REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: VÍCTOR GUILLERMO ROJAS ROJAS Demandados: MUNICIPIO DE ZIPAQUIRÁ Y OTROS Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – CCA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – DAÑO A BIENES – OMISIÓN POR NO ADQUISICIÓN Síntesis del caso: un predio de supuesta propiedad del demandante fue destinado para zona verde en el POT del municipio de Zipaquirá (Cundinamarca), lo cual le habría impedido urbanizar, daño antijurídico que imputa a las entidades demandadas por la omisión de adquirir (por enajenación voluntaria o expropiación) el inmueble, dada dicha afectación. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 7 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C que denegó las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones Mediante escrito presentado el 3 de diciembre de 2010 (fl. 24 cdno. 1), el señor Víctor Guillermo Rojas Rojas promovió demanda de reparación directa en contra del municipio de Zipaquirá (Cundinamarca) y el Instituto Nacional de Concesiones (en adelante INCO) con las siguientes súplicas: “1.

Que se declare que mi cliente es único y legítimo propietario del predio en mención [lote no. 1 de la manzana N de la Parcelación Santa Isabel Segundo Sector de Zipaquirá identificado con registro 2 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia catastral no. 01-01-0008-0001-000], conforme consta en el certificado de tradición y libertad (…). 2.

Que se condene u ordene a los demandados dar inicio al proceso de adquisición de los inmuebles a que se contrae la presente demanda, toda vez que a través de una decisión unilateral se afectó el patrimonio de un particular sin fórmula de juicio alguna, habida cuenta que no fue oído y vencido en una actuación administrativa pública, por cuya virtud los demandados en franca violación del artículo 58 de la Constitución Política sacó de hecho del comercio los predios en cita y los destinó al espacio público, sin reconocer la contraprestación económica a que tiene derecho mi cliente, en el entendido que tal decisión administrativa comporta una expropiación sin indemnización. 3.

Que se condene a los demandados a cancelar por perjuicio material de daño emergente el valor del predio mencionado en suma de $1.220.094.090, o al precio que tenga el predio al momento de dictarse la sentencia, o lo que determinen los peritos o se pruebe dentro del proceso teniendo en cuenta la desvalorización monetaria o aumento de precios o mediante la utilización de sistemas de mercado y comparación de valores y áreas de la zona teniendo en cuenta al efecto la identificación predial, la clasificación de la misma, la aptitud del área y uso, la utilización de áreas colindantes, las vías de acceso al área, la reglamentación del sector, valores de predios vecinos, y sectores de alta valorización con 10 o más años de antigüedad. 4.

Se condene a los demandados a cancelar la compensación de los perjuicios causados en la cantidad que determinen los peritos o los que se prueben dentro del proceso. (…). ” (fls. 21 a 22 cdno. 1). 1.2 Hechos Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor Víctor Guillermo Rojas Rojas es propietario del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria no. 176-37737 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Zipaquirá (Cundinamarca) por compra realizada a la sociedad Servicios Empresariales Ltda el 24 de septiembre de 2002. 2) En comunicación del 10 de agosto de 2002, la Secretaría Municipal de Planeación de Zipaquirá dio contestación al derecho de petición que había elevado la aludida sociedad en el sentido de certificar que los predios ubicados dentro del suelo urbano del municipio en la zona morfológica de Santa Isabel 3 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia tenían vocación de vivienda de interés social, comercio local, equipamiento urbano comunitario e industria doméstica, de conformidad con el POT (Acuerdo 012 de 2000), y que en ese entonces el municipio no tenía proyectos por desarrollar en esa zona que ameritara la compra u ocupación temporal. 3) El 2 de noviembre de 2002, la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Zipaquirá expidió el certificado no. 04243 en el que informó que el uso específico del predio del actor era el de equipamiento urbano comunitario y zonas verdes, previa legalización del barrio para cualquier tipo de desarrollo. 4) Por medio del Acuerdo 8 de 2003 el Concejo Municipal de Zipaquirá, en el artículo 21 numeral 5 párrafo que modificó el artículo 48 del Acuerdo 12 de 2000 destinó como zona verde el predio del actor identificado con el no. catastral 01- 01-0008-0001-000; respecto de dicha situación fue informado el ahora demandante el 6 de julio de 2004 mediante oficio no. OAP-1658-04 por la Oficina Asesora de Planeación de dicho municipio, y que por ese motivo no se autorizó ningún tipo de cerramiento para dicho predio. 5) Por oficio no. SP1238-06 del 10 de julio de 2006 la misma entidad comunicó que en el predio no era posible desarrollar programas de vivienda de interés social. 6) El 25 de agosto de 2006, el actor elevó una solicitud de compra de ese predio ante la alcaldía de Zipaquirá, por cuanto lo había adquirido para realizar un plan de vivienda de interés social que no se pudo llevar a cabo debido a las modificaciones en el POT; la Secretaría de Planeación del municipio mencionado contestó que una vez se aclarara la situación de titularidad se procedería a estudiar la viabilidad de la solicitud presentada. 7) El 31 de marzo de 2009 la Oficina Asesora de Planeación contestó al demandante un derecho de petición en el sentido de reiterarle que no estaba autorizado el cerramiento del predio.

