Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO AMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001032400020040022001 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA TESIS: DE CONFORMIDAD CON LAS NORMAS APLICABLES AL PROCESO DE LIQUIDACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS, DECRETOS LEYES 254 DE 2000 Y 663 DE 1993, ENTRE OTRAS, ES DEBER DE QUIENES PRETENDAN HACER VALER CUALQUIER TIPO DE ACREENCIAS O DE DERECHOS SUBJETIVOS, COMPARECER AL PROCESO RESPECTIVO DENTRO DE LAS FECHAS QUE SE INDIQUEN EN LA CONVOCATORIA QUE, DE ACUERDO CON LA LEY, DEBE REALIZARSE, ACOMPAÑANDO LA PRUEBA QUE AL EFECTO SE EXIGE SO PENA DE ENFRENTAR LAS CONSECUENCIAS QUE DEL INCUMPLIMIENTO DE DICHO DEBER SE DERIVAN.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Decide la Sala, en única instancia, la demanda instaurada por el ciudadano Pedro Pablo Cadena Farfán, en su condición de director general del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA (en adelante, EL 2 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FONDO), en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del CCA, contra las resoluciones 67 y 101 de 2003, expedidas por la liquidadora de la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FERREAS EN LIQUIDACIÓN (en adelante, FERROVÍAS).

I.- LA DEMANDA I.1- En la demanda1 presentada el 19 de mayo de 20042 la parte actora solicita las siguientes declaraciones: “[…] 1. La declaratoria de nulidad de las Resoluciones Núms. 067 de 15 de octubre de 2003 y 101 de 16 de diciembre de 2003, expedidas por la EMPRESA COLOMBIANA DE VIAS FERREAS- EN LIQUIDACIÓN- FERROVÍAS. Mediante la primera “Se precisa sobre los bienes que integraban la masa de la liquidación y los que estaban excluidos de ella; se decide sobre las reclamaciones presentadas oportunamente que se aceptan o se rechazan contra la masa de la liquidación, señalando la naturaleza de las mismas su cuantía y la prelación para el pago y los privilegios y preferencias que la ley establece”.

Mediante la segunda de las nombradas resoluciones, la entidad demandada resolvió sobre el recurso de reposición interpuesto por el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES 1 En el acápite COMPETENCIA de la demanda, la parte actora señala: “[…] Se trata de un proceso contencioso administrativo sin cuantía, originado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o en la acción de simple nulidad contra un acto expedido por un organismo del orden nacional y por tanto su conocimiento corresponde al Honorable Consejo de Estado según el tenor numeral 2 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. […]”. 2 Folio 45 cuaderno principal. 3 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NACIONALES DE COLOMBIA confirmándola y por tanto las dos resoluciones conforman una única decisión administrativa. 2.

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos atrás nombrados y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada excluir de la masa de la liquidación los bienes de propiedad del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA que tiene en su poder, recibidos de dicha entidad, a título de simple administración.3 PRETENSIÓN SUBSIDIARIA En forma subsidiaria a la pretensión principal solicito a esa honorable corporación que en caso de que llegarse (sic) a la conclusión de que no es procedente el restablecimiento del derecho impetrado (ordenar la exclusión de los bienes de propiedad de la entidad demandante que la demandada tiene en su poder a título de administración) sea declarada la simple nulidad de los actos administrativos acusados, en defensa y restablecimiento del orden jurídico abstracto que con ellos se encuentra conculcado […]”.

I.2.

HECHOS Como fundamentos fácticos de la demanda, el FONDO expuso los siguientes: 3 Destacado fuera de texto. 4 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

En desarrollo de la Ley 21 de 1º de febrero de 1988, artículo 8º, “Por la cual se adopta el programa de recuperación del servicio público de transporte ferroviario nacional, se provee a su financiación y se dictan otras disposiciones”, el Ejecutivo Nacional expidió el Decreto Extraordinario 1586 de 10 de julio de 1989 mediante el cual ordenó la liquidación de la empresa FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA y, en su artículo 25, dispuso que los bienes que no requiriera la citada empresa para su liquidación y la prestación del servicio público de transporte ferroviario a su cargo, a juicio de la Junta Liquidadora, podían ser transferidos, a título gratuito, exclusivamente como se señala a continuación: “a) […]; b) […] y c) AL FONDO, que se cree para atender el pasivo social al cual se refiere el artículo 7º de la Ley 21 de 1988, para que este los comercialice CON DICHO FIN”, esto es, el pago de las pensiones de jubilación y de cualquier naturaleza, indemnizaciones y las sentencias laborales condenatorias contra la entidad liquidada. 2.

Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 21 de 1988 y en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 25 del 5 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto Extraordinario 1586 de 1989, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Extraordinario 1591 de 18 de julio de 1989, “Por el cual se crea el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y se dictan otras normas para su organización y funcionamiento”.

AL FONDO se le señaló como objetivos el cumplimiento de lo dispuesto en el citado artículo 7° de la Ley 21 de 1988. 3. Dando cumplimiento a lo ordenado por el artículo 25 del Decreto Extraordinario 1586 de 1989 y con fundamento en las facultades otorgadas por el artículo 8° de la 21 de 1988, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Extraordinario 1588 de 18 de julio de 1989, “Por el cual se crea la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FÉRREAS, FERROVÍAS, y se dictan normas para su organización y Funcionamiento”. 4.

Mediante sucesivos Acuerdos expedidos por la Junta Liquidadora de la empresa FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, fue transferido al FONDO una serie de bienes de propiedad de la mencionada empresa, en obedecimiento a lo 6 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispuesto en el Decreto Extraordinario 1586 de 1989. 5.

Como el FONDO no contaba con la infraestructura necesaria para asumir directamente la administración, traslado, almacenamiento y comercialización de los bienes transferidos, éste celebró con FERROVÍAS una serie de convenios en virtud de los cuales encargó a dicha entidad para que, a su nombre, los recibiera de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en Liquidación, y los administrara y comercializara.

Tratándose de bienes muebles, estos fueron detallados, tal como quedó pactado en los convenios, mediante actas de entrega y recibo firmadas por los funcionarios correspondientes de una y otra entidad, documentos que fueron incorporados a cada convenio como anexo. 6. Mediante el Decreto 1791 de 26 de junio de 2003, el Presidente de la República ordenó la supresión y liquidación de FERROVÍAS, norma cuyo artículo 1°, inciso tercero, dispuso que “La liquidación se realizará conforme a lo contemplado en el Decreto Ley 254 de 2000 mediante el cual se expide el régimen 7 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional y las demás normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten y en el presente decreto”. 7.

En desarrollo de su proceso de liquidación FERROVÍAS expidió la Resolución 67 de 15 de octubre de 2003, por medio de la cual precisó los bienes que integraban la masa de la liquidación y los que no hacían parte de la misma, sin excluir los bienes del FONDO que tiene en su poder en virtud de los mencionados convenios, pese a que existen mandatos legales que expresamente ordenan la adopción de dicha medida en relación con los bienes que se encuentren bajo el manejo de la entidad que se liquida en las condiciones en que el FONDO en este caso los había entregado. 8.

Contra la citada Resolución, en forma oportuna, el FONDO interpuso el recurso de reposición el cual fue resuelto mediante la Resolución 101 de 16 de diciembre de 2003 confirmando la resolución recurrida, acto que fue notificado a la parte demandante el 19 de enero de 2004, con lo cual quedó 8 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agotada la vía gubernativa.

I.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN A juicio del demandante con los actos acusados se vulneraron los artículos 7° y 21 del Decreto 254 de 2000; 25 del Decreto Extraordinario 1586 de 1989; 11 del Decreto Extraordinario 1591 de 1989; 299 del Decreto Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; 1154 y 1399 del Código de Comercio; y 83, 84 y 85 del CCA.

Explicó el concepto de la violación señalando que FERROVÍAS, desconociendo normas superiores en las que se prevé que debe excluirse de la masa de liquidación los bienes recibidos en calidad de mandato o bajo la figura del encargo fiduciario, optó por incluir en dicha masa los bienes del FONDO que tenía en la indicada condición, contrariando lo previsto en los artículos 21 del Decreto 254 de 2000 y 299 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 9 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y agregó que la no exclusión de la masa de la liquidación de los mencionados bienes del Fondo, trae como consecuencia que los actos acusados resulten violatorios de los artículos 25 del Decreto 1589 de 1989, 11 del Decreto 1591 de 1989 y 21 del Decreto 254 de 2000, adicionalmente teniendo en cuenta que dichos bienes fueron afectados a fines diferentes de los permitidos, como era atender a la seguridad social -salud y pensión- del personal pensionado de empresa FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.

