Radicado: 11001-03-15-000-2021-07211-00 Demandante: Fiduprevisora S.A. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-07211-00 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL, Y OTRO Temas: Contra providencias judiciales que negaron librar mandamiento de pago.
Defecto sustantivo. La tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, la parte actora reitera los argumentos que propuso en el proceso ejecutivo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Fiduprevisora S.A. contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, y el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderada judicial, Fiduprevisora S.A. pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por las providencias del 10 de julio de 2020 y del 14 de julio de 2021, dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, y el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones: (…)
SEGUNDO. En consecuencia se deje sin efectos Auto de fecha diez (10) de julio de dos mil veinte (2020) que negó el mandamiento de pago, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Del Circuito de Sincelejo, confirmado por el auto de fecha catorce (14) de julio de dos mil veintiuno (2021), proferida por la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre dentro del proceso Ejecutivo promovido por FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., vocero y administrador del PATRIMONIO AUTONOMO DE REMANENTES PAR CAPRECOM LIQUIDADO contra El Municipio de San Pedro, radicado bajo el número 70001-33-33-008-2019-00158-00.
TERCERO. En consecuencia se ordene a la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre que en un término de cuarenta y ocho (48) horas proceda a expedir nuevamente auto dentro del proceso Ejecutivo promovido por FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., vocero y administrador del PATRIMONIO AUTONOMO DE REMANENTES PAR CAPRECOM LIQUIDADO contra El Municipio de San Pedro, radicado bajo el número 70001-33-33-008-2019- 00158-00, atendiendo los criterios garantistas y aplicando la favorabilidad que conduzca a un pronunciamiento referente al mandamiento de pago solicitado.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-07211-00 Demandante: Fiduprevisora S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Fiduprevisora S.A., como vocera y administradora del PAR de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), presentó demanda ejecutiva contra el Municipio de San Pedro (Sucre) para que se librara mandamiento de pago en contra de ese ente territorial, derivado de diferentes contratos que suscribió con Caprecom y que, adujo, no fueron pagados. 2.2.
La demanda fue presentada ante el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal, que, por auto del 22 de enero de 2009, libró mandamiento de pago. 2.3. Por auto del 17 de mayo de 2019, el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal declaró la nulidad de todo lo actuado y remitió el proceso por competencia a los jueces administrativos. 2.4.
El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, que, mediante auto del 10 de julio de 2020, negó el mandamiento de pago, con fundamento en que la documentación aportada por la parte actora, a partir de la cual soportó la obligación objeto de ejecución, no correspondía a copias auténticas, sino a una copia rubricada por el director territorial de Caprecom.
Que, por lo tanto, al no tratarse de documentos autorizados o reconocidos por el demandado (municipio de San Pedro), no cumplía con las exigencias de formación del título ejecutivo, como lo era que emanaran del deudor o causante, en los términos del artículo 488 del CPC, aplicable por remisión del artículo 267 del CCA. 2.5. Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, mediante providencia del 14 de julio de 2021, la confirmó, básicamente por las mismas razones del a quo. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. La Fiduprevisora S.A., de manera preliminar, manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, alegó que las providencias del 10 de julio de 2020 y del 14 de julio de 2021, dictadas, respectivamente, por el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo y Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, incurrieron en defecto sustantivo. 3.2.1.
A juicio de la parte demandante, las providencias acusadas incurrieron en prejuzgamiento al abstenerse de librar mandamiento de pago, por cuanto bajo el argumento de que no presentaron en copias auténticas los documentos que componen el título ejecutivo, impidieron que se trabara la litis a efectos de que fuera la entidad demandada la que propusiera las excepciones que a bien tuviera y de esa manera se desvirtuara la presunción de legalidad de los documentos que aportó debidamente. 3.2.2.
Que, en ese sentido, resultaba claro que se vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia. Radicado: 11001-03-15-000-2021-07211-00 Demandante: Fiduprevisora S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Trámite procesal 4.1. Por auto del 27 de octubre de 2021, el Despacho Sustanciador inadmitió la demanda, para que se subsanara en el sentido de que la abogada de Fiduprevisora S.A. aportara el poder especial que la facultara para presentar acción de tutela en nombre de esa entidad. 4.2.
La demanda fue subsanada. En consecuencia, mediante auto del 11 de noviembre de 2021 se admitió y, entre otras cosas, se ordenó notificar en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, y al juez octavo administrativo de Sincelejo. 4.3. En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 18 de noviembre de 20211. 5.