Con base en los anteriores hechos la parte demandante hizo el siguiente razonamiento de responsabilidad: 4 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia 1) Las entidades demandadas violaron los principios relacionados con la expropiación, pues, no hicieron la respectiva inscripción de expropiación ante la Oficina de Instrumentos Públicos de Zipaquirá ni iniciaron el respectivo trámite o demanda ni han cancelado los predios a pesar de las múltiples solicitudes que ha elevado el actor y siempre se han negado a iniciar una negociación para la adquisición del bien. 2) Debido a que el municipio de Zipaquirá modificó la destinación de los predios e impidió al demandante desarrollar alguna actividad sobre estos por su inclusión en el POT como zona verde violó el artículo 90 de la Constitución Política, por lo tanto, hay responsabilidad administrativa por haberlo perjudicado moral y económicamente. 3) El predio de propiedad del actor, por el hecho de estar ubicado al lado de la carretera de primer orden debe cumplir con las fajas de retiro por lo cual se verá afectado, motivo por el cual se demanda al INCO, “en la medida que se debe cumplir con la norma citada [artículo 2 de la Ley 2008] donde tienen atribuciones delegadas a todas las entidades aquí citadas” (fl. 8 cdno. 1). 2.

Posición de las entidades demandadas 1) El municipio de Zipaquirá (fls. 44 a 49 cdno. 1) se opuso a las pretensiones de la demanda porque la entidad no pretendía adquirir el predio del demandante ni tampoco expropiarlo; todos los derechos de petición elevados por el actor fueron contestados oportunamente; de las contestaciones se desprende que por la ubicación del predio (sobre una vía de primer orden), al momento de hacer la solicitud formal de construcción debía hacer las cesiones obligatorias y/o entregar fajas de retiro al INCO; es tan evidente que el ente territorial no ha tomado posesión alguna del bien ni lo ha extinguido, que el predio fue objeto de secuestro el 11 de julio de 2011 por deberle más de $250’000.000 por concepto de impuestos.

De otra parte, ese predio desde el año 1990 no podía ser utilizado para fines distintos a la recreación y zonas abiertas, lo cual obedece al aislamiento de la futura carrera 36 aprobada mediante Acuerdo no. 05 de 1990, lo que deja en 5 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia evidencia que las contestaciones efectuadas al actor solamente ratificaron lo establecido desde hacía 24 años atrás, lo propio se hizo en el POT, circunstancias conocidas por el actor cuando adquirió el bien.

Propuso las excepciones de i) “falta de legitimación en la causa por activa”, por cuanto el demandante nunca ha ejercido posesión directa del inmueble, sino que sus poseedores han sido los integrantes de la Junta de Acción Comunal del Barrio Parcelación Santa Isabel II y la comunidad en general; ii) “no agotamiento de la vía gubernativa”, porque el actor nunca interpuso recurso alguno en contra de las respuestas dadas por el municipio a sus peticiones;

(iii) “constitucional y normativa”, toda vez que no se vulneró ninguna norma legal o constitucional, sino que, todo se hizo con respeto del debido proceso y, (iv) “indebida escogencia de la acción”, por perseguirse una reparación derivada de un acto administrativo. 2) Por su parte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI antes INCO – fls. 58 a 64 cdno. 1) propuso las siguientes excepciones: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, por no haberse demostrado que la entidad ocasionó los perjuicios que alega y, en todo caso, porque esos predios no serían afectados con ninguna obra vial;

(ii) “eximente de responsabilidad – hecho de un tercero”, por cuanto la destinación a zona verde de los predios no la decide esa entidad sino el concejo municipal de Zipaquirá ni tampoco las fajas de retiro que son establecidas por el legislador, además, la sociedad que le vendió los predios al actor, no debía hacerlo porque desde el año 1984 debía cederlos al municipio, de manera que una eventual responsabilidad estaría en cabeza de esta.

Por último, propuso la excepción que denominó (iii) “inexistencia de responsabilidad patrimonial por parte de la [ANI] – no se presenta falla o falta en el servicio a [su cargo] lo que ocasiona rompimiento de nexo causal”, por el hecho de que la entidad no ha requerido adquirir zonas para la ejecución de los proyectos de infraestructura y, por lo tanto, no estaba obligada a realizar ninguna compra de los predios del demandante. 6 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia 3.

Alegatos de conclusión en primera instancia 1) La parte actora (fls. 209 a 226 cdno. 1) aclaró que el daño devino de la omisión de adquirir el predio dada la afectación con el POT que lo catalogó como zona verde, de manera que no se cuestiona la legalidad del Acuerdo 08 de 2003 sino la omisión de adelantar el trámite de enajenación voluntaria y/o expropiación previstos en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997; también especificó que como no se vislumbraba que la ANI iba a afectar su patrimonio, la única entidad llamada a responder por el daño antijurídico reclamado es el municipio de Zipaquirá, para lo cual explicó que vinculó a esa otra entidad solamente por las consecuencias de la posible obra pública.

De otra parte, alegó que se probó la titularidad del bien, respecto del cual no había ninguna inscripción de actuación administrativa en el folio de matrícula inmobiliaria, así como también su interés de urbanizar el predio (con la prefactibilidad para el loteo y la solicitud de viabilidad para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo del predio), con base en el uso que se le podía dar (viviendas de interés social), sin embargo, con el cambio de destinación del POT de 2003 se le generó el daño antijurídico.

Al respecto, dijo que el municipio de Zipaquirá “sin existir ningún fundamento jurídico determinó modificar el uso del suelo (zona verde) olvidando los conceptos emitidos con anterioridad y designándole una calidad y una carga que no tiene y por ello menos estaría obligado a cumplir (urbanizador). Es que el cambio de la destinación del predio identificado con el número catastral 01- 01-008-0001-000 se produjo con la expedición del Acuerdo No. 8 de 2003” (fl. 217 cdno. 1), de manera que la administración debía adquirir el predio afectado con la declaración de utilidad pública e interés social a través de la negociación directa con el propietario o por expropiación, sin embargo, nada de eso se hizo. 2) Por su parte, el municipio de Zipaquirá (fls. 227 a 233 cdno. 1) solicitó que sean denegadas las pretensiones de la demanda por haberse probado la ausencia de legitimación en la causa por activa debido a que en el certificado de tradición y libertad del inmueble se observa que hubo una falsa tradición, de manera que el demandante nunca fue el titular completo del derecho de 7 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia dominio, pues, fue apenas el titular de un aparente derecho de dominio, incompleto; además, se probó que él nunca ejerció su aparente derecho de posesión que pudo haber adquirido por cuanto las pruebas documentales y testimoniales dan cuenta de que la comunidad del barrio Santa Isabel de Zipaquirá ha sido desde el año 1982 la única y legítima poseedora del predio objeto de reclamo. 3) La ANI y el Ministerio Público guardaron silencio. 4.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, en sentencia del 7 de abril de 2021 (fls. 235 a 253 cdno. ppal.) denegó las súplicas de la demanda por cuanto no se acreditó el daño antijurídico alegado, pues, el actor no demostró ser el titular del derecho de dominio del bien ni tener la posesión del mismo; en efecto, el señor Víctor Guillermo Rojas Rojas adquirió el predio con falsa tradición, lo cual implica que no es el titular del derecho de dominio y, de otra parte, tampoco es poseedor, debido a que se probó que la comunidad de la urbanización Santa Isabel Sector II de Zipaquirá y la Junta de Acción Comunal (hoy Junta Administradora Local) venían ejerciendo posesión del bien desde el año 1982.

En gracia de discusión, el tribunal de primera instancia consideró que, en el evento de haberse probado un daño antijurídico este no le sería atribuible a las entidades demandadas, por el hecho de que el inmueble estaba destinado como zona verde y como área de cesión obligatoria a título gratuito por parte del urbanizador en favor del municipio y para el desarrollo de obra de beneficio comunal desde el año 19901 y no desde el año 2003 como se alegó, puesto que las certificaciones expedidas por la Oficina de Planeación del Municipio de Zipaquirá de agosto de 2002 -que indicaban uso, entre otros, para viviendas de interés social- hacían referencia a la vocación o usos predominantes del suelo en general y no definían la destinación específica del inmueble; concluyó entonces que la culpa sería de la sociedad que le vendió el inmueble con conocimiento de su destinación específica y no de la administración. 1 Acuerdo no. 05 de 1990 (antes de que el demandante comprara el bien en el año 2002). 8 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia 5.

El recurso de apelación La parte demandante (fls. 256 a 266 cdno. ppal.) solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia, porque, en primer lugar, las anotaciones sobre falsa tradición realizadas en el certificado de libertad y tradición del bien objeto de controversia “devienen en irregulares y no pueden disminuir los derechos de dominio” del actor, por cuanto la comunidad propietaria del predio de mayor extensión al que pertenecía el suyo fue liquidada, de manera que el predio objeto de este proceso que hacía parte de aquel quedó plenamente identificado y su tradición completa; además, la misma administración ha considerado al demandante como su propietario al punto que inició un cobro coactivo y pretende la cesión de unas áreas del predio, cesión que se debe hacer solo al momento de efectuar una solicitud formal de construcción, la cual se vio truncada por la destinación dada al predio.

Por otra parte, en cuanto a dicha destinación, el tribunal de primera instancia se equivocó en la identificación del predio porque no estaba en la zona que se había destinado para zona verde en el año 1990; demás, insistió en los mismos argumentos presentados a lo largo del proceso. 6. Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 7 de diciembre de 2021 (SAMAI índice 3) se admitió el recurso de apelación y se ordenó notificar a las partes y al Ministerio Público; como no se decretaron pruebas ni se solicitaron dentro del término de ejecutoria del auto admisorio no hubo lugar de conceder traslado para alegar (artículo 240 de la Ley 2080 de 2021).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 9 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada en tiempo la demanda2, corresponde a la Sala determinar si la omisión de adquirir el predio de propiedad del demandante debido a la afectación de zona verde con la modificación del POT en el año 2003 causó un daño antijurídico consistente en la imposibilidad de urbanizarlo, imputable al municipio de Zipaquirá (Cundinamarca) que deba ser indemnizado3.

La sentencia de primera instancia será confirmada por ser denegatoria de las pretensiones, por cuanto el daño alegado no se acreditó, tal como lo estableció el a quo. 2. Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado 1) El demandante considera que por haberse afectado su bien inmueble con la declaración de utilidad pública de zonas verdes en el Acuerdo 08 de 2003 y no haberse realizado el trámite de enajenación voluntaria o expropiación previstos en la ley, por parte del municipio de Zipaquirá, se le causó un daño antijurídico, consistente en la imposibilidad de urbanizar el predio que fue el fin para el cual lo había adquirido, y que por tanto debe ser resarcido por dicha entidad. 2) La Sala no encuentra probado el daño alegado, debido a que no hay prueba idónea y fehaciente sobre la titularidad del predio y el actor no ejerce posesión del mismo, no hay prueba convincente de la intención de urbanizarlo y la afectación ocurrió antes de la supuesta adquisición del bien, como se explica a continuación. 2.1 No certeza sobre la titularidad del predio y el demandante no ejerce posesión del mismo a) La Sala observa que mediante escritura pública no. 1599 del 24 de septiembre de 2002 otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Zipaquirá 2 Tal como lo consideró la Subsección en el auto proferido el 30 de octubre de 2013, en virtud del recurso de apelación interpuesto contra la decisión del a quo rechazar la demanda por caducidad de la acción (fls. 14 a 20 cdno. 4). 3 Se resalta que el demandante desistió de las pretensiones en contra de la ANI. 10 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia (Cundinamarca) el señor Víctor Guillermo Rojas Rojas compró a la sociedad Servicios Empresariales Ltda dos lotes de la parcelación Santa Isabel Segundo Sector de Zipaquirá: el lote no. 1 de la manzana N identificado con el registro catastral no. 01-01-0008-0001-000 y la matrícula inmobiliaria no. 176-37737 (que es el objeto del presente litigio), y el lote no. 1 de la manzana P identificado con el registro catastral no. 01-01-0009-0001-000 y la matrícula inmobiliaria no. 176-37584; en la escritura se especificó que se le transfirieron a título de venta “los mismos derechos de cuota vinculados a un cuerpo cierto adquiridos en escritura pública [no. 1918 del 1° de agosto de 1986 de la Notaría 13 de Bogotá]”; en el ordinal segundo se consignó que la vendedora había adquirido los bienes “por adjudicación en liquidación de comunidad (cuerpo cierto teniendo derechos de cuota)” (fls. 1 a 7 cdno. 5). b) Por su parte, en el certificado de tradición de la matrícula inmobiliaria no. 176-37737 se inscribió el aludido negocio jurídico el 5 de abril de 2003 en la anotación no. 6, en cuya especificación se consignó: “VENTA CUERPO CIERTO TENIENDO SOLO DERECHO DE CUOTA DERECHOS ADQUIRIDOS EN ESCRITURA #1918 DEL 01-08-1986 ANOT. 1” (fl. 9 respaldo cdno. 5 – mayúsculas fijas del original); por su parte, en la anotación no. 1 se registró esta última escritura con la siguiente especificación: “ADJUDICACIÓN LIQUIDACIÓN DE COMUNIDAD (CUERPO CIERTO TENIENDO DERECHOS DE CUOTA) (FALSA TRADICIÓN)” (fl. 9 cdno. 5 – mayúsculas sostenidas del original) por parte de los comuneros que adquirieron sus derechos, a la sociedad Servicios Empresariales Ltda. c) De los anteriores medios de prueba se resalta que el demandante adquirió un predio respecto del cual hubo una falsa tradición previamente y, si bien se trató de un cuerpo cierto, también lo es que la venta solo se efectuó respecto de unos derechos de cuota frente a los cuales no hay claridad en este asunto; es importante tener en cuenta que, como esta misma Subsección lo ha advertido, la falsa tradición “tiene como efecto la mera tenencia o un dominio incompleto”4, lo cual pone en discusión la titularidad del bien en cabeza del demandante. 4 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, sentencia proferida el 16 de agosto de 2022, proceso no. 76001-23-31-000-2011-001657-01 (54.309), MP Fredy Ibarra Martínez. 11 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia Aunque en el recurso de apelación se alega que como la comunidad propietaria del predio de mayor extensión al que pertenecía el del demandante fue liquidada y que con ello el predio objeto de este proceso que hacía parte de aquel quedaba plenamente identificado y su tradición completa, la Sala no encuentra acertada y menos aún fundada probatoriamente, toda vez que en la anotación del negocio jurídico quedó plasmado que la venta se efectuó “teniendo solo derecho de cuota”, derecho adquirido en una escritura pública que no obra en este proceso, por lo tanto, no se puede verificar la información; en todo caso, con ello se concluye que el ahora demandante no tiene pleno dominio del bien que refuta ser solamente suyo, al punto de que en la primera pretensión de la demanda solicita que se declare que el demandante es único y legítimo propietario del bien, para lo cual no hay competencia de esta Sala y mucho menos es la finalidad de la acción de reparación directa, lo cual deja en evidencia que no hay certeza sobre su titularidad, al margen de que la administración inició un cobro coactivo en su contra por falta de pago de impuestos. d) Por otra parte, la Sala observa que el demandante tampoco ejercía actos de señor y dueño del bien, es decir, no ejercía su posesión, pues, en virtud de la solicitud de compra del predio efectuada el 25 de agosto de 2006 por el actor al municipio con base en que en el POT figuraba como zona verde, lo cual le impedía realizar el plan de vivienda de interés social para el cual lo habría adquirido (fls. 30 a 31 cdno. 5), la Secretaría de Planeación informó mediante oficio calendado el 10 de octubre de 2006 que con el fin de darle trámite a su solicitud, se realizó una inspección administrativa al predio y se revisó el archivo y se encontró que presentaba “un problema respecto a la propiedad y la posesión”, motivo por el cual solicitó que se aclarara la situación “a fin de posteriormente estudiar la viabilidad de la solicitud presentada”; en dicho oficio se consignó lo siguiente: “Es así como el presidente de la junta ha firmado en varias ocasiones que son propietarios del mismo, incluso mediante oficio 3152 de 2006 han solicitado autorización para realizar las obras de excavación y extensión de recebo en el terreno. De igual manera en el oficio número 4541 de 2006, el presidente de la junta de acción comunal respecto a la visita efectuada por la Secretaría de Planeación afirma: ‘En primer lugar, respecto a la propiedad, la Junta 12 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia de Acción Comunal y la comunidad en general firmamos que es nuestra, ya que cuando compramos nuestros lotes, la entidad vendedora SEL Ltda. (…) dejó dicha zona como zona verde de cesión para el deporte y la recreación de los habitantes del futuro barrio’.

Igualmente, aducen que la junta ha tenido la voluntad de legalizar estas zonas pero que no lo han podido hacer por omisiones y falta de recursos y que ha sido usada ininterrumpidamente por la comunidad de los dos sectores del barrio desde el año de 1982 tiempo durante el cual han cercado en cinco ocasiones. Que la historia de dicha zona verde se encuentra en una acción de tutela” (fls. 28 a 29 cdno. 5). e) El señor José Felipe Sánchez, resiente del barrio Parcelación Santa Isabel de Zipaquirá desde el año 1981 cuando “se inició el loteo de la parcelación segundo sector”, rindió testimonio en este proceso en los siguientes términos: “[E]n este momento estoy acá porque sé que existe una demanda contra nuestra zona verde, el sitio de esparcimiento de toda la comunidad, toda vez que soy el presidente de la junta de acción comunal desde hace 4 años, pero desde tiempo atrás he participado en la directiva de la junta de acción comunal; esa zona verde se nos fue asignada en los planos de dicha urbanización desde el primero momento de compra de los terrenos por parte de la empresa Servicio Empresariales Ltda. (…); nuestra zona verde hemos ejercido posesión desde 1981 que se inició el loteo, ahí es donde hemos realizado todos los eventos, como son recreación, deportes, actividades como bazares, reuniones, festividad de la virgen del Carmen que se celebra por tradición, (…), sembrando árboles hace más de 20 años, (…), durante todos estos años con recursos de la comunidad hemos venido haciendo una excavación y luego haciendo el afirmado en recebo para después construir una placa en concreto que es donde en este momento realizamos las actividades comunales, tan así que en todos estos años a la comunidad no se le ha realizado reclamación alguna solo hasta el 27 de marzo de 2015, cuando estábamos llevando a cabo la construcción de nuestro polideportivo manifiesta el señor Guillermo Rojas Rojas que no se debe llevar a cabo ninguna construcción en la zona verde, reconociendo él mismo que sí es una zona verde (…)” (fls. 96 a 97 cdno. 1).

Asimismo, otros vecinos del barro también rindieron testimonio ante la Personería Municipal de Zipaquirá en virtud de una acción de tutela5 interpuesta por el ahora demandante y todos declararon en similar sentido respecto del uso del predio por parte de la comunidad para eventos deportivos, entre otros (fls. 110 a 120 cdno. 3). 5 El ahora demandante presentó una acción de tutela en contra de la Junta de Acción Comunal del Barrio Santa Isabel por considerar que esta violaba su derecho a la propiedad por ejecutar obras en su bien; la acción fue resuelta en sentencia dictada el 6 de abril de 2006 por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Zipaquirá, en el sentido de declararla improcedente por no haberse configurado un perjuicio irremediable, dado que el accionante puede demandar a la accionada para ejercer libremente las facultades del derecho real de dominio (fls. 101 a 105 cdno. 1). 13 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia f) De igual manera, obra en el expediente una petición de fecha 6 de julio de 2006 elevada por los miembros de la junta de acción comunal de la Parcelación Santa Isabel a la Secretaría de Planeación del municipio de Zipaquirá con el fin de que autorizara “extender el recebo que se encuentra sobre la zona de cesión, ubicada entre la carrera 35 y la autopista que de Zipaquirá conduce a Ubaté y entre las calles 15 y 17 del municipio de Zipaquirá, en zona urbana del barrio Parcelación Santa Isabel” (fls. 36 a 38 cdno. 3), en la cual se afirmó lo siguiente: “Esta solicitud la hacemos basados principalmente en el hecho de que la entidad SEL LTDA que nos vendió los predios para nuestras casas en cabeza de su Gerente Mario Francisco Calvache, nos entregó esa zona desde un comienzo como zona de cesión denominándola zona verde con el propósito de que sirviera para la recreación, el deporte y el esparcimiento de los futuros habitantes del barrio.

Así es que desde el año 1982 ha sido utiliza a para esos fines, por todos los habitantes del barrio, especialmente por la niñez y la juventud. En cuatro ocasiones fue cercada con postes de madera alambre de púas para evitar la proliferación de animales en dichos predios, pero con el tiempo se ha deteriorado dicha cerca. Además se instalaron desde hace muchos años los arcos de microfútbol y tableros de baloncesto, los cuales se han cambiado de lugar en varias ocasiones por el deterioro natural del terreno. Por omisión de la directiva de la junta de acción comunal de la época no se solicitó a los vendedores la escritura de esos terrenos cuando se hizo la escritura de partición, lo cual ha sido aprovechado por estos para realizar una serie de artilugios como embargos, secuestros y en el año 2002 una escritura de venta a un señor Víctor Guillermo Rojas.

Desde el año 1982 tenemos posesión de dicha zona, la cual la hemos utilizado como queda dicho arriba y nunca hemos tenido reclamo ni del señor Mario Calvache, quien nos la entregó verbalmente ni del señor Víctor Guillermo Rojas, quien aparece en la escritura citada” (fl. 36 cdno. 3). g) En suma, con observancia de las declaraciones y oficios antes mencionados, se concluye que el predio materia del presente proceso ha sido objeto de posesión por parte de la comunidad del barrio Santa Isabel desde el año 1981 o 1982, por cuanto ese espacio habría sido cedido por la empresa Servicios Empresariales Ltda para el uso de actividades recreativas de los habitantes del aludido barrio, de manera que el actor no ha hecho uso o no ha ejercido actos de señor y dueño sobre el bien que dice ser suyo, aspecto este que en modo alguno fue desvirtuado en el proceso. 14 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia 2.2 No hay prueba de la intención de urbanizar el predio a) El demandante discute que el predio objeto de debate lo adquirió, supuestamente, porque tenía intención de urbanizarlo, lo cual dijo haberlo acreditado con la prefactibilidad para el loteo y la solicitud de viabilidad de prestación de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo; no obstante, la Sala encuentra que, en relación con el primer documento, este no se encuentra firmado por quien supuestamente lo habría elaborado en condición de arquitecto (fls. 15 a 17 cdno.5) y, frente al segundo documento, si bien no obra la petición, sí obra la respuesta emitida por parte de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Zipaquirá, pero, esta no está dirigida al demandante sino a una constructora respecto de la cual se desconoce su importancia o interés jurídico en este caso (fl. 13 cdno. 5). b) Por razón de lo anterior, para la Sala no está acreditada debidamente la intención de urbanizar por parte del demandante y con ello no es posible concluir que con la supuesta afectación del predio en el año 2003 a él se le frustró ese deseo o proyección. 2.3 La destinación a zonas verdes venía desde antes de la supuesta adquisición a) Con el Acuerdo municipal 08 de 2003 se modificó el artículo 48 del Acuerdo 012 de 2000 en el sentido de incluir un parágrafo para especificar que el predio que supuestamente es del actor debe ser destinado a zona verde6, tal como se observa al comparar ambas normatividades (fls. 22 cdno. 5 y 120 cdno. 2), lo cual fue ratificado en un oficio de la Secretaría de Planeación del municipio (fl. 26 cdno. 5); no obstante, obran en el expediente unos documentos que dan cuenta de que el predio ya se encontraba afectado con anterioridad al año 2003 e incluso desde el año 2002, de cuando data la escritura de compraventa del ahora demandante. 6 “PARÁGRAFO: Los Centros Poblados Rurales y Zonas urbanas aisladas del municipio tendrán al menos un equipamiento recreativo, cultural o zona verde.

Para el caso de la zona urbana de Santa Isabel se destinará como zona verde el predio ubicado al sur de la Calle 17 entre Carreras 35 y 36 (vía a Ubaté)”. 15 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia b) En efecto, obra una petición del entonces representante legal de la sociedad que le habría vendido el predio al actor realizada al Concejo Municipal de Zipaquirá en el que le preguntó, entre otros aspectos, lo siguiente: “Por qué se profirió el acuerdo no. 05 de 1990 relacionado con el plan vial que cobijó la carrera 36 dentro del proyecto de la autopista Zipaquirá-Ubaté y en donde resultaban afectados los predios identificados como las manzanas N y P del barrio Santa Isabel no. 2 y que se identifican con las matrículas inmobiliarias nos. 176-0037737-8 y 176-0037584-88 (…)” (fl. 157 cdno. 2). c) A su turno, obra una certificación del director del departamento administrativo de planeación municipal de Zipaquirá del año 1990, en la cual consta lo siguiente: “Que en la actualidad existe un loteo llamado Santa Isabel II, ubicado en el costado occidental de la vía que de Zipaquirá conduce a Ubaté a continuación de la vía férrea que intercepta dicha autopista (futura Cra. 36).

El loteo consta de 13 Manzanas (…) y una zona verde de cesión, identificada con los números catastrales 007-00-008-001, 007-00- 0007-0001, dicha zona está ubicada en la parte oriental del loteo paralela a la autopista Zipaquirá- Ubaté, la cual no podrá ser utilizada para fines distintos que la recreación y zonas abiertas de dicho loteo, teniendo en cuenta que obedece al aislamiento de la futura carrera 36 aprobada mediante acuerdo no. 05 de 1990.

Dicha zona corresponde al porcentaje de cesión que según el Decreto 2568 rige a los urbanizadores a favor del Municipio y para desarrollo de obra de beneficio comunal” (fl. 51 cdno. 1 – negrillas de la Sala). d) La Oficina Asesora de Planeación certificó el 2 de noviembre de 2002 que el uso específico del predio objeto de debate era el de “equipamiento urbano comunitario y zonas verdes” (fl. 20 cdno. 5); este certificado le fue entregado al ahora demandante mediante oficio del 8 de noviembre siguiente, en el cual se le informó que en una certificación anterior (20 de agosto de 2002) se hacía referencia a los usos predominantes (vivienda de interés social, comercio local, equipamiento urbano comunitario, industria doméstica) de la zona morfológica en la que se encontraba el barrio, pero, no determinaba el uso específico del predio como se hizo en el último certificado (fl. 11 cdno. 5). 16 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia e) En igual sentido, obra también una respuesta de la Dirección de Bienes y Servicios de la Alcaldía de Zipaquirá efectuada al ahora actor el 10 de julio de 2015, en el sentido de que el municipio no había realizado hasta ese momento ningún trámite para la adquisición del predio por cuanto no pretendía hacerlo debido a que “dichas franjas de terreno deben ser entregadas obligatoriamente por el urbanizador, quien con solicitud de licenciamiento presentó el loteo de la urbanización Santa Isabel, indicando zonas verdes y estableciéndolos lotes a que usted hace referencia como zona verde, circunstancia que es de público conocimiento” (fl. 111 cdno. 1). f) Como corolario de los anteriores documentos, se evidencia que el predio que el actor alega como suyo tenía la afectación de zona verde mucho antes de la modificación del POT en el año 2003 (como se alega en la demanda), la cual se dio en realidad en el año 1990, y de ello tenía conocimiento la sociedad que le habría vendido el bien al actor; incluso, el propio demandante tenía conocimiento de dicha afectación antes del año 2003 porque fue informado de la situación por la Oficina Asesora de Planeación en el oficio del 8 de noviembre de 2002. g) En ese panorama, cuando el demandante supuestamente adquirió el bien, de lo cual no hay certeza de conformidad con lo que se dejó expuesto, este ya estaba afectado como zona verde, de manera que no hay posibilidad de que el municipio hubiera causado el daño alegado en los términos de la demanda. 3) En ese contexto, dado que el daño alegado no fue demostrado, no hay lugar a pronunciamiento respecto de la supuesta actuación omisiva de la entidad demandada y, en ese orden de ideas, se confirmará el fallo apelado por ser denegatorio de pretensiones. 3.

Conclusión Por no haberse irrogado el daño reclamado por la parte actora se impone confirmar la sentencia de primera instancia. 17 Expediente 25000-23-26-000-2010-00888-02 (67.679) Actor: Víctor Guillermo Rojas Rojas Reparación directa - apelación de sentencia 4. Condena en costas Debido a que para el momento en que se profiere este fallo el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 determina que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, como en el sub lite la parte vencida, esto es, la demandante, no procedió de esa forma, no hay lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia proferida el 7 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C. 2°) Abstiénese de condenar en costas de esta instancia procesal. 3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado Aclara voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Aclara voto La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.