Destacó el hecho de que en los actos acusados se sostiene que los bienes del FONDO no fueron excluidos de la masa de liquidación debido a que este no se presentó oportunamente a formular la reclamación correspondiente; y que si bien ello puede ser verdad, tal circunstancia no servía de motivo valido a la liquidadora para actuar como lo hizo, debido a que la exclusión no dependía de que se hiciera tal reclamación, pues, motu proprio, es decir, voluntariamente o por su propia iniciativa, esta debió realizarla en obedecimiento a las normas superiores que así lo disponen. 10 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con lo anterior, los actos acusados están falsamente motivados, porque en ellos se dice (Resolución 67 de 15 de octubre de 2003) que los únicos casos en que la ley ordena tener por excluidos bienes de la masa de la liquidación, son los señalados en el considerando décimo, lo cual no resulta cierto, ya que basta una simple lectura del artículo 21 del Decreto 254 de 2000, para darse cuenta que son dos los casos de bienes a tenerse por excluidos: a) Los recursos de seguridad social (entre ellos los destinados a atender al pago de las obligaciones contempladas en el artículo 14 del mismo Decreto; y b) Los demás que establece el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por lo que dicha Resolución falseó la verdad en este aspecto en la medida en que dejó por fuera de los casos en que opera la exclusión por mandato de la ley los que, precisamente, tienen que ver con los bienes del FONDO.

FERROVÍAS, tenía a su disposición la plena prueba de la existencia de sus obligaciones con el Fondo y de la destinación legal de los mencionados bienes; sin embargo, prevalida de un formalismo, supuestamente obligatorio y preclusivo, ocultó esta 11 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co circunstancia al resto de los acreedores, pues ninguna mención hizo de la existencia de tales pasivos.

Al tiempo que se adelantaba el proceso de liquidación, los funcionarios de una y otra entidad trabajaban conjuntamente en la tarea de depurar las cuentas a efectos de poder liquidar los convenios de mandato de administración relacionados en este libelo. Por último, señaló que FERROVÍAS, de conformidad con el artículo 19 del Decreto Ley 254 de 2000, tenía el deber de identificar plenamente los bienes de propiedad del FONDO que a título de simple tenencia estaban a cargo de la entidad en liquidación, pero no lo hizo.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA FERROVÍAS, a través de apoderado, contestó la demanda4 defendiendo la legalidad de los actos acusados y, en particular, 4 Folio 136 a 143 del cuaderno núm. 1. 12 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la validez jurídica de la justificación de los mismos esgrimida en la Resolución 101 de 16 de diciembre de 2003.

Adicionalmente, propuso las siguientes excepciones: INEPTA DEMANDA por ausencia de demostración de las condiciones y requisitos legales para excluir los supuestos bienes del FONDO y falta de especificación de los bienes a excluir de la masa de liquidación Sobre el particular señaló que los planteamientos de la demanda en las condiciones en que se formulan no entregan los elementos fundamentales para poder proferir fallo, debido a que aún en el caso hipotético de que se advirtiera que FERROVÍAS posee bienes sobre los que supuestamente recaería la obligación de restituir, el actor, en el texto de su libelo, aunque solicita de manera enfática la exclusión de bienes del Fondo de la masa de la liquidación, se limita a elevar tal petición de manera genérica, sin discriminar o detallar cuáles son los bienes que, a su juicio, no deben hacer parte de dicha masa.

Tampoco 13 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demuestra los requisitos o condiciones que exige la Ley para que los mismos sean objeto de la mencionada exclusión. EL ACTOR NO PUEDE APROVECHARSE DE SU PROPIA NEGLIGENCIA POR NO PRESENTAR OPORTUNAMENTE SU RECLAMACIÓN Al respecto, afirmó que con la presente demanda el FONDO, de cierta manera, pretende subsanar su falencia o negligencia por omitir postular oportunamente las supuestas acreencias dentro del término indicado en los avisos publicados con ocasión de la liquidación de FERROVÍAS, muy pesar de que entre los servidores del Estado y ante la opinión pública era conocido que el programa de renovación administrativa suponía la liquidación de muchas empresas, entre ellas, FERROVÍAS, situación que resulta más evidente si se tiene en cuenta que entre demandante y demandada eran frecuentes las reuniones para tratar diversos temas que aún les atañen. 14 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VIOLACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY POR LA EXCLUSIÓN DE LOS SUPUESTOS BIENES DEL FONDO DE LA MASA A LIQUIDAR En relación con el punto sostuvo que darle viabilidad a la reclamación extemporánea del FONDO constituiría una violación flagrante de la Constitución, por cuanto se materializaría un tratamiento discriminatorio respecto de quienes sí se presentaron oportunamente al proceso liquidatorio obteniendo mejor derecho, vulnerándose con ello el principio rector de nuestra Constitución Política relativo a la igualdad, predicable especialmente de este tipo de asuntos.

Que, asimismo, se vulneraría el procedimiento adoptado por nuestra legislación aplicable a la liquidación de las entidades que, como bien se sabe, ha establecido términos perentorios para la presentación de las reclamaciones por parte de los acreedores. III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 15 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - El Ministerio Público mediante escrito de 5 de diciembre de 20175, emitió concepto en relación con el presente asunto, argumentando, en síntesis, lo siguiente: Ante todo, consideró que el problema jurídico a resolver consistía en determinar si los actos acusados, por medio de los cuales se precisaron los bienes de FERROVÍAS que integraban la masa de liquidación y los que estaban excluidos de ella, y que, adicionalmente, decidieron sobre las reclamaciones presentadas oportunamente por los acreedores, fueron expedidos con desconocimiento de normas superiores, en especial, los artículos 21 del Decreto Ley 254 de 2000; 299 de Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993); 25 del Decreto Extraordinario 1586 de 1989, así como el artículo 11 del Decreto Extraordinario 1591 de 1989.

Y que, de acuerdo con lo anterior, debía examinarse si los actos acusados se encontraban falsamente motivados, teniendo en cuenta que en su parte motiva se adujo que el FONDO no 5 Folio 351 a 367 del cuaderno núm. 1. 16 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentó, de manera oportuna, la reclamación correspondiente, no obstante lo cual, según lo que este último afirma en la demanda, FERROVÍAS debió excluir dichos bienes de la masa de liquidación por iniciativa propia, en cumplimiento de las normas superiores que así lo disponían.

Seguidamente se pronunció sobre el concepto de falsa motivación, señalando que se trata de un vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo referido a los antecedentes de hecho o de derecho que sirven de soporte a su expedición, el cual se presenta cuando las razones expuestas por la administración son contrarias a la realidad o resultan simuladas o manipuladas.

Puso de presente el hecho de que los principales motivos por los cuales FERROVÍAS no excluyó de la masa de liquidación los bienes muebles e inmuebles de propiedad del FONDO que le fueron entregados para su administración mediante convenios interadministrativos, se encuentran consignados en la Resolución 101 de 2003. 17 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por ello, consideró que el cargo atinente a la falsa motivación carecía de vocación de prosperidad, toda vez que la sustentación de los actos acusados resultaba suficiente y adecuada, teniendo en cuenta que en ellos se precisaron los fundamentos fácticos y jurídicos para adoptar la decisión de no excluir de la masa de la liquidación los bienes de propiedad del FONDO, respecto de los cuales FERROVÍAS actuaba como administradora, los cuales, además, guardan correlación con lo previsto expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable.

Al respecto, agregó que evidentemente el proceso administrativo de liquidación está integrado por una serie concatenada de etapas que deben darse de forma sucesiva, ordenada y lógica, dirigidos a la realización de un objetivo específico consistente en la “pronta realización de los activos y el pago de los pasivos de la entidad”.

Y que, en principio, se presume que la masa de liquidación la integran todos los bienes, utilidades, rendimientos financieros y cualquier otro derecho patrimonial de la entidad, de modo que 18 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quienes pretendan hacer valer sus eventuales derechos deben presentar la reclamación respectiva contra la entidad, esgrimiendo prueba siquiera sumaria de sus créditos, tal y como lo prevé el Decreto 2418 de 1999.

Puso de presente el hecho de que, según las resoluciones núms. 67 de 2003 y 101 de 2003, los emplazamientos se realizaron los días 17 y 21 de julio de 2003 en diarios de amplia circulación del país y en lugares de acceso al público de las oficinas de la entidad intervenida; asimismo, que en dichos actos se indicó que el plazo de presentación de reclamaciones se extendió hasta el 21 de agosto de 2003, y que una vez vencido este último término se procedió al estudio de las reclamaciones presentadas oportunamente, con el fin de determinar si debían ser objeto de rechazo y calificación; y que en cumplimiento de lo anterior se expidió la Resolución 67 de 15 de octubre de 2003, mediante la cual se aceptaron y rechazaron las reclamaciones presentadas oportunamente, la cual fue notificada por edicto y por aviso en un periódico de amplia circulación informando sobre la expedición de dicho acto. 19 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su juicio, el FONDO tenía la carga procesal de presentar la reclamación correspondiente dentro de las oportunidades y términos previstos por las normas aplicables, una vez efectuadas las citaciones y emplazamientos aludidos, dado el carácter obligatorio de adelantar paulatinamente los actos, trámites y etapas en el orden establecido dentro del procedimiento liquidatorio que tiene como finalidad «la realización de los activos y el pago gradual y ordenado del pasivo externo en igualdad de condiciones para los acreedores».

Sin embargo, como el Fondo no actuó de esa manera, su omisión tiene aparejada una serie de consecuencias jurídicas en su contra, como las señaladas en los actos censurados. Concluyó en que los argumentos alegados por el FONDO para fundamentar el cargo de falsa motivación carecían de vocación de prosperidad, y además en que como dicho FONDO no presentó los requerimientos de manera oportuna como lo sostienen los actos acusados, de dicha omisión se desprendía la consecuencia jurídica señalada por la Resolución núm. 101 de 2003, esto es, que sus acreencias hicieran parte del 20 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co denominado pasivo cierto no reclamado, siempre y cuando estén debidamente comprobadas en los Libros de la intervenida de acuerdo con su naturaleza.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, solicitó a esta Corporación denegar las pretensiones de la demanda. - Tanto la parte demandante como la demandada guardaron silencio en esta etapa procesal. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Los actos demandados Los actos administrativos expedidos por FERROVÍAS, EN LIQUIDACIÓN, objeto de la acción de que aquí se trata, son: “[…] RESOLUCIÓN NO. 0067 15 de octubre de 2003.

Por medio de la cual se precisa sobre los bienes que integran la masa de la liquidación y los que están excluidos de ella; se decide sobre las reclamaciones presentadas oportunamente que se aceptan o rechazan en relación con sumas y bienes excluidos 21 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la masa de la liquidación y su orden de restitución; así mismo se decide respecto de las reclamaciones de acreencias presentada oportunamente que se aceptan o rechazan contra la masa de la liquidación, señalando la naturaleza de las mismas, su cuantía y la prelación para el pago y los privilegios y preferencias que la ley establece.

CONSIDERANDO

[…] BIENES Y DERECHOS EXCLUIDOS DE LA MASA DE LA LIQUIDACION (NO MASA)

DECIMO: De conformidad con lo establecido en el numeral segundo del artículo 299 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del sistema Financiero), el artículo 21 de Decreto 254 de 2000 y el artículo 13 del Decreto 1791 de 2003 Se ha establecido que los siguientes bienes y derechos se encuentra excluidos de la masa de la liquidación: • La red férrea a cargo de la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FÉRREAS -FERROVÍAS- EN LIQUIDACIÓN, la cual será transferida al Instituto Nacional de Vías. • Las partidas apropiadas y no comprometidas para el año 2003 en el presupuesto aprobado a la empresa que se trasladen a los presupuestos de las entidades que asuman las funciones o competencias respecto de la Red Férrea. • Los bienes muebles, inmuebles y derechos cuyo titular sea la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FÉRREAS -FERROVIAS- EN LIQUIDACION Y que requieran para el cumplimiento de su objeto las entidades que asuman las funciones o competencias de la Red Férrea. • Los bienes y recursos de la seguridad social que se destinen al pago del pasivo pensional y/o que deban ser entregados a la entidad que determine artículo 14 y 21 del Decreto 254 de 2000- […].

RESUELVE

22 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTICULO PRIMERO: TENER como bienes y derechos excluidos de la masa de la liquidación (NO MASA) los indicados en el Considerando Décimo de la presente Resolución y como integrantes de la masa de la liquidación (MASA) los restantes.

ARTICULO SEGUNDO: ACEPTAR como créditos a cargo de la Masa de la liquidación las reclamaciones señaladas en el Considerando Décimo Octavo de la presente Resolución, por los motivos, conceptos y cuantías que en cada caso se indican.

ARTICULO TERCERO: RECHAZAR como créditos a cargo de la Masa de la Liquidación, las reclamaciones señaladas en el Considerando Décimo Noveno de la presente Resolución, por los motivos, conceptos y cuantías que en cada caso se indican.

ARTICULO CUARTO: Contra la presente Resolución procede el recurso de reposición, el cual deberá presentarse ante la Liquidadora de LA EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FÉRREAS FERROVIAS- EN LIQUIDACION, acreditando la calidad en que se actúa, dentro de los cinco (5) días siguientes a la desfijación ARTICULO QUINTO: NOTIFICAR esta Resolución por edicto en la forma prevista en el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo.

Adicionalmente dentro de los primeros tres (3) días de fijación del edicto se publicará un aviso en un periódico de amplia circulación informando: la expedición de la Resolución, la fijación del edicto, la fecha en que será desfijado, el término para presentar recursos y el lugar o lugares en los cuales podrá consultarse el texto completo de esta Providencia. Dada en Bogotá. D.C., a los quince (15 ) días del mes de octubre de dos mil tres (2003)”.

“[…] RESOLUCIÓN NO. 0000101 23 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de diciembre de 2003 Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición intentado contra la Resolución número cero sesenta y siete 067 de fecha quince (15) de octubre de dos mil tres (2003), por medio de la cual se señalan los bienes que integran la masa de la liquidación y los que están excluidos de ella; se decide sobre las reclamaciones presentadas oportunamente que se aceptan o rechazan en relación con sumas y bienes excluidos de la masa de la liquidación, así como de las acreencias presentadas oportunamente que se aceptan o rechazan contra la masa de la liquidación RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR las decisiones contenidas en la resolución cero sesenta y siete (067) de fecha quince (15) de octubre de dos mil tres (2003) y no acceder a las peticiones contenidas en el recurso de reposición propuesto por el Doctor PEDRO PABLO CADENA FARFAN, en su calidad de Director General del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES DE COLOMBIA, de conformidad con las razones contenidas en los considerandos de la presente Resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO: NOTIFICAR la presente Resolución de conformidad con lo estipulado en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO TERCERO: Contra las decisiones contenidas en esta Resolución NO proceden recursos Dada en Bogotá D.C., a los 16 días del mes de diciembre del año dos mil tres (2003) […]”. El problema jurídico 24 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La controversia planteada gira en torno a la ilegalidad que, a juicio del demandante, está presente en las resoluciones núms. 67 de 15 de octubre de 2003 y 101 de 16 de diciembre de 2003, por medio de las cuales, en su orden, entre otros temas, se hizo precisión sobre los bienes de FERROVÍAS que integraban la masa de liquidación y los que estaban excluidos de ella, aspecto puntualmente controvertido; y se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la primera, confirmándola.

Lo anterior teniendo en cuenta que, según los cargos de la demanda, dichos actos administrativos adolecen de falsa motivación al ser expedidos con desconocimiento de las normas superiores que ordenaban excluir de la masa de liquidación los bienes recibidos en calidad de mandato o bajo la figura del encargo fiduciario, bienes que, por lo mismo, no le pertenecían a FERROVÍAS sino al FONDO, no obstante lo cual estos se incluyeron dentro de la masa de liquidación contraviniendo lo previsto en los artículos 216 del Decreto 254 6 “[…]

ARTÍCULO 21. No formarán parte de la masa de la liquidación: a) Los recursos de seguridad social, los cuales deberán ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional; b) Los demás que establece el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. […]” 25 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2000 y 2997 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

En tanto que la demandada alega que el FONDO, de una parte, no puede aprovecharse de su propia negligencia, pues no presentó oportunamente la reclamación respectiva; y, de la otra, la solicitud de que aquí se trata se presentó de manera genérica, sin especificar con el debido detalle o en forma discriminada los bienes que, a su juicio, no debían hacer parte de dicha masa.

Con el propósito de dar solución al problema jurídico planteado la Sala considera pertinente abordar lo concerniente, a: (i) la Falsa Motivación como causal de nulidad de los actos administrativos; (ii) el proceso de liquidación de las entidades públicas; y (iii) por último, cuál sería la incidencia de dichos temas en las particularidades del caso concreto. 7 “[…]

ARTICULO 299. MASA DE LA LIQUIDACION. 1. Masa de la liquidación. Integran la masa de la liquidación todos los bienes actuales y futuros de la entidad intervenida. 2. Bienes excluidos de la masa de la liquidación. Además de lo dispuesto en los artículos 1154 y 1399 del Código de Comercio, no formarán parte de la masa de la liquidación: […] d. Los bienes que tenga la entidad intervenida en calidad de depositario o fiduciario […]”. 26 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i).

La falsa motivación como vicio del acto administrativo. Sobre el particular es preciso empezar por recordar que, en términos generales, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, la motivación del acto ha sido entendida como la manifestación unilateral de la voluntad de la Administración expresada por medio de un funcionario que ejerce la función administrativa y que tiende a la producción de efectos jurídicos.

Para que exista y sea válido un acto administrativo la jurisprudencia sobre la materia reiteradamente ha señalado que deben concurrir ciertos elementos esenciales, cuales son, el órgano competente, la voluntad administrativa, el contenido, los motivos, la finalidad y la forma.8 En caso de que alguno de los elementos de validez del acto administrativo se vea afectado, el administrado podrá demandar su nulidad y solicitar el restablecimiento de sus derechos.

Para el efecto, deberá 8 Véase Consejo de Estado, sentencia de 4 de julio de 1984. Sección Primera, exp. 4.261; Consejo de Estado, sentencia de 6 abril 2000, Sección Primera, exp. 5.373, Consejo de Estado, sentencia de 23 febrero 2012, Sección Tercera, expediente 20.810, entre otras. 27 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocar y sustentar alguna de las causales de nulidad de los actos administrativos contenidas en el artículo 849 del CCA, actual artículo 137 del CPACA.

Cada una de dichas causales está directamente vinculada con uno de los elementos de validez del acto. Así por ejemplo, si la competencia del acto está viciada, deberá alegarse la nulidad derivada de la expedición del acto por un funcionario incompetente, si el vicio radica en las formalidades constitutivas del acto procederá la nulidad por expedición irregular.

En cambio, si la motivación del acto está viciada, se deberá plantear la falsa motivación, o si la nulidad se predica de la finalidad del acto, se estará ante un escenario de desviación del poder; y, por último, en caso de que el acto desatienda el ordenamiento superior al que estaba sometido, se estará ante la infracción de las normas en las que el acto debe fundarse. 9 Recuérdese que dichas causales se generan: “[…]no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionario u organismo incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que lo profirió […]”.

(Negrillas fuera de texto) 28 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Consejo de Estado ha indicado que los motivos de un acto administrativo constituyen uno de los fundamentos de su legalidad, a tal punto que cuando se demuestre que las razones que se expresan en éste como fuente del mismo no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que lo invalida y que se denomina falsa motivación. Esta causal de nulidad se presenta cuando se afecta el elemento causal de la decisión, relacionado con los antecedentes de hecho o de derecho que facultan su expedición y, por ello, el impugnante tiene la carga de demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde con la realidad.

Concretamente este vicio se configura cuando: (i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la administración, (ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien sea por error o por razones engañosas o simuladas, (iii) porque el autor del acto les ha dado a los motivos de hecho o de derecho un 29 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alcance que no tienen, y (iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifican la decisión.10 Sobre la falsa motivación, el Consejo de Estado11 también ha precisado que esta causal autónoma e independiente se relaciona directamente con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa.

Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación, "es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) o bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente". 10 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 14 abril 2016, exp. 25000232400020080026501, Consejera Ponente, María Claudia Rojas Lasso. 11 En relación con la falsa motivación de los actos administrativos se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 23 de junio de 2011, radicado 11001-23-27-000-2006-00032- 00(16090), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas 30 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii).

El procedimiento de liquidación de las entidades públicas En relación con el punto resulta oportuno traer a colación lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en el concepto de 8 de junio de 2016 (Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00029-00(C), CP. Álvaro Namén Vargas), en el cual se dijo lo siguiente: “[…] El artículo 52 de la Ley 489 de 1998 dispone: “Artículo 52º.- De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales.

El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente Ley cuando: 1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser. 2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial. 3.

Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad. 4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año… 5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades. 31 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Siempre que como consecuencia de la descentralización de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia. Parágrafo 1º.- El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

Parágrafo 2º.- Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza”. (Subrayas ajenas al texto original). “Posteriormente, la Ley 573 de 200012 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para diferentes fines, entre ellos, “dictar el régimen para la liquidación y la disolución de las entidades públicas del orden nacional” (artículo 1º, numeral 7º).

“Haciendo uso de tales facultades extraordinarias, el Gobierno expidió el Decreto Ley 254 de 2000, que contiene el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, el cual ha sido modificado por las Leyes 1105 de 2006, 1450 de 201113 y 1753 de 201514. “La Sala considera pertinente mencionar que aun cuando la disolución, la fusión, la supresión y, en general, la reestructuración de las entidades públicas puede tener diversos objetivos, indicados parcialmente en el artículo 52 de la Ley 489, y los cuales persiguen, en últimas, el mejor cumplimiento de los fines que la Constitución Política encarga al Estado colombiano, la liquidación de dichas entidades persigue fundamentalmente los mismos objetivos que la liquidación de las personas naturales y jurídicas de derecho privado, esto es, desmontar en forma progresiva y organizada sus actividades y operaciones, recuperar y enajenar sus activos, y pagar, con el producto de tales operaciones, las obligaciones asumidas por la persona o entidad en liquidación, empezando por el denominado 12 “Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución”. 13 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. 14 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”. 32 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “pasivo externo” (es decir, las deudas adquiridas para con terceros, distintos de sus socios o propietarios).

“Por tal razón, la liquidación de entidades públicas está sometida a los mismos principios que regulan la liquidación de entidades privadas y a un procedimiento sustancialmente similar, regido, en parte, por las mismas normas. De dichos principios, la Sala considera importante resaltar los siguientes: (i) El de universalidad, que significa que todos los asuntos concernientes al patrimonio de la entidad en liquidación, tanto en relación con sus activos (bienes y créditos a favor) como en relación con sus pasivos (deudas) deben tramitarse y resolverse dentro del mismo proceso liquidatorio.

Desde el punto de vista del pasivo, este principio implica que todos los acreedores y las demás personas que se consideren con algún derecho o reclamo frente a la persona natural o jurídica en liquidación, deben comparecer al respectivo proceso liquidatorio, si aspiran a que les sean reconocidos y pagados sus créditos o derechos.

Una consecuencia de este principio consiste, por ejemplo, en que no pueden continuarse ni iniciarse procesos judiciales ejecutivos o procedimientos de cobro coactivo contra la persona o entidad en liquidación, después de que se ha iniciado dicho trámite. (la Sala destaca). (ii) El de igualdad de los acreedores frente a la liquidación (“par conditio creditorum”), de acuerdo con el cual todos los acreedores deben presentarse y reclamar el pago de sus créditos dentro del proceso liquidatorio, sujetándose al mismo procedimiento, a las mismas reglas y decisiones que se tomen dentro del proceso concursal, a los mismos plazos establecidos para reclamar y recibir los pagos, y al conjunto de activos que forman parte del patrimonio de la entidad en liquidación, con base en el cual se vaya a pagar total o parcialmente las deudas.

Este principio implica que, salvo los casos expresamente previstos en la ley (como la devolución de bienes de terceros en poder de la entidad en liquidación, las obligaciones que pueden cubrirse con activos excluidos de la masa de liquidación y el pago de “gastos administrativos”), ningún acreedor puede aspirar a que su crédito le sea pagado primero, ni que sea solucionado por fuera del procedimiento y los plazos establecidos, ni tampoco que sea cubierto en su totalidad, a pesar de que los activos de la entidad deudora sean insuficientes.

Ni siquiera los privilegios y las preferencias establecidas por la ley para ciertos tipos de créditos (como los laborales, los fiscales etc.), resultan verdaderamente opuestos a este principio, ya que si bien los titulares de dichas acreencias tienen derecho a que se les pague con prelación frente a otros grupos de acreedores, los beneficiarios de tales preferencias y privilegios 33 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deben sujetarse al principio de igualdad dentro de su propio grupo, es decir, que existiendo varios acreedores de la misma clase o tipo de créditos, ninguno de ellos puede pretender que se le pague primero que los otros, o en una mayor proporción, o que su crédito sea solucionado por fuera del procedimiento liquidatorio.

Este principio también acarrea, entre otras consecuencias, que no se pueden embargar bienes del deudor (por fuera de la liquidación) y que tampoco se puedan extinguir obligaciones a cargo de la entidad deudora mediante compensación, confusión y otros modos de extinción de las obligaciones previstos en el Código Civil, por fuera de los trámites y etapas propios del proceso liquidatorio.

(la Sala destaca). (iii) El de sujeción de los pagos a los activos existentes, el cual implica que la solución de las obligaciones dinerarias a cargo de la entidad en liquidación se hace con el producto de la enajenación o “realización” de los activos de dicha entidad, es decir, su conversión en dinero o en otros recursos líquidos que sirvan para pagar las obligaciones o, en últimas, mediante la adjudicación de los mencionados bienes a los acreedores.

Esto implica que, salvo las excepciones previstas en la ley, como aquellas en las que se establecen responsabilidades solidarias o subsidiarias a cargo de los socios o propietarios de una persona jurídica en liquidación, o a cargo de otras personas, o en las que se dispone que cierta clase de obligaciones deben entenderse cedidas o subrogadas a terceros, el límite máximo que puede ser pagado a los acreedores (en su conjunto) en esta clase de procedimientos, equivale al valor de mercado de los activos de la entidad en liquidación, por lo que las obligaciones que superen dicho monto pueden resultar impagadas o pagadas parcialmente, dependiendo del orden de prelación al que pertenezcan, el dinero que se reciba por la venta de los activos y el desarrollo mismo del procedimiento liquidatorio.

(iv) El de imposibilidad de ejecutar el objeto social o legal. Este principio significa que las entidades en liquidación conservan su personería jurídica y su capacidad legal (mientras dure el proceso) exclusivamente para los fines perseguidos con el mismo y, particularmente, para recuperar, enajenar y monetizar sus activos, y pagar con el producto de los mismos sus obligaciones; pero no pueden continuar realizando o celebrando las actividades, operaciones y actos jurídicos propios de su objeto social, legal o estatutario, según el caso, por lo que tampoco pueden asumir nuevas obligaciones relacionadas con dichas actividades.

“Vale la pena observar que los tres primeros principios que se han descrito aparecen mencionados en el numeral 1º del artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993), 34 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el cual resulta aplicable, como se explicará más adelante, a los procesos de liquidación de las entidades públicas.

Dicha norma es del siguiente tenor: “Artículo 293. Naturaleza y normas aplicables de la liquidación forzosa administrativa. 1. Naturaleza y objeto del proceso. El proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria es un proceso concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.

(…)”. (Se subraya). “Ahora bien, bajo estos principios se expidió el Decreto Ley 254 de 2000, que junto con la Ley 1105 de 2006, constituyen la regulación general sobre el procedimiento administrativo liquidatorio de las entidades públicas del orden nacional. No significa lo anterior que dicho decreto, modificado por la citada ley, agote la normatividad aplicable a la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, pues aparte de las disposiciones mencionadas, son aplicables a estos procesos el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el decreto que ordene la supresión o disolución de la entidad pública respectiva, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, al cual remite expresamente el Decreto Ley 254 de 2000 (artículo 1), y los decretos que en esta materia haya dictado el Presidente de la República, tanto en ejercicio de su facultad de intervención en las actividades financiera, aseguradora y bursátil (artículo 189, numeral 25 de la Constitución Política), como en ejercicio de su potestad reglamentaria (numeral 11 ibídem), a todos los cuales remite igualmente el artículo 1º del Decreto 254 de 2000, modificado por el artículo 1º de la Ley 1105 de 200615. 15 “Artículo 1°.

Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley.

Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan. (…)”. (Destacamos). 35 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “De hecho, a la liquidación de una entidad pública del orden nacional, se le aplican hoy en día las siguientes normas, en el orden que se indica (con criterio de especialidad): (i) El decreto o acto administrativo que haya ordenado su liquidación;

(ii) el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006; (iii) la Ley 489 de 1989 (especialmente el artículo 52); (iv) el Decreto 2555 de 2010; (v) el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y (vi) el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). “Es pertinente aclarar que el trámite previsto en las normas citadas en los numerales (i), (ii), (iv) y (v) constituye un procedimiento administrativo especial, al que, por lo tanto, solamente le son aplicables las disposiciones generales de procedimiento contenidas en el CPACA, en los aspectos que no se encuentren regulados en aquellas reglas especiales, de acuerdo con lo preceptuado por los artículos 2 y 34 del citado código16, sin perjuicio del deber de observar y aplicar los principios generales establecidos en el artículo 3º ibídem17.

“Ahora bien, el procedimiento especial mencionado se desarrolla en etapas y plazos preclusivos, lo cual significa que una vez vencido un plazo o agotada una determinada etapa, no es posible reabrirla o realizar las actividades propias de la misma, por norma general, salvo que así lo decida el Liquidador por alguna razón prevista en la ley, o que lo ordene una autoridad judicial competente.

Dicho procedimiento incluye las siguientes etapas y actos, entre otros: (i) Elaboración del inventario de activos, pasivos, procesos judiciales y contingencias a 16 “Artículo 2°. Ámbito de aplicación. (…) (…) Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código. (…) Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.

En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.” (Se resalta). 17 “Artículo 3°. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.

Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. (…)”. (Subrayas añadidas). 36 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cargo de la entidad en liquidación;

(ii) emplazamiento a los acreedores y a las demás personas que se consideren con algún derecho, para presentar sus respectivas reclamaciones; (iii) calificación y graduación de los créditos correspondientes a las reclamaciones presentadas oportunamente; (iv) pago de las acreencias con cargo a los activos excluidos de la masa de la liquidación (“no masa”) y pago de los créditos sujetos a la masa;

(v) calificación y graduación de los créditos que conforman el pasivo cierto no reclamado; (vi) pago de dichas acreencias; (vii) celebración (eventual) de contratos de fiducia mercantil para el pago de obligaciones que no alcancen a ser pagadas en el proceso liquidatorio, atención de procesos judiciales y solución de situaciones jurídicas no definidas;

(viii) presentación del informe final de la liquidación a cargo del liquidador; (IX) elaboración y firma del acta final de la liquidación, y (x) cierre del proceso liquidatorio y extinción de la personería jurídica de la entidad en liquidación [ ]”. (Destaca la Sala) (iii). El caso concreto Como puede observarse, el proceso de liquidación es un proceso concursal y universal, que, en resumen, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la entidad objeto de liquidación hasta la concurrencia de sus activos.

Lo anterior significa que una vez conformada la masa de la liquidación se solventarán los pasivos que alcancen para el pago de sus deudas. Entiéndese que dentro de dicho proceso todo aquel que, desde una apreciación subjetiva, tenga interés en el pago de una acreencia le asiste la carga de presentar oportunamente su reclamación al agente liquidador en las fechas que este 37 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señale, y una vez se resuelva sobre la procedencia o no de las reclamaciones presentadas en tiempo, así como también las extemporáneas, en cada una de las resoluciones motivadas que al efecto expida el liquidador, debe informarse, según la prelación de créditos prevista en el código civil, a cuál orden corresponde el pago de cada uno de ellos.

Ahora bien, descendiendo al caso concreto se tiene que con fundamento en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución y el artículo 52 de la ley 489 de 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1791 del 26 de junio de 2003, “Por el cual se suprime la Empresa Colombiana de Vías Férreas, Ferrovías, y se ordena su liquidación”.

El artículo 1º de este Decreto dispuso lo siguiente: “[…] Artículo 1º.- Supresión y Liquidación.- Suprímese la Empresa Colombiana de Vías Férreas – Ferrovías, Empresa Industrial y Comercial del Estado creada por el decreto 1588 de 1989 y vinculada al Ministerio de Transporte. A partir de la vigencia del presente decreto la Empresa Colombiana de Vías Férreas –Ferrovías entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar dentro de un plazo de dos (2) años, prorrogables hasta por un plazo igual y utilizará para todos los efectos la denominación Empresa Colombiana de Vías Férreas –Ferrovías– en liquidación. 38 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La liquidación se realizará conforme a lo contemplado en el decreto ley 254 de 2000, mediante el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional y las demás normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten y en el presente decreto […]” (Destaca la Sala)”.

La vigencia del Decreto 1791 empezó, conforme al artículo 24, el día de su publicación, ocurrida el 27 de junio de 2003 (Diario Oficial 45.231); y el plazo para la liquidación fue prorrogado por el Decreto 2089 de 2005, hasta el 26 de junio de 2007. En cuanto al régimen aplicable a la liquidación, el artículo 23 del Decreto 1791, complementó lo establecido en el último inciso del artículo 1º, ya transcrito, de la siguiente manera: “Artículo 23.- Régimen legal aplicable.- Para efectos de la liquidación de la Empresa Colombiana de Vías Férreas, Ferrovías -en Liquidación-, en los aspectos no contemplados en el presente decreto se aplicará lo señalado en el Decreto-Ley 254 de 2000 y las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen.

En cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad, se aplicarán en lo pertinente las disposiciones sobre liquidación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio”. (La Sala destaca y subraya). Como se aprecia, la normatividad aplicable a la liquidación de FERROVÍAS se encuentra en el Decreto 1791 de 2003, en su defecto, en los aspectos no previstos en dicho Decreto, en el 39 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto Ley 254 de 2000 y, en cuanto sean compatibles con su naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado, en las disposiciones pertinentes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto Ley 663 de 1993, y del Código de Comercio.

Cabe destacar que la supresión y liquidación ordenada en este caso obedeció a una decisión del Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y, por ende, no se trató de una liquidación impuesta por un acto de la respectiva autoridad de vigilancia y control. En relación con el tema específico de los bienes que deben excluirse de la masa de liquidación, el Decreto 1791 de 2003, dispuso, lo siguiente: “Artículo 13.

Bienes y recursos excluidos del patrimonio a liquidar. No forman parte de la Empresa Colombiana de Vías Férreas - Ferrovías - en Liquidación: 13.1 La red férrea a su cargo, la cual será transferida al Instituto Nacional de Vías. 13.2 Las partidas apropiadas y no comprometidas para el año 2003 en el Presupuesto aprobado a la empresa que se trasladen a los Presupuestos de las entidades que asuman las funciones o competencias respecto de la Red Férrea. 40 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.3 Los bienes muebles, inmuebles y derechos cuyo titular sea la Empresa Colombiana de Vías Férreas -Ferrovías- y que requiera para el cumplimiento de su objeto las entidades que asuman las funciones o competencias de la Red Férrea.” Por su parte, el Decreto 254 de 2000, sobre el punto, señala lo siguiente: “ARTÍCULO 21.

No formarán parte de la masa de la liquidación: a) Los recursos de seguridad social, los cuales deberán ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional; b) Los demás que establece el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.” A su turno, los literales d) y j) del numeral 2 del artículo 299 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto Ley 663 de 1993, establecen, en su orden, lo siguiente: “ARTICULO 299.

MASA DE LA LIQUIDACION. […] 2. Bienes excluidos de la masa de la liquidación. Además de lo dispuesto en los artículos 1154 y 1399 del Código de Comercio, no formarán parte de la masa de la liquidación: […] d. Los bienes que tenga la entidad intervenida en calidad de depositario o fiduciario; […] j) <Ordinal adicionado por el artículo 26 de la Ley 510 de 1999.

El texto es el siguiente:> En general, las especies identificables que aun encontrándose en poder de la entidad intervenida pertenezcan a otra persona, para lo cual se deberán allegar las pruebas suficientes.” (la Sala destaca). 41 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente asunto la Resolución 67 de 15 de octubre de 2003, acusada, respecto de los bienes a excluir de la masa de liquidación, en su parte considerativa y resolutiva, consignó, lo siguiente: “BIENES Y DERECHOS EXCLUIDOS DE LA MASA DE LA LIQUIDACIÓN (NO MASA) […]

DÉCIMO: De conformidad con lo establecido en el numeral segundo del artículo 299 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del sistema Financiero), el artículo 21 de Decreto 254 de 2000 y el artículo 13 del Decreto 1791 de 2003 se ha establecido que los siguientes bienes y derechos se encuentra excluidos de la masa de la liquidación: • La red férrea a cargo de la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FÉRREAS -FERROVÍAS- EN LIQUIDACION, la cual será transferida al Instituto Nacional de Vías. • Las partidas apropiadas y no comprometidas para el año 2003 en el presupuesto aprobado a la empresa que se trasladen a los presupuestos de las entidades que asuman las funciones o competencias respecto de la Red Férrea. • Los bienes muebles, inmuebles y derechos cuyo titular sea la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FÉRREAS -FERROVÍAS- EN LIQUIDACIÓN Y que requiera para el cumplimiento de su objeto las entidades que asuman las funciones o competencias de la Red Férrea. • Los bienes y recursos de la seguridad social que se destinen al pago del pasivo pensional y/o que deban ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional, en los términos y condiciones señaladas en el artículo 14 y 21 del Decreto 254 de 2000. […].