Intervenciones 5.1. El magistrado del Tribunal Administrativa de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, ponente de la providencia acusada, solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo o que, en su defecto, se denegaran las pretensiones, porque, a su juicio, lo pretendido por la parte actora era convertir la tutela en una instancia adicional del proceso ejecutivo.
Que, además, esa autoridad judicial no vulneró ningún derecho fundamental, dado que la decisión que se cuestiona aplicó la normatividad y jurisprudencia pertinentes. 5.2. A pesar de haber sido notificado, el juez octavo administrativo de Sincelejo no rindió informe sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela CONSIDERACIONES 1.
De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) 1 Índice 13 de Samai. 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-07211-00 Demandante: Fiduprevisora S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala verificará si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional. De encontrarse cumplido ese requisito, será estudiado el fondo del asunto, en los términos propuestos en la demanda de tutela. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 2.2.1.
En ese sentido, la Corte Constitucional4 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 2.2.2.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. 4 Al respecto, ver sentencias C-590 de 2005, T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2021-07211-00 Demandante: Fiduprevisora S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela.
La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario.
La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 2.2.3. En el caso concreto, la Sala advierte que, en la demanda de tutela, Fiduprevisora S.A. reiteró los argumentos que propuso en el proceso ejecutivo que promovió contra el Municipio de San Pedro.
Si bien la parte demandante alega que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate respecto a que se debe librar mandamiento de pago, porque de lo contrario se restringe el derecho de acceso a la administración de justicia. Veamos 2.2.4. En el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 10 de julio de 2020, la parte actora expuso: Pese a lo anterior, figuran en el expediente los documentos objeto de reclamación y que componen o hacen parte de la obligación reclamada, y que fueron en su oportunidad reproducidos, emitidos y/o reconocidos por la entidad demandada, tal como lo son los contratos, los certificados y las actas de liquidación aportadas; documentos que por su forma y expedición no pueden ser producidos por mi representada.
Ahora bien, si el despacho considera que dichos documentos no son autorizados o no se tiene certeza de su elaboración, este asunto debe ser debatido al interior del proceso, y no entrar a decidir antes de darle traslado a la parte demandada que de acuerdo al derecho de contradicción que posee entrará a desvirtuar la procedencia de los documentos allegados.
Con su actuar, el juez estaría negando el acceso a la administración de justicia y a que se lleve un juicio claro en el asunto de la referencia, pues está decidiendo un asunto que está debidamente planteado y que es objeto de debate. Si bien, la decisión de otro juez de jurisdicción distinta no ata al nuevo juez de conocimiento, si puede tenerse en este asunto como un indicio de la procedencia del mandamiento de pago que debe dictarse en el presente proceso, toda vez que el Juez Segundo Promiscuo de Corozal había resuelto librar mandamiento de pago antes de declarar la falta de competencia, decisión que sirve de sustento a la viabilidad del mandamiento de pago que debe dictarse.
La actuación del despacho soslaya el derecho que tiene mi representada a ejercer la acción ejecutiva que tiene por finalidad el cobro de unas sumas de dinero que vienen reconocidas y aceptadas en las actas de liquidación que están en su totalidad firmadas por el representante legal del municipio hoy Radicado: 11001-03-15-000-2021-07211-00 Demandante: Fiduprevisora S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado.
Así las cosas, reitero que se incurrió en error por parte del despacho al hacer un estudio previo del título ejecutivo complejo allegado, estudio que debe hacerse una vez se trabe la Litis y no antes de iniciar el proceso, pues tal actuación estaría generando un posible pre-juzgamiento por parte del despacho, es por ello que consideramos que el Honorable Tribunal debe revocar la decisión y en su lugar librar el mandamiento solicitado. 2.2.5.
Por su parte, en la demanda de tutela, Fiduprevisora S.A. sustentó el defecto sustantivo de la siguiente manera: DEFECTO SUSTANTIVO. Se configura este defecto porque tanto el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, así como el Tribunal Administrativo de Sucre, al abstenerse de librar mandamiento de pago dentro del proceso de la referencia están prejuzgando puesto que su argumento para negar lo solicitado está centrado en el hecho de que al momento de presentar la demanda no se presentaron los documentos que componen el título ejecutivo reclamado en copias auténticas, contraviniendo con ello los postulados legales y dejando de lado la posibilidad de que se trabara la litis y la entidad demandada propusiera las excepciones a que bien tuviere (sic) y así desvirtuar la procedencia del título ejecutivo.
