría General de la Nación, en la Directiva No. 002 del 7 de julio de 2016 […]”. 27 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que no contaba con el personal administrativo, ni con el rubro presupuestal para ejecutar la orden del Tribunal, además de que el término de tres que se le concedió para adelantar las gestiones en la Cárcel no resultaba factible, dado que existía un gran hacinamiento carcelario y se debían de prever soluciones para evitarlo.
Señaló que se debía de verificar lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1709 de 2014, el cual prevé que los nuevos centros reclusión deben contar con un perímetro de aislamiento de por lo menos 200 metros de distancia de cualquier desarrollo urbano; además de que se debía establecer con planeación municipal si el suelo destinado para realizar la construcción estaba conforme al EOT.
Solicitó, por lo expuesto, revocar la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda, y, en caso de no acceder a lo anterior, que se amplíe el tiempo que dispuso el Tribunal para cumplir la orden “atendiendo a las distancias entre los municipios de Cumaribo y Puerto Carreño de 756.3 km”. 28 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.5-.
El MUNICIPIO DE SANTA ROSALÍA señaló que cumplió con su deber de transferir los recursos para el mantenimiento de la cárcel de Puerto Carreño. Sostuvo que los hechos expuestos en la demanda respecto del hacimiento en la Cárcel no eran una novedad, por lo que solicitó a otros municipios del Departamento de Vichada aunar esfuerzos para el sostenimiento y funcionamiento de la misma.
A su juicio, lo anterior pone de manifiesto que carece de legitimación en la causa por pasiva17. Para el efecto, señaló lo siguiente: “[…] La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo, pues las funciones de amparo de estos derechos colectivos les corresponde directamente a quienes se encarguen de la administración de estos centros penitenciarios y carcelarios de acuerdo a lo establecido en el artículo 1o del Decreto 4151 de 20112, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, “tiene como objeto ejercer la vigilancia, custodia, atención y tratamiento de las personas privadas de la libertad; la vigilancia y seguimiento del mecanismo de seguridad electrónica y de la ejecución del trabajo social no remunerado, impuestas como consecuencia de una decisión judicial, de conformidad con las políticas establecidas por el Gobierno Nacional y el ordenamiento jurídico, en el marco de la promoción, respeto y protección de los derechos humanos” […]”. 17 En este punto, la apoderada del Municipio de Santa Rosalía agregó: 29 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que en el término de tres meses que le concedió el Tribunal para realizar las gestiones en la Cárcel le era imposible cumplir lo que se ordenó, pues dichas actuaciones requerían de más tiempo teniendo en cuenta que era de sexta categoría. IV.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV.1-. El MUNICIPIO DE LA PRIMAVERA adujo que se debía revocar la sentencia de primera instancia por los argumentos expuestos por el Municipio de Cumaribo, dado que no contaba con los recursos económicos y logísticos para cumplir la orden del Tribunal, como sí los tenía la Nación “por conducto del ministerio del interior, y el INPEC”.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público rindió concepto18 en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, para lo cual indicó que existían elementos de juicio para declarar la responsabilidad de las accionadas con motivo de la vulneración de los derechos colectivos 18 Visible en el índice núm. 16 del expediente digital. 30 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocados, dado que no brindaron soluciones oportunas para mitigar la afectación que sufren las personas privadas de la libertad en el Municipio de Puerto Carreño. Sostuvo que la Cárcel no contaba con la infraestructura física adecuada para la prolongación de la estancia de los detenidos con medida preventiva, por lo que sus condiciones eran totalmente indignas e insalubres al no contar con las condiciones mínimas de alimentación, elementos de aseo personal, salud, ventilación, acceso a batería sanitarias, separación por edades, visitas, entre otros aspectos, que afectaban sus derechos colectivos y fundamentales.
Adujo que el ingreso de un procesado o condenado a un establecimiento de reclusión traía como consecuencia el nacimiento de una relación de especial sujeción, entendida como un vínculo jurídico-administrativo en el que el interno se encuentra sometido a un régimen que se concreta en la potestad del Estado, representado por las autoridades penitenciarias y carcelarias de establecer condiciones que conllevan la suspensión y restricción en el ejercicio de ciertos derechos fundamentales. 31 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que le asistió razón al Tribunal al impartir las órdenes decretadas y que los argumentos de los recursos de apelación interpuestos no estaban llamados a prosperar, pues no se había logrado mitigar la afectación de los derechos colectivos, por lo que era urgente que las entidades territoriales y nacionales ejecutaran los proyectos necesarios para la construcción de un centro de calidad que se ajustara las necesidades básicas de un ser humano. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa La Sala advierte que el magistrado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, en escrito de 9 de octubre del presente año19, manifiesta que se declara impedido para actuar dentro del proceso de la referencia, por cuanto su hermano JOSÉ FERNANDO OSORIO CIFUENTES se desempeña como procurador judicial II en la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, entidad demandante en el proceso de la referencia, por lo que estima que se encuentra incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA. 19 Visible en el índice 26 del expediente digital. 32 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Sala pone de manifiesto que la Ley 472, no contiene disposiciones especiales que regulen las manifestaciones de impedimento; no obstante, en virtud del artículo 44 ibidem, es del caso aplicar el CPACA debido a la remisión que efectúa dicha norma en aspectos no regulados.
Precisado lo anterior, la Sala observa que la causal de impedimento que se invoca es la prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, la cual dispone: “[…] Artículo 130. Causales. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […].” (Resaltado fuera del texto original).
Respecto de la configuración de la causal en comento en un asunto similar, la Sala Plena de esta Corporación, en auto de 8 de agosto de 2023, consideró lo siguiente: 33 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] los consejeros Yepes Corrales e Ibarra Martínez manifiestan, coincidentemente, que se encuentran incursos en la causal de impedimento prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, pues sus cónyuges están vinculadas a la Procuraduría General de la Nación como procuradoras judiciales II. […] La norma no establece ningún tipo de condicionamiento para que la causal de impedimento se configure; no se requiere que el cónyuge tenga algún interés o relación con el asunto objeto del proceso, por lo que basta con que esté probado el vínculo con la entidad y el nivel jerárquico correspondiente.
En cuanto a la ubicación del empleo de procurador judicial II en la estructura de la Procuraduría General de la Nación, se tiene que el Decreto 264 de 2000, en su artículo 7, se refiere a la nomenclatura de los empleos de la entidad y señala que los procuradores judiciales II se encuentran en el nivel profesional, asignándoles el código 3PJ y el grado EC.
No obstante lo anterior, en claro desarrollo de un criterio funcional, en el artículo 4 del mencionado Decreto 264 de 2000 se establece que son cargos del nivel directivo aquellos empleos que tienen funciones de dirección, definición de políticas y de representación del Procurador General. En el numeral 10 de ese artículo señala como funciones generales de los empleos de ese nivel: “10.
Intervenir como agentes del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley”, lo que resulta congruente con lo prescrito en los artículos 277-74 y 2805 de la Carta Política, en tanto los procuradores judiciales II tienen la condición de agentes del Ministerio Público que, entre otras, ejercen funciones de intervención judicial en representación del Procurador General de la Nación, lo que igualmente se ve refrendado en el artículo 416 del Decreto Ley 262 de 20007, de manera que la simple ubicación formal del mencionado artículo 7 del Decreto 264 de 2000 no puede tenerse en consideración para los efectos de esta decisión. En el presente caso se tiene que las cónyuges de los consejeros Yepes Corrales e Ibarra Martínez se encuentran nombradas en la entidad demandada en el cargo de procurador judicial II, el cual, desde una perspectiva material y funcional, corresponde al nivel directivo, ya que, en los términos del Decreto 264 de 2000, ejerce 34 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funciones delegadas del Procurador General de la Nación en calidad de agente del Ministerio Púbico, por lo que se configura la causal de impedimento invocada, circunstancia que, además, releva a la Sala de analizar las demás causales señaladas por el magistrado Ibarra Martínez […]”.
Siendo ello así, de la causal transcrita, de lo considerado por la Sala Plena de esta Corporación y de los hechos que soportan el impedimento manifestado por el magistrado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, la Sala advierte que concurren los presupuestos para la configuración de la causal alegada, toda vez que su hermano20, el señor JOSÉ FERNANDO OSORIO CIFUENTES, se desempeña actualmente como procurador judicial II, cargo de nivel directivo, en la Procuraduría General de la Nación, entidad demandante en la acción popular de la referencia. En virtud de lo anterior, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el citado magistrado y lo separará del conocimiento del presente proceso, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 20 Parentesco, por cuanto los hermanos se encuentran en segundo grado de consanguinidad, de conformidad con el artículo 35 del CC, el cual prevé: “Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre”. 35 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. Problema jurídico Con fundamento en los antecedentes expuestos, la Sala advierte que las accionadas en los recursos de apelación interpuestos no controvierten la vulneración de los derechos colectivos invocados con motivo de la problemática que se presenta en la Cárcel por el hacinamiento y condiciones insalubres en que se encuentran las personas privadas de la libertad en ese lugar, razón por la que no se hará ningún pronunciamiento sobre el particular. 36 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, de acuerdo con los argumentos planteados en los recursos de apelación interpuestos, los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: -.
Determinar si el INPEC y la USPEC son responsables, en el marco de sus competencias, del cumplimiento de las órdenes que profirió el Tribunal para superar la vulneración de los derechos colectivos que se presenta en la Cárcel. -. Establecer si las condiciones y las actividades adelantadas por los MUNICIPIOS CUMARIBO y SANTA ROSALÍA para afrontar la problemática que se presenta en la Cárcel resultan suficientes para no proferir órdenes en su contra. -.
Examinar si el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO es competente para intervenir en la protección de los derechos colectivos invocados y si son procedentes las órdenes que frente a dicha entidad dio el Tribunal en la sentencia objeto de recurso. De lo probado en el proceso 37 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación, se relacionan los medios de convicción pertinentes y conducentes para resolver los problemas jurídicos antes relacionados. -.
Copia del contrato de comodato de 4 de abril de 2011, suscrito entre Luz Margarita Hernández y Johanna Andrea Gómez Hernández, en calidad de comodantes, y el Municipio de Puerto Carreño, en calidad de comodatario, con un plazo de ejecución de 18 meses, el cual tiene por objeto “EL COMODATARIO SE COMPROMETE A ENTREGAR AL MUNICIPIO DE PUERTO CARREÑO, A TÍTULO GRATUITO, EL BIEN INMUEBLE DE PROPIEDAD DEL COMODANTE DONDE ACTUALMENTE FUNCIONAN LAS INSTALACIONES DE LA CÁRCEL DEL MUNICIPIO”. -.
Oficio de 27 de julio de 2018, a través del cual el Municipio de Puerto Carreño le indicó a la Procuraduría Regional de Vichada las actividades realizadas con motivo de la problemática que se presentaba en la Cárcel. En el informe de gestión realizado por la Secretaría de Planeación e Infraestructura del Municipio de Puerto Carreño se indicó lo siguiente respecto de la identificación del inmueble: 38 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
Oficio de 12 de julio de 2019, a través del cual el director general del INPEC le indicó al gobernador del DEPARTAMENTO, lo siguiente: “[…] En atención a la solicitud elevada a la señora Ministra de Justicia y del Derecho, Doctora MARGARITA CABELLO BLANCO, en el marco del Taller Construyendo País No. 34, realizado en Puerto Carreño – Vichada, respecto de la construcción de un Establecimiento de Reclusión en predios del Departamento, con el objeto de albergar la Población Privada de la libertad en calidad de condenados y como quiera que por parte de su despacho se informó que en la actualidad se cuenta con un terreno para adelantar dicha construcción; es necesario que la Gobernación 39 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formalice tal solicitud ante la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC y ante el INPEC, en aras de verificar aspectos de orden técnico que se deben tener en cuenta para realizar obras como esta, los cuales a continuación se relacionan: Requisitos Mínimos Ubicación Características físicas del terreno: 1.
Pendiente máxima del 10% 2. Área: 10 Hectáreas mínimo 3. Distancia al casco urbano, máximo 2 kilómetros 3.1. Proximidad a centros médicos 3.2. Proximidad a Estaciones de Policía o Guarniciones Militares 3.3. Vías de fácil acceso 4. Dominancia visual: NO “es decir donde no puedan generarse vistas elevadas, desde cerros, montañas, edificios y otros, hacia el lote con un radio mínimo de 1 km”. 5.
Afectaciones Ambientales y Culturales: NO “no posea protección ambiental”, el terreno y su entorno no deben tener ningún tipo de afectación de caminos públicos históricos, cauces o canales públicos, yacimientos arqueológicos entre otros. 6. Identificar que el predio no se encuentre en zona de riesgo: 6.1. La actividad eólica no sea intensa. 6.2.
La zona no se encuentre en franja de incendios. 6.3. El lote escogido no se encuentre en zona de deslizamientos. 7. Disponibilidad inmediata de servicios públicos: 7.1. Agua potable. 7.2. Energía 7.3. Gas 7.4. Alcantarillado 7.5. Conectividad 8. Plan de Ordenamiento Territorial, se debe identificar: 8.1. Clase de suelo 8.2. Uso del suelo 8.3.
Uso institucional Una vez definido el predio propuesto por la Gobernación, se dispondrá de las visitas pertinentes para efectos de evaluar en sitio aspectos de seguridad y nivel técnico, por parte de INPEC y USPEC, respectivamente […]”. 40 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
Oficio núm. 0315 de 3 de abril de 2020, suscrito por la Procuraduría Regional de Vichada, el cual tuvo como asunto “INFORME SITUACIÓN CARCELARIA – MUNICIPIO DE PUERTO CARREÑO”. -. Informe de visita a centros de reclusión de 18 de mayo de 2020, realizado por la Procuraduría Regional de Vichada, en el que se indicó lo siguiente: “[…] 6.
Consignar las observaciones y recomendaciones a que haya lugar Respecto de la visita practicada por la suscrita al centro de reclusión de Puerto Carreño, durante la semana anterior, se logró evidenciar: Trámite para la atención en salud No se cuenta con equipos, ni personal médico, la atención en salud se hace directamente con la ESE Hospital Departamental San Juan de Dios, si es una urgencia se traslada el paciente de manera inmediata para su atención, en caso contrario, la directora establece comunicación a través de las líneas de atención del Hospital y se solicita cita médica. Se presta atención médica y odontológica. Al 27 de abril, se registran en el libro de Reporte diario 11 visitas al médico por parte de 8 internos, por diferente sintomatología. Respecto de los elementos de bioseguridad: Se ha dispuesto de la entrega de kits de aseo a cada interno, que consta de: jabón de baño, papel higiénico, jabón de lavar, crema dental, cepillo dental y desodorante en las 41 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes fechas 25 de marzo, 28 de marzo,30 de marzo,05 de abril, 06 de abril y 22 de abril del 2020. La administración municipal de Puerto Carreño, el Hospital Departamental San Juan de Dios y la OIM, han hecho entrega de elementos de bioseguridad. Se les ha brindado charlas de orientación y sensibilización de cómo utilizar estos elementos de protección personal por parte de la secretaria de desarrollo social, así mismo como hacer el debido y correcto lavado de manos y que deben dar aviso oportuno ante cualquier eventualidad con síntomas de malestar general y fiebres altas.
Respecto de la situación de hacinamiento: El centro carcelario a la fecha registra una población de 87 PPL, distribuidos en dos (2) patios, dentro de los cuales se encuentra una (1) mujer. PATIO HOMBRES MUJERES CAPACIDAD PATIO 1 68 25 Personas PATIO 2 19 1 GRAN TOTAL 87 La capacidad del centro de reclusión es de 25 personas. En el centro de reclusión se encuentran (25) PPL CONDENADOS, los cuales por las condiciones de inseguridad y de infraestructura del mismo centro, requieren su traslado a un sitio de mayor seguridad.
Otros temas evidenciados: Las instalaciones donde funciona el centro carcelario corresponden a una casa de habitación que con el tiempo se destinó o se le dio uso de centro carcelario, la cual está siendo objeto de litigio entre el municipio y un particular. Dadas las condiciones y limitaciones propias de la infraestructura, el centro de reclusión no cuenta con 42 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co personal médico (enfermería), los servicios de salud, se prestan de manera directa con la ESE Hospital Departamental San Juan de Dios, a través de la gestión de la dirección del centro carcelario, ya sea para atención por urgencia o consulta general. Dado, que el actual sitio de reclusión no reviste las condiciones de seguridad de una cárcel, y su operación se limita a un centro de reclusión, se requirió a la Directora del centro carcelario, superada la emergencia por el COVID-19 adelantar las gestiones administrativas y/o solicitudes de traslado a una cárcel de mayor seguridad de dichos internos, sobre quienes ya pesan condenas. En cada uno de los patios, se cuenta con un (1) filtro de agua, para el consumo de los internos, (La OIM hizo la donación el 16/04/2020); asimismo, tiene disponible tanques de almacenamiento del líquido en los patios (sic). Los horarios de entrega de la alimentación son: Desayuno: 7:30 a.m./Almuerzo: 11.40/cena: 4:30 p.m. […]”. -.
Convenio interadministrativo núm. 054 de 4 de marzo de 2021, suscrito entre el Municipio de La Primavera y el Municipio de Puerto Carreño, por la suma de $130.000.000, el cual tiene por objeto “AUNAR ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS ENTRE EL MUNICIPIO DE LA PRIMAVERA Y EL MUNICIPIO DE PUERTO CARREÑO PARA EL SOSTENIMIENTO Y FUNCIONAMIENTO DEL CENTRO DE RECLUSIÓN DE PUERTO CARREÑO – VICHADA, VIGENCIA 2021”. -.
Convenio interadministrativo núm. 134 de 5 de marzo de 2021, suscrito entre el Municipio de Cumaribo y el Municipio de Puerto 43 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Carreño, por la suma de $210.000.000, con un plazo de 9 meses y 24 días, con el siguiente objeto “AUNAR ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS DESTINADOS AL SOSTENIMIENTO Y FUNCIONAMIENTO DE LA CÁRCEL MUNICIPAL DE PUERTO CARREÑO – VICHADA”. - Oficio núm. 0466 de 30 de junio de 2021, suscrito por el procurador regional del Vichada, el cual tuvo como asunto “Violación a Derechos Colectivos.
Sistema Carcelario- Departamento del Vichada. Ley 65 de 19 de agosto de 1993”. -. Copia de la adición núm. 1 de 27 de abril de 2021, al convenio interadministrativo núm. 054 de 4 de marzo de 2021, suscrito entre los municipios de La Primavera y Puerto Carreño. - Oficio de 6 de julio de 2021, suscrito por el secretario de Planeación y Desarrollo Territorial Delegado con Funciones Administrativas y Contractuales del Departamento del Vichada, dirigido al director del INPEC, el cual tuvo como asunto “Construcción de Establecimiento de Reclusión en el Departamento de Vichada”.
En el citado oficio se indicó lo siguiente: 44 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] El departamento del Vichada cuenta con un único establecimiento de Reclusión el cual se encuentra ubicado en el municipio de Puerto Carreño Capital de Departamento con una capacidad para albergar a veinticinco (25) personas, pero, a la fecha, se encuentran 125 personas toda vez que en ese lugar son recluidos los capturados de todo el departamento que están vinculados a un proceso penal no condenados sin embargo (sic), actualmente se encuentran cumpliendo su pena en dicho establecimiento diecinueve (19) personas condenadas sobre las cuales ya existe resolución de traslado a cárceles a cargo del INPEC, pero ha sido difícil lograr su traslado a dichos establecimientos de reclusión por falta de cupos.
(…) Dicho lo anterior, desde el año 2018, la administración departamental ha unido esfuerzos con los alcaldes municipales adelantando gestiones ante la Dirección General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios de Colombia USPEC con el fin de lograr la construcción de un establecimiento de reclusión en el departamento que permita mejorar la calidad de vida de la población privada de la libertad, sin embargo hasta el momento dichos esfuerzos no han dado los resultados esperados.
(…) Como resultado de lo precitado, el 20 de septiembre del año 2019, en compañía del Gobernador del Departamento y Secretario de Gobierno municipal de Puerto Carreño, se realizó visita por parte de funcionarios del INPEC y USPEC, al terreno ubicado en la granja el merey sector REFOENERGY del municipio de Puerto Carreño, lugar que la administración departamental priorizó para dicho fin realizando un recurrido en el sector con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos logrando que los funcionarios conocieran el área y determinaran la viabilidad o no del terreno, sin embargo, manifestaron que la información recopilada sería llevada a la ciudad de Bogotá para ser analizada y posteriormente se expediría el respectivo concepto.
Lamentablemente, hasta la fecha no se ha obtenido concepto alguno respecto a la viabilidad o no del terreno para la construcción de dicho establecimiento lo cual no ha permitido avanzar en el desarrollo de dicho proyecto para de esta manera brindaría (sic) una solución de fondo a la problemática de hacinamiento y abriría las puertas a la posibilidad de invertir recursos públicos en el proceso de construcción de este establecimiento. 45 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Oficio de 7 de julio de 2021, suscrito por el secretario de Planeación y Desarrollo Territorial Delegado con Funciones Administrativas y Contractuales del DEPARTAMENTO, dirigido procurador regional del Vichada, en que el que se indicó: “[…] Anualmente, las administraciones municipales (Puerto Carreño, La Primavera, Santa Rosalía y Cumaribo) junto con la Gobernación del Vichada, suscriben convenios interadministrativos para el sostenimiento y mantenimiento (alimentación, vigilancia, kits de aseo) de la “cárcel” municipal de Puerto Carreño, para lo cual en la presente anualidad se suscribió convenio con el municipio de Puerto Carreño para el mantenimiento y sostenimiento de la cárcel municipal Puerto Carreño No. 388 de 2021 cuyo objeto es: “AUNAR ESFUERZOS ENTRE EL DEPARTAMENTO DEL VICHADA Y EL MUNICIPIO DE PUERTO CARREÑO PARA EL SOSTENIMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA CÁRCEL MUNICIPAL DE PUERTO CARREÑO, EN EL DEPARTAMENTO DE VICHADA” por valor de doscientos sesenta y nueve millones seiscientos treinta y un mil quinientos cincuenta pesos ($269.631.550) […]”. -.
Oficio de 7 de julio de 2021, a través del cual el Municipio de Cumaribo le respondió a la Procuraduría Provincial del Vichada la solicitud de información respecto de la problemática que se presentaba en la Cárcel. - Oficio de 8 de julio de 2021, suscrito por la directora de política criminal y penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho, a través del cual se dio respuesta a la solicitud de información sobre las acciones adelantadas por ese ministerio “con respecto a la 46 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defensa de los derechos fundamentales de la población carcelaria, y en lo que atañe a la infraestructura carcelaria para personas detenidas”. -.
Oficio de 27 de julio de 2022, a través del cual la directora general de presupuesto público nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público le indicó al Tribunal lo siguiente: “[….] (i) Si existen partidas presupuestales destinadas a la solución del problema de hacinamiento carcelario en el país, tendientes a la construcción de infraestructura carcelaria, en especial para el Municipio de Puerto Carreño o el Departamento del Vichada, o si las partidas son globales, que entidad las tiene asignadas y para qué años.
(…) En ese sentido, por disposición legal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como gestor de la política fiscal y económica del país, tiene fijadas funciones específicas, relacionadas con la asignación de los recursos en forma global a las entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nación. Para ello, le comunica el espacio fiscal para atender los gastos de inversión de la respectiva vigencia fiscal, y en coordinación con el DNP, se le informa a cada sector el Marco de Gasto de Mediano Plazo del que dispondrá en los próximos cuatro años.
(…) Es importante aclarar que las apropiaciones presupuestales no se asignan a las entidades por actividades específicas, dado que esa desagregación le corresponde a cada entidad al ejecutar los recursos, en virtud de la autonomía presupuestal que el Estatuto Orgánico del Presupuesto les otorgó a los órganos públicos que son secciones presupuestales.
(…) 47 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por tanto, la Corte Constitucional ha considerado que no se puede interferir en la ejecución del presupuesto de las entidades, so pena de invadir la órbita de competencia de cada una de ellas.
Por otro lado, cabe señalar que el presupuesto destinado a la construcción de infraestructura carcelaria es asignado en cada vigencia a la sección presupuestal 1211 Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), entidad que tiene a cargo la ampliación y mantenimiento de la infraestructura física, penitenciaria y carcelaria del nivel nacional.
Estas apropiaciones aparecen en dos proyectos de inversión de la USPEC denominados “C1206-0800-6 Construcción y Ampliación de Infraestructura para Generación de Cupos en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional y C-1206-0800-7 Fortalecimiento de la Infraestructura Física en los ERON a Cargo del INPEC”, por medio de los cuales se ejecuta el gasto relacionado con las obras de mantenimiento y generación de cupos de todos los establecimientos de reclusión a nivel nacional.
(…) En este sentido, el presupuesto es asignado a nivel de los rubros presupuestales que aparecen en el anexo del Decreto de Liquidación de la Ley anual del Presupuesto Público Nacional. En el caso del gasto relacionado con la construcción y mantenimiento de cárceles del nivel nacional, corresponde a los proyectos de inversión ya mencionados, es decir, que no se asigna por cada uno de los establecimientos de reclusión. La ejecución de estos recursos, su distribución, desagregación y priorización de las obras corresponde a la USPEC en virtud de la autonomía presupuestal que le otorga el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto a las entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación. Ahora bien, con el fin de garantizar los recursos necesarios para la ejecución de las obras de infraestructura que permitan dar continuidad al cumplimiento de los requerimientos establecidos en las providencias de la Corte Constitucional, entre otras, las Sentencias T-762 de 2015 y T-388 de 2013, se expidió el CONPES 3871 de 20166 para superar el estado de cosas inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario.
En la actual vigencia 2022, el CONFIS otorgó aval fiscal en sesión del 22 de marzo de 2022, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 819 de 20037 y el artículo 2.8.1.7.1.2 del 48 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 1068 de 20158, para la actualización del documento CONPES No. 4082 del 18 de abril de 2022 denominado: “Declaración de Importancia Estratégica del Proyecto de Inversión Construcción y Ampliación de Infraestructura para Generación de Cupos en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional”.
En efecto, la nueva propuesta del CONPES 4082 de 2022 contiene los proyectos de Sabanas de San Ángel, Riohacha, Pereira, la introducción de nuevos proyectos a desarrollarse en Mocoa, Silvia, San Andrés, Barrancabermeja, Buenaventura y San Martín (Meta), lo cual conlleva la autorización de vigencias futuras para comprometer apropiaciones hasta la vigencia 2026, así como el retiro definitivo de los proyectos que no se pudieron desarrollar para los establecimientos de Cómbita y San Gil […]”. -.
Oficio de 2 de agosto de 2022, a través del cual el Coordinador del Grupo de Asuntos Judiciales del Departamento Nacional de Planeación le informó al Tribunal lo siguiente: “[…] Ahora bien, revisada la plataforma del SUIFP la Uspec, como entidad del orden nacional encargada de la construcción y ampliación de la infraestructura penitenciaria y carcelaria, tiene registrado en el BPIN el proyecto de inversión Construcción ampliación de infraestructura para la generación de cupos en los establecimientos de reclusión del orden nacional, con código BPIN 2018011000329, con un horizonte de 2019 – 2026 y cuyo objetivo es aumentar el número de cupos penitenciarios y carcelarios para atender a la población privada de la libertad.
En el marco de este proyecto de inversión se contemplan diferentes obras de infraestructura, tanto construcción de nuevos ERON como generación de cupos y ampliación de pabellones en ERON existentes. De acuerdo con la información que se encuentra en la plataforma SUIFP, el mencionado proyecto de inversión no contempla la construcción de un ERON en el municipio de Puerto Carreño (Vichada), siendo importante señalar que de los 128 ERON existentes ninguno está ubicado en el Departamento del Vichada.
En este punto es necesario denotar que la Uspec como entidad ejecutora del proyecto es quien identifica las necesidades de 49 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co infraestructura y quien define la ubicación de los nuevos ERON conforme la disponibilidad y viabilidad técnica de los predios.
En ese sentido, debe reiterarse a la autoridad judicial que el DNP no tiene injerencia en la definición de las obras de infraestructura penitenciaria y carcelaria adelantadas por la Uspec, de igual manera, no puede modificar los proyectos de inversión ni tampoco asigna directamente el presupuesto para desarrollar los proyectos de inversión, ello conforme a las funciones legales atribuidas […]”. -.
Informe visita técnica a la Cárcel, llevada a cabo el 8 de noviembre de 2022 por el Grupo de Vigilancia Fiscal Gerencia Colegiada de Vichada de la Contraloría General de la República, en el que se indicó lo siguiente: “[…] - Estado de la construcción, ¿en qué condiciones se encuentra la infraestructura?, ¿tiene capacidad para ser habitable? - ¿Cuáles son las condiciones sanitarias y de servicios públicos del inmueble? - ¿Cuáles son las posibles soluciones o adecuaciones que deban realizarse para que las instalaciones sean las apropiadas? La Contraloría General de la República, Gerencia Departamental Colegiada de Vichada, mediante oficio de radicado 2022EE0175218, solicitó a la alcaldía municipal de Puerto Carreño el ingreso a las instalaciones durante los días 10-11- 12-13 y 14 de octubre de 2022, solicitud que fue aprobada.
El día 10 de octubre se hizo presencia en las instalaciones del centro penitenciario, con el fin de dialogar con el director de dicho centro, donde se le presentó los objetivos de la visita y se solicitó el acompañamiento y ayuda necesaria para poder cumplir con la evaluación y dar respuesta al cuestionario emanado por el Tribunal Administrativo del Meta. 50 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Durante el día 11 de octubre de 2022, se realizó la visita técnica al centro carcelario en su totalidad; a continuación, se presenta un plano de planta que se elaboró con las medidas y distribuciones actuales del centro penitenciario. […] Es importante aclarar, que, para el día de la visita, es decir el 11 de octubre de 2022, existía un total de 129 reclusos divididos de la siguiente manera: • PATIO 1: 89 Personas • PATIO 2: 31 Personas • MUJERES: 9 Con la distribución del centro penitenciario y la cantidad de reclusos actual, se procede a la solución de los interrogantes plasmados en el oficio No. SGTAM 22- 1976 del 16 de septiembre de 2022. - Estado de la construcción, ¿en qué condiciones se encuentra la infraestructura?, ¿tiene capacidad para ser habitable? El estado actual de la construcción y la infraestructura en general del centro penitenciario es pésimo, columnas fisuradas (Ver fotografía No. 9 y 18), elementos estructurales en madera e instalados de mala manera lo que no garantiza la estabilidad de la edificación (Ver fotografías Nos. 8 y 14), se pudieron observar muros agrietados y con muchos perforaciones (Ver fotografías Nos. 7 y 9), muros sin pañete para la protección del sol y del agua (Ver fotografías Nos. 5,6,7,8,9,10,15 y 16), muros con un alto grado de humedad lo cual ocasiona la perdida de gran parte de la resistencia de los mismos (Ver fotografías Nos. 2,3,5,6,9,10,14,16,17 y 18), láminas de cubierta oxidadas y en mal estado lo que está provocando filtración de agua (goteras), pisos en cemento en mal estado y con mucha humedad, las baterías sanitarias totalmente deterioradas (Ver fotografías Nos. 16,17 y 18). - ¿Cuáles son las condiciones sanitarias y de servicios públicos del inmueble? Las condiciones sanitarias del centro penitenciario no son las mejores, esto teniendo en cuenta que el número de baterías sanitarias y duchas disponibles es insuficiente para el número de reclusos;
El espacio es insuficiente para el número de personas que duermen y conviven en el centro de reclusión, por otra parte las instalaciones del centro penitenciario, no cuentan con agua 51 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co potable, pues no están conectados a la red del servicio de acueducto municipal, el centro penitenciario, cuenta con un pozo profundo y una electrobomba que es desde donde alimentan los tanques-lavaderos, adicional a esto, solo cuentan con un tanque elevado para todas las instalaciones y es de este desde donde se suministra el agua para todos los sanitarios y duchas utilizados por los reclusos.
En el tema de la energía eléctrica, el centro penitenciario, cuenta con conexión eléctrica a la empresa de servicios públicos, pero no cuenta con ningún generador de energía que respalde las instalaciones en casos de emergencia, por último, el centro penitenciario no cuenta con red de alcantarillado, sus aguas negras y grasas se disponen en pozos sépticos. - ¿Cuáles son las posibles soluciones o adecuaciones que deban realizarse para que las instalaciones sean las apropiadas? En general, lo ideal sería la demolición y reconstrucción total del centro carcelario para las personas privadas de la libertad, pues el actual no cuenta con red de agua potable domiciliaria, no cuenta con alcantarillado, no cuenta con generadores eléctricos independientes y su estructura se encuentra bastante deteriorada en todas y cada una de sus zonas (habitaciones, patios, sanitarios, duchas, parte administrativa), situación que hace que la seguridad del centro carcelario no sea la mejor.
De no ser posible una nueva construcción, lo ideal para este centro carcelario sería la ampliación de todos sus espacios, demolición y construcción de los muros perimetrales, reforzar y pañetar los muros de todas y cada una de las habitaciones y baños, picado y demolición de todo el piso del centro carcelario y la construcción de una nueva placa de piso con el desnivel, los drenajes y los aditivos necesarios para evitar la humedad y el encharcamiento, lo cual genera la proliferación de vectores y pone en riesgo la salud de los reclusos y visitantes, conectar el centro carcelario a la red de alcantarillado del municipio, desmonte e instalación de nuevo juego de baterías sanitarias y por ultimo y no menos importante, el desmonte e instalación de toda la cubierta […]”. -.
Oficio de 28 de noviembre de 2022, mediante el cual el Municipio de Puerto Carreño le informó al Tribunal que el “inmueble en donde 52 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funciona la cárcel municipal no le pertenece al municipio se encuentra en uso con un contrato de comodato vencido y no hay la posibilidad de hacer demoliciones y construcciones como lo indica el perfil en el entendido que no se tiene la propiedad del inmueble por parte del municipio”.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procederá a pronunciarse respecto de los problemas jurídicos planteados así: De la responsabilidad del INPEC y la USPEC La Sala pone de manifiesto que los cuestionamientos del INPEC y la USPEC frente a la decisión del Tribunal se centran en el desconocimiento de sus competencias y de las acciones adelantadas para la protección de los derechos colectivos invocados.
En tal sentido, la inconformidad del INPEC radica en que se le ordenó la realización conjunta de una cárcel en el Municipio de Puerto Carreño, lo que, su juicio, no resultaba procedente dada la naturaleza de sus funciones. Por su parte, la USPEC cuestionó que 53 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Tribunal no estableció con claridad la orden que debía cumplir en el marco de sus competencias.
Al respecto, se advierte que en el numeral séptimo de la sentencia objeto de recurso se le ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho, al INPEC, la USPEC, el Departamento de Vichada y los municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Cumaribo y Santa Rosalía que, en el marco de sus competencias, en el término de 3 años, contados desde la ejecutoria de la sentencia realizaran la proyección, aprobación y construcción de un establecimiento carcelario en el Municipio de Puerto Carreño, bajo los parámetros técnicos y normativos vigentes - Ley 65 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 1709 de 2014 y demás concordantes- así como los parámetros indicados en las sentencias en materia de ECI de la Corte Constitucional.
El Tribunal fundamentó la anterior decisión en el hecho de que era evidente la necesidad construir un establecimiento carcelario en el Municipio de Puerto Carreño como única solución definitiva al hacinamiento y demás inconvenientes que generaban la vulneración constante de los derechos colectivos de las personas privadas de la libertad en ese municipio. 54 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el Tribunal precisó que si bien, de conformidad con la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014, las entidades territoriales eran las que debían de asumir la construcción, administración y sostenimiento de los establecimientos carcelarios del orden territorial y gestionar los recursos necesarios para el cumplimiento de su deber, dichos municipios no contaban con los recursos para dar cumplimiento a lo anterior, por lo que debía evaluarse “dar aplicación a la figura del aportes de entidades de un nivel superior, bajo la cual el Municipio de Puerto Carreño -como directo obligado en la mayoría de órdenes- puede acudir al Departamento del Vichada, y a la Nación, con el fin de solicitar los recursos necesarios para ejecutar las obras aquí ordenadas”.
Por su parte, el INPEC en el recurso de apelación interpuesto sostuvo que, de conformidad con lo previsto en la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014, no era de su competencia la construcción de una cárcel municipal; además de que la cárcel del municipio de Puerto Carreño quedará bajo el dominio, administración y dirección del municipio, y con destino a la reclusión de sindicados. 55 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, la Sala en un asunto de similares características consideró lo siguiente21: “[…] De las obligaciones de los entes territoriales en materia carcelaria La Ley 65, por medio de la cual se expidió el Código Penitenciario y Carcelario, fue modificada por la Ley 1709.
Dicha norma prevé en su artículo 1622 que los establecimientos de reclusión del orden nacional son creados, fusionados, suprimidos, dirigidos y vigilados por el INPEC, el cual, en coordinación con la USPEC, deberá determinar los lugares donde funcionarán dichos establecimientos. Por su parte, según el artículo 17 ibidem, las cárceles departamentales y municipales para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, corresponden a los Departamentos, Municipios, Áreas Metropolitanas y al Distrito Capital, los cuales se encargarán de su 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de septiembre de 2020, Rad. núm. 66001-23-33-000-2016-00517-02, CP.
Nubia Margoth Peña Garzón. 22 “ARTÍCULO
16. ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSIÓN NACIONALES. <Artículo modificado por el artículo 8 de la Ley 1709 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Los establecimientos de reclusión del orden nacional serán creados, fusionados, suprimidos, dirigidos y vigilados por el Inpec. El Inpec, en coordinación con la Uspec, determinará los lugares donde funcionarán dichos establecimientos.
Cuando se requiera hacer traslado de condenados el Director del Inpec queda facultado para hacerlo dando previo aviso a las autoridades competentes. Se faculta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignar los recursos suficientes a la Uspec para la creación, organización y mantenimiento de los establecimientos de reclusión.
PARÁGRAFO 1 o. Todos los nuevos centros de reclusión contarán con un perímetro de aislamiento de por lo menos 200 metros de distancia de cualquier desarrollo urbano.
PARÁGRAFO 2 o. Todos los establecimientos de reclusión deberán contar con las condiciones ambientales, sanitarias y de infraestructura adecuadas para un tratamiento penitenciario digno”. 56 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia. Asimismo, la norma en comento ordenó que la inspección y vigilancia de dichos establecimientos le corresponde al INPEC.
El artículo ídem también previó que en los presupuestos municipales y departamentales deben incluirse las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como lo son el pago de empleados, alimentación de los presos, vigilancia, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios, de tal manera que, los alcaldes y gobernadores se abstendrán de aprobar o sancionar los presupuestos que no llenen estos requisitos.
Adicional a lo anterior, la norma en mención dispuso la posibilidad de que la Nación y las entidades territoriales celebren convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión. (…) De otra parte, la Ley 65 también otorgó la posibilidad a los municipios que, de manera conjunta, creen, organicen, administren y sostengan los establecimientos de reclusión, conforme lo dispone el artículo 18 […]”.
En dicha oportunidad, la Sala consideró que el INPEC y la USPEC debían actuar coordinadamente para la satisfacción de las necesidades de infraestructura de los establecimientos de reclusión y la definición de los lineamientos en ese mismo ámbito; y a esta última entidad le corresponde realizar las gestiones que se requieran para ejecutar los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos, incluyendo la infraestructura, para cumplir cabalmente la actividad penitenciaria. 57 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si bien le asiste razón al INPEC y la USPEC al indicar que de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014, las cárceles departamentales y municipales para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, corresponden a los Departamentos, Municipios, Áreas Metropolitanas y al Distrito Capital, los cuales se encargarán de su creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia, dicha obligación a cargo de las entidades territoriales no las exonera de las responsabilidad que les asiste en materia de gestión y coordinación. En efecto, el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014, estableció lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO
17. CÁRCELES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES. Corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.
Mientras se expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, éstas 58 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co continuarán conociendo de los mismos.
Los castigados por contravenciones serán alojados en pabellones especiales. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales. En los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios.
Los gobernadores y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso, los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos señalados en este artículo. La Nación y las entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión de sistema penitenciario y carcelario […]”.
(Negrillas fuera de texto). Así pues, para la Sala existe claridad de que la construcción de centros carcelarios para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, en los entes territoriales, les corresponde a dichas autoridades. Sin embargo, ante la evidente vulneración de los derechos colectivos de las personas privadas de la libertad en el Municipio de Puerto Carreño resulta necesaria la intervención del INPEC y la USPEC para que adelanten las gestiones que, en el marco de sus 59 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencias, les resultan exigibles de conformidad con lo previsto en el artículo 2.2.1.12.3.4 del Decreto núm. 204 de 10 de febrero del 201623, el cual establece las funciones del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC – USPEC, así: “[…]
ARTÍCULO 2. 2.1.12.3.4. Funciones del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC-USPEC. El Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC- USPEC tendrá las siguientes funciones: 1. Diseñar el programa general de actividades conjuntas reguladas en el presente capítulo, y las demás que se deriven del marco normativo que rige el sistema penitenciario y carcelario. 2.
Armonizar la planeación de cada institución para asegurar la ejecución coordinada de funciones. 3. Hacer seguimiento a la ejecución de actividades conjuntas establecidas en el programa general del que trata el numeral 1 del presente artículo, así como a los compromisos adquiridos por cada institución integrante en cada sesión. 4.
Recomendar los lineamientos metodológicos y los contenidos básicos de los planes de necesidades anuales que el INPEC entregará a la USPEC en cada vigencia fiscal. 5. Procurar los mecanismos para dar solución a las necesidades cotidianas e inmediatas de los establecimientos de reclusión. 6. Orientar las decisiones de priorización de acciones que surgen del plan de necesidades de INPEC.
Las decisiones del comité serán adoptadas en consenso. En caso de presentarse disenso, este será dirimido por el Viceministro de Política Criminal del Ministerio de Justicia y del Derecho, quien podrá proponer fórmulas alternativas.
PARÁGRAFO. El programa general de actividades del que trata el numeral 1 del presente artículo contendrá actividades específicas, 23 “Por el cual se adiciona un Capítulo al Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, y se definen las competencias de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 1709 de 2014”. 60 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicadores de gestión y demás elementos necesarios para asegurar un correcto seguimiento al cumplimiento del mismo […]”.
En consecuencia, si bien le asiste razón al INPEC en su recurso de apelación al indicar que respecto de las cárceles territoriales ejercía la función de inspección y vigilancia, también lo es que al formar parte del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC – USPEC, debe crear planes de mejoramiento y definir acciones conjuntas para el buen funcionamiento del sistema y la protección de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad.
Respecto de los cuestionamientos expuestos por el INPEC y la USPEC en el sentido de que no era de su competencia la construcción de una cárcel municipal, la Sala precisa que la decisión del Tribunal no se dirigió a ordenarles la construcción de la cárcel del Municipio de Puerto Carreño, pues lo que se les ordenó fue que, en el marco de sus competencias, junto con las demás autoridades involucradas adelantaran las actuaciones pertinentes para la proyección, aprobación y construcción de un establecimiento carcelario en el Municipio de Puerto Carreño. 61 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, la Sala considera que no le asistió razón al INPEC, ni a la USPEC, al indicar que el Tribunal en la sentencia objeto de recurso le trasladó las competencias que tenían los entes territoriales frente a quienes están privados de la libertad preventivamente, pues la orden referente a la construcción de una nueva cárcel en el Municipio de Puerto Carreño se dio en el marco de sus competencias y la necesidad de que intervenga para buscar junto con las demás autoridades involucradas la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad en dicho municipio.
De las condiciones y actividades de los municipios CUMARIBO y SANTA ROSALÍA para afrontar la problemática que se presenta en la cárcel del Municipio de Puerto Carreño En este punto, la Sala encuentra que los municipios de Cumaribo y Santa Rosalía en los recursos de apelación interpuestos cuestionaron las órdenes que respecto de ellos se dio en la sentencia de primera instancia, pues estiman que dieron cumplimiento a lo previsto en la Ley 65 de 1993. 62 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, por cuanto argumentan que a pesar de no tener un sitio de reclusión preventiva para las personas privadas de la libertad por autoridad competente sí tenían presupuestado un rubro tendiente a cubrir y garantizar lo necesario para el cumplimiento del traslado, manutención y garantías de las personas privadas de la libertad, por lo que en cumplimiento del artículo 19 de la Ley 65 de 1993, celebraron convenios interadministrativos con el Municipio de Puerto Carreño. Al respecto, la Sala advierte que si bien dentro del proceso se acreditó que los municipios recurrentes, junto con el DEPARTAMENTO suscribieron convenios interadministrativos con el Municipio de Puerto Carreño para el mantenimiento y sostenimiento de la Cárcel, dicha situación contrasta con las pruebas aportadas al proceso, las cuales dan cuenta de la vulneración de los derechos colectivos de las personas privadas de la libertad en el Municipio de Puerto Carreño. En efecto, al ser la Cárcel de carácter municipal y recibir los detenidos del DEPARTAMENTO, resulta necesario concluir que es a dichos entes territoriales a los que les asiste obligación de 63 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de los derechos de las personas privadas de la libertad en dicho establecimiento carcelario.
En ese sentido, para la Sala no son admisibles los argumentos expuestos por los municipios recurrentes en el sentido de que con motivo de los aportes que en virtud de convenios interadministrativos realizaron para el sostenimiento de la Cárcel, no les asiste responsabilidad en la vulneración de los derechos colectivos de las personas privadas de la libertad, pues dentro del proceso se acreditó que la capacidad instalada del centro carcelario de Puerto Carreño se encuentra más que superada, siendo notoria la situación de hacinamiento y las condiciones deplorables de infraestructura de ese lugar.
Por lo anterior, la Sala encuentra que le asistió razón al Tribunal al responsabilizar a los municipios recurrentes de la transgresión de los derechos colectivos objeto de amparo en la sentencia de primera instancia, pues las acciones adelantas por las entidades territoriales involucradas han sido insuficientes para considerar que no les asiste responsabilidad, dado que no se acreditó probatoriamente que hubiesen dado una solución integral a tal problemática. 64 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, para Sala tampoco resultan admisibles los argumentos expuestos por los municipios en el sentido de que por ser de sexta categoría no disponían de los recursos suficientes para dar una solución de fondo a la problemática objeto del proceso, pues la falta de recursos no impide el ejercicio de la acción popular.
En ese sentido, es importante indicar que el cumplimiento de las sentencias proferidas para proteger los derechos e intereses colectivos conlleva, en la mayoría de los casos, erogaciones presupuestales, por lo que es deber de las autoridades responsables adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las acciones ordenadas en el marco del principio de planeación. En efecto, ante la ausencia de recursos a los que alude municipio, lo procedente es que en un tiempo razonable la administración incluya en su presupuesto un rubro que permita adelantar las acciones necesarias para garantizar que cese la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos. 65 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, la Sala encuentra que, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, les corresponde a las entidades territoriales la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, por lo que su responsabilidad en la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad resulta evidente.
Ahora, la Sala una vez analizados los plazos que les otorgó el Tribunal para el cumplimiento de las órdenes, advierte que los mismos resultan razonables dada la problemática que se presenta en la Cárcel, lo cual adquiere especial relevancia si tiene en cuenta que dicha situación se identificó por lo menos desde el año 2018 y que los recurrentes no presentaron elementos de juicio que permitan inferir que el plazo que se otorgó resulta insuficiente.
En todo caso, la Sala considera que en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere 66 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarias para garantizar su cumplimiento, dado que el artículo 34 de la Ley 472 prevé que mientras se ejecuta la sentencia el juez “[…] conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil […]”.
De la competencia del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Al respecto, la Sala encuentra que si bien le asiste razón al Ministerio de Justicia y del Derecho al señalar que dentro de sus competencias no está la relacionada con la construcción de cárceles municipales, dado que ello correspondía a las entidades territoriales, al igual de que no tuvo participación directa en la vulneración de los derechos colectivos invocados, sí resulta necesaria su participación para dar una solución definitiva a la problemática que se presenta en la Cárcel. 67 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, de conformidad con las competencias previstas en el Decreto núm. 1427 29 de agosto de 201724 y el Decreto núm. 204 de 10 de febrero del 201625.
En efecto, la Sala en un asunto de similares características consideró lo siguiente26: “[…] -. El Ministerio de Justicia y del Derecho no es competente para adoptar medidas administrativas para la construcción de establecimientos carcelarios en los entes territoriales destinados a la población sindicada o detenida preventivamente, pues, de conformidad con la Ley 65, dicha competencia le corresponde a estas autoridades “[…] en lo concerniente a la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad […]”.
El mandato referido fue reiterado en el artículo 12 de la Ley 1709, según el cual, “[…] los entes territoriales (e inclusive) la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura podrán realizar las gestiones pertinentes para la construcción conjunta de ciudadelas judiciales con un centro de detención preventiva anexos a sus instalaciones, así como articular todo lo necesario para la construcción y el mantenimiento de estos complejos judiciales [ ]”. 24 “Por el cual se modifica la estructura orgánica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho”. 25 “Por el cual se adiciona un Capítulo al Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, y se definen las competencias de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 1709 de 2014”. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de septiembre de 2020, Rad. núm. 66001-23-33-000-2016-00517-02, CP.
Nubia Margoth Peña Garzón. 68 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, la Sala aclaró que en virtud del artículo 2.2.1.12.3.2 del Decreto 0204 del 10 de febrero del 201627, que hace referencia a la integración del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC – USPEC, el Ministerio de Justicia hace parte de dicho Comité, razón por la que es necesario que esta cartera participe en el asunto, en ejercicio de sus funciones de armonización y coordinación […]”.
(Subrayado fuera de texto) Ahora, la Sala encuentra que no le asiste razón al Ministerio de Justicia y del Derecho al señalar que era contradictorio que el Tribunal no les hubiere exigido a las entidades territoriales accionadas adelantar acciones concretas para dar una solución definitiva a la problemática que se presentaba en la Cárcel.
Lo anterior, por cuanto el Tribunal fue enfático al precisar que las entidades territoriales accionadas por disposición legal tenían a su cargo la organización, administración y sostenimiento, entre otras, de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que implicaran la privación de la libertad, por lo que la intervención del citado Ministerio obedecía a la necesidad de que interviniera, en el marco de sus competencias, para solucionar la problemática que se presentaba en la Cárcel. 27 “Por el cual se adiciona un Capítulo al Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, y se definen las competencias de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 1709 de 2014”. 69 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, la Sala encuentra que resultan procedentes las órdenes impartidas al Ministerio, pues están relacionadas con la colaboración que les debía prestar a los entes territoriales accionados, en el marco de sus competencias, para superar la situación de hacinamiento y vulneración de los derechos de las personas privadas de la libertad en la Cárcel.
Por lo anterior, la Sala considera que los argumentos expuestos por el Ministerio en su recurso de apelación, en sentido de que no le era atribuible ningún tipo de responsabilidad por la vulneración de los derechos colectivos invocados no resulta procedente. Otras disposiciones Para hacer efectivo el amparo de los derechos colectivos objeto de protección en el presente proceso, la Sala estima conveniente modificar el numeral séptimo de la sentencia de primera instancia en el sentido de ordenar como medida de protección la instalación de mesas de trabajo, con la presencia de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del INPEC, de la USPEC, de los alcaldes de los municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Cumaribo y Santa Rosalía, del gobernador del Departamento del Vichada, de la 70 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Defensoría Pública del Pueblo – Regional Meta y de la Procuraduría para Asuntos Administrativos, las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular.
Es de resaltar que dichas mesas de trabajo deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y las acciones y determinaciones que se adopten o se verifiquen en ellas deberán ser informadas por las citadas autoridades al comité de verificación de la sentencia. Adicionalmente, se ordenará al Ministerio de Justicia y del Derecho que, de conformidad con lo previsto en el artículo 2.2.1.12.3.2. del Decreto 0204 del 10 de febrero de 2016, actúe como ente articulador y coordinador de las actividades que se desarrollen en el marco de las mesas y del comité de Coordinación de Funciones y Competencias del INPEC y USPEC.
De igual forma, la Sala adicionará un numeral a la parte resolutiva de la sentencia del Tribunal para que en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se allegue un cronograma en el cual se delimiten claramente las 71 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividades y gestiones que se realizarán y efectuarán para el cumplimiento íntegro de la orden, especificando cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y autoridades condenadas (el Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC, la USPEC, el Departamento del Vichada y los municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Cumaribo y Santa Rosalía, del gobernador del Departamento del Vichada).
Finalmente, la Sala MODIFICARÁ el numeral décimo de la parte resolutiva de la sentencia apelada en cuanto a que el Comité de Verificación del cumplimiento de la sentencia estará integrado por el magistrado ponente del Tribunal, quien lo presidirá, y se confirmará en lo demás el fallo de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por el magistrado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES para 72 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervenir en el proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en consecuencia, SEPARARLO del conocimiento del mismo.
SEGUNDO: MODIFICAR los numerales SÉPTIMO y DÉCIMO de la parte resolutiva de la sentencia de 8 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el cual quedará así: “[…]
SÉPTIMO: ORDENAR al GOBIERNO NACIONAL, A TRAVÉS DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, INPEC, Y USPEC, DEPARTAMENTO DEL VICHADA Y LOS MUNICIPIOS DE PUERTO CARREÑO, LA PRIMAVERA, CUMARIBO Y SANTA ROSALÍA que en el marco de sus competencias, en el término de tres (3) años, contados desde la ejecutoria de esta providencia realicen la proyección, aprobación y construcción de un establecimiento carcelario en el Municipio de Puerto Carreño que cumpla con los parámetros técnicos y normativos vigentes - Ley 65 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 1709 de 2014 y demás concordantes- así como los parámetros indicados en las sentencias en materia de ECI de la Corte Constitucional.
ORDENA R que, y como medida de protección de los derechos colectivos antes citados, se realicen y/o instalen mesas de trabajo, con la presencia de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, de los alcaldes de los municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Cumaribo y Santa Rosalía, del gobernador del Departamento del Vichada, de la Defensoría Pública del Pueblo – Regional Meta y de la Procuraduría para Asuntos Administrativos las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular.
Dichas mesas de trabajo, deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y las acciones y determinaciones que se adopten o se verifiquen en ellas, deberán ser informadas por las mentadas autoridades al comité de verificación de la sentencia. 73 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y, adicionalmente, y como órdenes específicas en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho (en virtud del artículo 2.2.1.12.3.2. del Decreto 0204 del 10 de febrero de 2016), dicha cartera deberá actuar como ente articulador y coordinador de las actividades que se desarrollen en el marco de las mesas y del comité de Coordinación de Funciones y Competencias del INPEC y USPEC […]”. […] “[…]
DÉCIMO: CONSTITUIR el comité de verificación del cumplimiento de la presente sentencia con el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Meta, quien lo presidirá, las partes y el agente del ministerio público, quienes rendirán en el término de 18 meses, contados desde la ejecutoria de la sentencia, un informe único detallado e ilustrado sobre las soluciones adoptadas en pro del cumplimiento efectivo de esta providencia […]”.
TERCERO: ADICIONAR el numeral UNDÉCIMO a la sentencia de 8 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el cual quedará así: “[…]
UNDÉCIMO: ORDENAR que, en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se allegue un cronograma en el cual se delimiten claramente las actividades y gestiones que se realizarán y efectuarán para el cumplimiento íntegro de la orden, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y autoridades condenadas (estas son, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, el Departamento del Vichada y los municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Cumaribo y Santa Rosalía”.
CUARTO: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia. 74 Número único de radicación: 50001-23-33-000-2021-00301-01 Actora: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de octubre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.