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: TENER como bienes y derechos excluidos de la masa de la liquidación (NO MASA) los indicados en el Considerando Décimo de la presente Resolución y como integrantes de la masa de la liquidación (MASA) los restantes.[…].” 42 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como puede observarse, el citado acto administrativo al referirse a los bienes que se excluyen de la masa de liquidación de FERROVÍAS, no hace referencia a los que el FONDO reclama como de su propiedad, circunstancia que éste considera violatoria de normas superiores como el artículo 21 del Decreto 254 de 2000 y los ordinales d) y j) del numeral 2 del artículo 299 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, afirmación esta que la Sala no comparte por las razones que a continuación se exponen: Para la Sala es claro que el Decreto 1791 de 2003 en su artículo 13, previó, de manera específica, lo relacionado con los bienes a excluir de la masa de liquidación, norma que al tener carácter directo y especial sobre el asunto es de aplicación preferente sobre las de carácter general o las que, por remisión, también podrían ser pertinentes.

Respecto a la violación que el FONDO plantea del artículo 21 del Decreto 254 de 2000, es preciso reconocer que dicha norma se 43 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicó parcialmente al excluirse, como lo prevé el ordinal a), los bienes y recursos de la seguridad social destinados al pago del pasivo pensional y/o que deban ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional, llamada a asumir dicha carga.

Sobre el ordinal b) del artículo 21 ibidem, este hace remisión al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, del cual, a juicio del demandante, debieron aplicarse los literales d) y j) del numeral 2, ya que la Resolución acusada dejó por fuera estos otros últimos casos en que también opera la exclusión automática, por mandato de la ley, como es el caso de sus bienes entregados a FERROVÍAS, en las condiciones previstas en dichos literales.

Para la Sala, las normas que el FONDO demandante echa de menos no son aplicables para el caso de los bienes a excluir de la masa de liquidación de FERROVÍAS -en Liquidación-, en razón de lo siguiente: 44 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, el ordinal d) del numeral 2 del artículo 299 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero18, prevé: 2.

Bienes excluidos de la masa de la liquidación. […] d. Los bienes que tenga la entidad intervenida en calidad de depositario o fiduciario; […]”. (la Sala Destaca) Precisado el punto jurídico que hace parte de la esencia de la cuestión litigiosa, debe tenerse en cuenta que entre los elementos de convicción que obran como prueba en los anexos del expediente ciertamente se encuentran los convenios interadministrativos correspondientes a los siguientes números: 08-0407-0-92; 08-0114-0-92; 08-396-0-93; 08-0397-0-93 y 08-0132-0-96, suscritos entre la Empresa Colombiana de Vías Férreas y el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, todos los cuales, en términos generales, tienen como objeto conceder un mandato especial que conlleva la representación por parte del FONDO (mandante) a FERROVÍAS (mandatario), con el fin de que esta 18 Decreto 663 de 2 de abril de 1993, Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración" 45 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co última realice a nombre propio, pero por cuenta ajena, la administración y la comercialización de los bienes muebles e inmuebles que LA NACIÓN autorizó transferir al primero, previo el cumplimiento de los trámites legales a que hubiere lugar, como consecuencia de la liquidación de la empresa FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, y como contraprestación por la administración y comercialización de dichos bienes, el FONDO se compromete a reconocer a FERROVÍAS un porcentaje de los valores que se llegaren a obtener.

Se requiere entonces establecer si, de acuerdo con los referidos convenios, se está en presencia de la figura del depósito a que alude la norma cuya aplicación se invoca por remisión normativa. Y al efecto resulta menester tener en cuenta la definición que de dicho negocio jurídico prevé el artículo 2236 del Código Civil, en los siguientes términos: “[…] ART. 2236.

Llámase en general depósito el contrato en que se confía una cosa corporal a una persona que se encarga de guardarla y de restituirla en especie. 46 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La cosa depositada se llama también depósito […]”.

La finalidad principal y autónoma del contrato es la obligación de guarda y custodia. El objeto debe ser restituido cuando sea reclamado por el depositante. El depositario no podrá usar la cosa sin permiso expreso del depositante. El objeto de la obligación de custodia debe ser una cosa ajena al depositario. Por su parte, el artículo 2240 del mismo código señala que: «El depósito propiamente dicho es un contrato en que una de las partes entrega a la otra una cosa corporal o mueble para que la guarde, y la restituya en especie, a voluntad del depositante.» Como características del depósito se enuncian, las siguientes: • Unilateral, pues la principal obligación que se genera en este contrato es la del depositario de restituir la cosa corporal que se dio a guardar. • Gratuito, así lo expresa el artículo 2244 del código civil, pues si se estipula remuneración por el depósito degenera en arrendamiento de servicios. 47 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Principal, no necesita de otro contrato para existir. • Nominado, pues se encuentra regulado en los artículos 2236 al 2272 del código civil. • De ejecución instantánea, pues se perfecciona con la entrega de la cosa al depositario.

Del análisis de los convenios interadministrativos suscritos entre FERROVÍAS y el FONDO, en confrontación con las normas señaladas, claramente se infiere que Ferrovías no tenía los bienes en calidad de depósito, ya que, como se desprende de dichos convenios interadministrativos su objeto consistía en la administración y comercialización de los bienes entregados; y para el cumplimiento de dicho objeto, FERROVÍAS tenía como obligaciones, entre otras, “[…] contactará los potenciales clientes interesados en adquirir, arrendar, permutar o llevar a cabo cualquier otra transacción encaminada a comercializar los bienes objeto del convenio; colaborará con el FONDO celebrando los actos y contratos que se requieran para lograr el fin propuesto a través de este convenio; a su vez, el FONDO autoriza igualmente a FERROVIAS para que directamente o a 48 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co través de terceros lleve a cabo las reparaciones necesarias para la correcta operación de los equipos mencionados;

VALOR: FERROVIAS cobrará un porcentaje sobre el valor de la respectiva transacción […].” La mencionada negociación, se insiste, no se aviene o compagina con la definición legal del contrato de depósito el cual, como se ha visto, consiste en confiarle una cosa corporal a una persona que se encarga de guardarla y restituirla después, siendo la naturaleza principal del contrato de depósito su gratuidad, como expresa y categóricamente lo señala el artículo 2244 del Código Civil: “[…] ART.2244.-El depósito propiamente dicho es gratuito.

Si se estipula remuneración por la simple custodia de una cosa, el depósito degenera en arrendamiento de servicio […].” Ahora, el que hayan debido excluirse de la masa de liquidación los bienes que supuestamente tenía la entidad intervenida FERROVÍAS en calidad de fiduciaria, como lo prevé el ordinal d) del numeral 2 del artículo 299 del Decreto 663 de 1993, norma que en la demanda igualmente se reputa inaplicada por 49 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los actos acusados, la Sala considera que tal disposición tampoco tiene cabida en el presente caso, pues la misma solo está llamada a regir para los establecimientos de crédito y las sociedades fiduciarias, especialmente autorizadas por la Superintendencia Bancaria que ostentan la calidad de fiduciarios, tal y como lo prevé el artículo 1226 del Código de Comercio, el cual reza: “ARTÍCULO 1226. <CONCEPTO DE LA FIDUCIA MERCANTIL>. […].

Solo los establecimientos de crédito y las sociedades fiduciarias, especialmente autorizados por la Superintendencia Bancaria podrán tener la calidad de fiduciarios.” (la Sala destaca). Y teniendo en cuenta el Decreto 1588 de 1989, por el cual se creó la Empresa Colombiana de Vías Férreas, FERROVÍAS, como una empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, es claro que (artículo 1°) su objeto principal consistía en mantener, mejorar, rehabilitar, extender, modernizar, explotar, dirigir y administrar la red férrea nacional con las anexidades y equipos que la constituyen, así como 50 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co regular y controlar, en general, la operación del sistema ferroviario nacional (artículo 3°), para el cumplimiento de su objeto (artículo 4°), Ferrovías podrá desarrollar las siguientes funciones y actividades: a) Cumplir y hacer cumplir las políticas generales que fije el Gobierno sobre la utilización de la red férrea nacional, control y regulación del tráfico ferroviario y explotación del sistema ferroviario nacional; b) Efectuar mejoras en las líneas férreas existentes y construir talleres, muelles, puentes, estaciones y demás instalaciones útiles a sus fines; c) Construir nuevas líneas férreas, rehabilitar las existentes suspendidas y suspender parte de las mismas; d) Expedir los actos y celebrar los contratos indispensables para el cumplimiento de su objeto; e) Propender al desarrollo de empresas y microempresas que puedan proporcionarle materiales y servicios necesarios para el logro de sus objetivos; f) Conceder las rutas para la prestación de servicio de transporte ferroviario y establecer las condiciones para su otorgamiento; y g) Las demás que, correspondiendo a su objeto, sean necesarias para el cumplimiento del mismo. 51 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, de acuerdo con lo que se deja expresado, es claro que conforme a la naturaleza, objeto y funciones de FERROVÍAS, esta empresa no estaba constituida como establecimiento de crédito o sociedad fiduciaria; y como lo señala la norma transcrita, solo estas podrán tener la calidad de fiduciarios y realizar este tipo de negocios jurídicos.

Por lo tanto, tampoco podía el liquidador de FERROVÍAS dar aplicación al ordinal d) del numeral 2 del artículo 299 del Decreto 663 de 1993, como se plantea en la demanda, al no ser la demandada un establecimiento de crédito o sociedad fiduciaria y poder tener bienes en calidad de fiducia mercantil, actividad reservada solo para las entidades señaladas en el artículo 1226 del Código de Comercio.

De ahí que la aplicación de las normas estudiadas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no resultaba pertinente en este caso. Respecto a que no se tuvo en cuenta el literal j) del numeral 2 del artículo 299, del mencionado Estatuto, el cual señala: “j) <Ordinal adicionado por el artículo 26 de la Ley 510 de 1999. El texto es el siguiente:> En general, las especies identificables que aun encontrándose en poder de la entidad intervenida 52 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pertenezcan a otra persona, para lo cual se deberán allegar las pruebas suficientes.” Es preciso tener en cuenta lo siguiente: De conformidad con la referida disposición, si bien deben excluirse de la masa de liquidación aquellas especies identificables que aun encontrándose en poder de la entidad intervenida pertenezcan a otra persona, contra lo que pretende la parte demandante, como puede verse, la exclusión a que alude la norma citada no opera de forma automática, ya que al condicionar esta la adopción de dicha medida a que se alleguen las pruebas suficientes, precisamente relacionadas con la situación en la que se hallan, no hace otra cosa que imponer la carga procesal a quien tenga interés de que se excluyan de la masa de liquidación las especies que se encuentran en poder de la entidad en liquidación, siendo la oportunidad para ello el término indicado en el emplazamiento mediante el cual se convocó a quienes tuvieran reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación o a quienes tuviesen en su poder cualquier título para fines de su devolución o cancelación, tal y como lo consignó en su considerando sexto 53 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Resolución núm. 67 de 15 de octubre de 2003, acusada, al disponer: “SEXTO: De conformidad con el artículo 23 del Decreto 254 de 2000, la Liquidadora de la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FERREAS -FERROVIAS- EN LIQUIDACION, dentro de los quince días siguientes a la fecha en que se inició el proceso de liquidación de la Entidad (27 de junio de 2003), emplazó a quienes tuvieran reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes tuviesen en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los fines de su devolución o cancelación mediante avisos publicados durante los días 17 y 21 de julio de dos mil tres (2003) en los diarios El Tiempo, El País, El Colombiano, Vanguardia y El Heraldo y, además, dichos avisos se fijaron en los lugares de acceso al público de las oficinas de la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FERREAS -FERROVÍAS- EN LIQUIDACION, en sus Regionales y en la Secretaria del Ministerio de Transporte, señalando, en dichos avisos, que el término para la presentación de las acreencias era máximo de un mes calendario contado a partir de la fecha del segundo aviso de emplazamiento, es decir, desde el día 21 de julio de 2003 hasta el día 21 de agosto de 2003, con la advertencia que una vez vencido este plazo, el liquidador carecería de facultades para aceptar nuevas reclamaciones”.

Cabe recordar que, como todo proceso de liquidación, la orden contenida en el Decreto 1791 de 2003 de supresión o disolución de FERROVÍAS, era de naturaleza universal y concursal, y la ejecución ordenada y sucesiva de las etapas respectivas, definidas previamente en la ley, resultaba ser preclusiva19, las 19 “Sabido es, que “la preclusión” es uno de los principios fundamentales del derecho procesal y que en desarrollo de éste se establecen las diversas etapas que han de cumplirse en los diferentes procesos, así como la oportunidad en que en cada una de ellas deben llevarse a cabo los actos procesales que le son propios, trascurrida la cual no pueden adelantarse.

En razón a éste principio es que se establecen términos dentro de los cuales se puede hacer uso de los 54 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuales, además, estaban orientadas por el principio esencial del respeto al principio de igualdad20 de los acreedores, cualquiera fuese la naturaleza de sus créditos, sin perjuicio de la prelación predicable de los mismos, principios que justamente tocan con la necesidad de no establecer privilegios injustificados, y de hacer efectivo el principio “par conditio creditorum”, que busca hacer prevalecer la igualdad entre los interesados.

Por lo tanto, para la Sala, es claro que si la demandante pretendía la exclusión de la masa de liquidación de las especies que supuestamente le pertenecían y que aún se encontraban en poder de FERROVÍAS, quizás por no haberse comercializado, tenía la carga procesal de presentar la reclamación respectiva dentro de las oportunidades y términos previstos por parte de recursos de ley, así mismo, para el ejercicio de ciertas acciones o recursos extraordinarios, cuya omisión genera la caducidad o prescripción como sanción a la inactividad de la parte facultada para ejercer el derecho dentro del límite temporal establecido por la ley.

(Corte Constitucional, sentencia T-212 de 14 de junio de 2001. Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA). 20 “El principio de igualdad entre los acreedores se concreta en la obligación de no establecer privilegios injustificados y se plasmó en el aforismo “par conditio creditorum” “….el objetivo mismo del fuero de atracción de los procesos liquidatorios, que se controvierte en esta oportunidad, es el de garantizar que la totalidad de los acreedores de las entidades públicas que se han visto afectadas a procesos de liquidación puedan, efectivamente, acceder a la protección de las autoridades encargadas de llevar a cabo tal proceso liquidatorio, en condiciones de igualdad, sin que existan circunstancias adicionales –tales como la existencia de procesos ejecutivos paralelos contra bienes de propiedad de la entidad en liquidación- que obstruyan o restrinjan la efectividad de sus derechos crediticios”.

(Corte Constitucional. Sentencia T-258 de 12 de abril de 2007. Magistrada Ponente, Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ). 55 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Liquidadora, en las citaciones y emplazamientos que con dicho propósito se realizaron, allegando las pruebas en que soportaba su reclamación, tal y como se infiere del ordinal j) del numeral 2 del artículo 299 del Decreto 663 de 1993.

Sin embargo, el FONDO se abstuvo de actuar de esa manera, precluyendo la oportunidad procesal para hacerlo, debiendo asumir las consecuencias jurídicas de tal omisión. Son pues acertadas las consideraciones de la Resolución núm. 67 de 2003, en cuanto que en sus numerales Octavo, Noveno, Décimo, Décimo primero y Décimo segundo, y Primero de la parte resolutiva, dispuso, lo siguiente: “OCTAVO: Una vez vencido el término para presentar objeciones, se procedió al estudio de las reclamaciones presentadas oportunamente a efectos de determinar su naturaleza; si debían ser objeto de aceptación o rechazo, así como determinar su orden de prelación o calificación en cada caso, todo ello, dentro del término de que trata el numeral 5º del artículo 5º del Decreto 2418de 1999.

NOVENO: Como consecuencia de la evaluación jurídica y técnica de cada una de las reclamaciones presentadas oportunamente y con base en la documentación allegada con cada reclamación y con la que se encontró a disposición de la Liquidadora, se determinaron los bienes que integran la masa de la liquidación y los que están excluidos de ella; se decidió sobre las reclamaciones aceptadas y rechazadas en relación con las sumas y bienes excluidos de la masa de la liquidación y su orden de restitución, y los créditos aceptados y rechazados contra la masa de la liquidación, determinando la naturaleza de los mismos, su cuantía y la prelación para el pago y los 56 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co privilegios o preferencias que la ley establece, para lo cual se hicieron las consideraciones adelante consignadas.

DECIMO: De conformidad con lo establecido en el numeral segundo del artículo 299 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del sistema Financiero), el artículo 21 de Decreto 254 de 2000 y el artículo 13 del Decreto 1791 de 2003 se ha establecido que los siguientes bienes y derechos se encuentra excluidos de la masa de la liquidación: • La red férrea a cargo de la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FÉRREAS -FERROVIAS- EN LIQUIDACION, la cual será transferida al Instituto Nacional de Vías. • Las partidas apropiadas y no comprometidas para el año 2003 en el presupuesto aprobado a la empresa que se trasladen a los presupuestos de las entidades que asuman las funciones o competencias respecto de la Red Férrea • Los bienes muebles, inmuebles y derechos cuyo titular sea la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FÉRREAS -FERROVIAS- EN LIQUIDACION Y que requiera para el cumplimiento de su objeto las entidades que asuman las funciones o competencias de la Red Férrea. • Los bienes y recursos de la seguridad social que se destinen al pago del pasivo pensional y/o que deban ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional, en los términos y condiciones señaladas en el artículo 14 y 21 del Decreto 254 de 2000. […].

DECIMO PRIMERO: Durante el término para presentar reclamaciones no se hicieron participes reclamantes por obligaciones o bienes excluidos de la masa de la liquidación, diferentes a los que por mandato legal deben tenerse por tales y que fueron enunciados en el considerando anterior, razón por la cual en la presente resolución se omitirá cualquier pronunciamiento adicional a este respecto DECIMO SEGUNDO: Que el proceso de liquidación de LA EMPRESA COLOMBIANA DE VIAS FERREAS -FERROVIAS- EN LIQUIDACION dado su carácter de proceso de universal, 57 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concursal y obligatorio, derivado de la decisión de la autoridad constitucional y legalmente investida de facultades para ordenar su liquidación, en desarrollo del cual, la totalidad de los acreedores de la Entidad en Liquidación deben concurrir al proceso para someterse a las etapas de carácter preclusivo previstas en la ley para la efectividad de sus derechos y obligaciones, cualquiera sea su naturaleza.

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: TENER como bienes y derechos excluidos de la masa de la liquidación (NO MASA) los indicados en el Considerando Décimo de la presente Resolución y como integrantes de la masa de la liquidación (MASA) los restantes […].” En igual sentido se pronunció la demandada en la Resolución núm. 101 de 16 de diciembre de 2003, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 67 de 15 de octubre de 2003, confirmándola, al considerar, también acertadamente, lo siguiente: “[…]. 1.

La Resolución número cero sesenta y siete (067) de fecha quince (15) de octubre de dos mil tres (2003), no incorporó ninguna de las acreencias a que alude el escrito del recurso de reposición interpuesto por el FOND0 DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES DE COLOMBIA, por una razón fundamental y elemental: No fue objeto de reclamación oportuna por parte del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES DE COLOMBIA en el proceso de liquidación de la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FERREAS FERROVÍAS EN LIQUIDACIÓN. 2.

La presentación de reclamaciones de obligaciones, cualquiera sea su naturaleza, en un proceso de liquidación como el de FERROVÍAS, regido por el Decreto 254 de 2000 reviste carácter obligatorio para ser objeto de pronunciamiento, ya sea de 58 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento o rechazo en la respectiva resolución que para el efecto se emita. […] 7.

Es decir, la ley estableció una carga procesal en condiciones de igualdad para todos los acreedores de FERROVÍAS en el sentido de que todos ellos, sin que se observe en la ley excepción alguna, debían presentarse al proceso de liquidación de FERROVÍAS. El no hacerlo dentro de los términos señalados, deriva en la circunstancia de que sus acreencias hagan parte del denominado pasivo cierto no reclamado, siempre y cuando estén debidamente comprobados en los libros de la intervenida y estén comprobados de acuerdo con su naturaleza. 8.

Como se señaló en el Considerando Segundo de la presente resolución la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FERREAS FERROVÍAS EN LIQUIDACIÓN efectuó las citaciones y emplazamientos ordenadas por la ley a todos los acreedores de la Entidad en Liquidación para que presentaran las reclamaciones de sus acreencias dentro de los precisos términos allí señalados, sin que el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES DE COLOMBIA hubiese presentado la suya, circunstancia que derivará, también como lo señala la ley, a que su eventual reconocimiento se efectúe al momento de determinar el denominado Pasivo Cierto No Reclamado. 9.

El hipotético reconocimiento actual de un acreedor que como el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES DE COLOMBIA, no presentó oportunamente reclamación de las obligaciones a su favor, además de contrariar la ley que rige el proceso de liquidación de FERROVÍAS, introduciría un tratamiento discriminatorio de unos acreedores en relación con los que sí cumplieron con la carga procesal de presentar reclamación oportunamente, violando así el principio rector de la igualdad de todos los acreedores frente al proceso de liquidación, todo lo cual hace inadmisible acceder a las peticiones del recurrente.[…]”.

La Sala reitera que comparte las razones expresadas por FERROVÍAS para no excluir de la masa de liquidación los bienes muebles e inmuebles de propiedad del FONDO y que le fueron entregados a aquella para su administración y comercialización 59 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en virtud de los convenios administrativos aludidos, pues, sin duda, el demandante tenía la carga procesal de presentar la reclamación respectiva, allegando las pruebas pertinentes dentro de las oportunidades y términos previstos en las normas que regulan el proceso liquidatorio, deber procesal que incumplió debiendo asumir las consecuencias jurídicas correspondientes.

Así las cosas, solo resta destacar que las eventuales acreencias del FONDO harían parte del denominado Pasivo Cierto no reclamado, siempre y cuando estén debidamente comprobadas en los libros de la entidad en liquidación de acuerdo con su naturaleza y que su eventual reconocimiento se efectúe, como lo señala la ley21, según dan cuenta los propios actos acusados, en particular el que resolvió el procedimiento gubernativo y teniendo en cuenta además lo que podría derivarse de lo 21 Decreto 2418 de 30 de noviembre de 1999, “por el cual se determina el procedimiento aplicable a las liquidaciones de entidades financieras” (vigente para la época).

Artículo 5º. Procedimiento liquidatorio. El procedimiento liquidatorio se desarrollará en las siguientes etapas: […]. 17. Pasivo cierto no reclamado. Constituida la provisión a que se refiere el numeral anterior, si subsistieren recursos, el liquidador determinará el pasivo cierto no reclamado mediante resolución motivada, para lo cual tendrá en cuenta los pasivos no reclamados oportunamente pero que aparezcan debidamente justificados en los libros y comprobantes de la intervenida y las reclamaciones presentadas extemporáneamente que estén debidamente comprobadas.

Dentro de dicho pasivo no se incluirán las obligaciones respecto de las cuales se hayan cumplido los términos de prescripción o caducidad. 60 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consignado en el Acta Final de Liquidación de FERROVÍAS22, en cuya parte considerativa se dispuso, lo siguiente: “[…].

Que en cumplimiento de lo establecido en el artículo 7 del Decreto 1791 de 2003, el liquidador elaboró el inventario de los activos y pasivos de FERROVÍAS. Que al 26 de junio de 2008, fecha límite de la liquidación, faltaban por culminar algunas labores de saneamiento y transferencia de bienes inmuebles a INVÍAS, el cierre definitivo de la Liquidación en los aspectos contables, financieros, tributarios y presupuestales y la organización y entrega de los archivos de estas actividades finales, razones por las cuales se constituyó patrimonio autónomo con Fiduprevisora con mil millones de pesos para adelantar estas tareas, por el término de un año. La constitución de este fideicomiso está basada en las facultades que la ley 1105 de 2006 les otorgó a los liquidadores para poder culminar sus tareas a través de contratos de fiducia que les permitan llevar a cabo estas actividades.

El fideicomiso tiene a su cargo el saneamiento y transferencia de 19 escrituras a INVÍAS y al Fondo del Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, administrar 49 contratos de arrendamiento sobre bienes inmuebles contenidos en las escrituras antes indicadas, 46 querellas de policía sobre invasiones de los inmuebles que no se transfirieron y 6 comodatos sobre los mismos bienes.

Así mismo, llevar a cabo los cierres financiero, presupuestal, contable y tributario de la empresa al último día de la liquidación, tarea que podía tomar varios meses para su finalización. […[ Que teniendo en cuenta las anteriores consideraciones las partes: ACUERDAN: […] ARTÍCULO SEGUNDO; La Fiduciaria La Previsora S.A., Realizará los trámites necesarios para formalizar la transferencia de los derechos, la titularidad de los bienes inmuebles, que el fideicomiso tiene a su cargo relacionado con el saneamiento y transferencia de 19 escrituras a INVIAS y al Fondo del Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, la administración de los 49 contratos de arrendamiento sobre bienes inmuebles contenidos en las 22 Folio 350 y 351, anversos, del cuaderno principal. 61 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escrituras indicadas, 46 querellas de policía sobre invasiones de los inmuebles que no se transfirieron y 6 comodatos sobre los mismos bienes;

Legalización de los ajustes de saldos contable pendientes, registrados en las Actas de recibo de saldos contables, suscritas por el MINISTERIO DE TRANSPORTE E INVÍAS, hasta el término establecido en la misma, 26 de junio de 2009. En desarrollo de la misma el Dr. EMIRO ARISTIZABAL ÁLVAREZ, Liquidador de la entidad, se encuentra vinculado a la Fiducia en Carácter de Coordinador Unidad de Gestión […]”.

Conforme con las consideraciones expuestas, la Sala encuentra que el cargo de falsa motivación carece de vocación de prosperidad, toda vez que la sustentación de los actos administrativos acusados resulta suficiente y adecuada, en cuanto que en ellos se precisan válidamente, esto es, con arreglo a la ley aplicable, los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión de no excluir los bienes reclamados por el FONDO demandante, entregados a FERROVÍAS en las condiciones ya indicadas.

En este orden de ideas, ninguno de los cargos planteados por la parte demandante tiene la entidad necesaria para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, razón por la cual la Sala denegará las pretensiones de la demanda, 62 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia. Ahora, en cuanto a la condena en costas la Sala considera que de conformidad con el artículo 171 del CCA y atendiendo la conducta asumida por las partes no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, razón por la cual no hay lugar a ello.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 63 Número único de radicación: 11001032400020040022001 Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente previo las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de noviembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.