Con ello desvirtuando sin lugar a duda alguna la presunción de legalidad de los documentos debidamente aportados. VIOLACIÓN AL DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. Configurado porque se esta truncando la posibilidad de acceder a la administración de justicia por parte de unos funcionarios que están definiendo una situación jurídica antes de que siquiera hubiese pronunciamiento de las partes, además de que con su actuar están negando al mismo Estado, la reclamación de unos dineros debidamente constituidos en obligaciones legales. 2.2.6.
Como se ve, la parte demandante formuló inconformidades que coinciden con las que expuso en el recurso de apelación que presentó contra el auto del 10 de julio de 2020 que negó librar mandamiento de pago. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto a que se debió librar mandamiento de pago para que fuera al interior del trámite que se decidiera si los documentos que se aportaron tenían o no la calidad de título ejecutivo, asunto que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, mediante auto del 16 de julio de 2021, que en lo que interesa, consideró: Abordando el asunto, se tiene que la providencia de primera instancia niega librar mandamiento de pago, pues, los documentos invocados como título ejecutivo se aportaron en “copia rubricada por el director territorial de CAPRECOM, quien es la persona que da constancia de su fidelidad al documento original”, sin que fueran ratificados o reconocidos por el representante legal del ente territorial ejecutado.
Frente a tal argumento, el apelante señala que lo anunciado por el Juez de primera instancia no podía ser considerado en el auto apelado, sino en el transcurso del proceso, ya que de hacerlo, como se hizo, es vulnerar el acceso a la administración de justicia. Para solucionar el conflicto puesto en instancia, debe considerarse que efectivamente al proceso se allegaron los documentos invocados como título ejecutivo en copia (…).
Relacionándose así, una evidente contradicción entre las constancias cuya imagen se describe anteriormente, contradicción que debe ser solucionada considerándose que en verdad, el ejecutante solo podía aportar a este proceso copias no auténticas de los documentos contractuales, pues, siendo el contratante el Municipio de San Pedro - Sucre, los documentos originales lógicamente debían reposar en su poder y el contratista solo podía recibir copias, que bien podían ser auténticas; luego, al certificar como se hace en la primera de las imágenes, en verdad lo que hizo la entidad ejecutante fue constatar que se trataba de copia de copias, esto es, ni siquiera de copia de los originales, lo que a su vez, traducido en el problema jurídico que atañe a esta providencia implica entender, que los documentos aportados, se allegaron en copia informal y no en copia auténtica, pues, nunca fueron constatados en su contenido con su original en razón de no tenerlos en su poder.
Siendo así y atendiendo la posición jurisprudencial relacionada en el marco normativo, la conclusión a la que se llega es que la primera instancia tiene razón en cuanto a que formalmente no se constituye el título ejecutivo y bien puede negarse el mandamiento de pago. Ahora bien, dice el apelante que la posición sostenida por la primera instancia afecta su derecho de acceso a la administración de justicia; sin embargo, tal argumento no puede ser de recibo, en tanto: Radicado: 11001-03-15-000-2021-07211-00 Demandante: Fiduprevisora S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Al momento de formular la demanda, la posición legal vigente sobre el tema, como se miró en el marco normativo, era de exigir documentos auténticos para integrar el título ejecutivo; luego, no podría alegar que dicho requisito le era desconocido, pues, sería atentar contra la presunción de conocimiento de la Ley, con ello la vulneración alegada desvanece ante su propia incuria y b. Aun con aplicación de condicionantes favorables, por vigencia de la nueva Ley procesal, lo cierto es que la tesis de la primera instancia y de este Tribunal, aun constituye requisito jurídicamente válido, por ende, no podría predicarse vulneración alguna, más aún, si se tiene respaldo jurisprudencial en decisión unificada. 2.2.7.
Siendo así, aunque la parte demandante alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que acceda a que se libre mandamiento de pago en el proceso ejecutivo contra el municipio de San Pedro. 2.2.8.
Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los defectos que endilgó el actor a la providencia objeto de tutela. En consecuencia, se declarará improcedente la solicitud de amparo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela promovida por la Fiduprevisora S.A., por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado