REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, tres (3) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Consejero Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-02330-01 Demandante: JAIME ALBERTO LÓPEZ MEJÍA Demandado: SUBSECCIÓN C DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ. Síntesis del caso: el actor reclamó que se vulneraron sus derechos fundamentales por motivo de la providencia en la cual se negaron sus pretensiones en un proceso de reparación directa. La Sala confirmará la decisión que declaró que el amparo no superó el requisito de inmediatez pues, se interpuso por fuera del término considerado como razonable, motivo por el cual se declara improcedente.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la demandante en contra de la sentencia de 28 de mayo de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la que se resolvió: “Primero: Declarar improcedente la acción de tutela, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. ( )”.
(negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). II.
ANTECEDENTES La parte actora promovió proceso de acción de tutela1 en contra de la providencia del 10 de marzo de 2023 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso de reparación directa con radicación no. 05001-23-31-000-2006-00063-01 (45.893), por cuanto, a su juicio, vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad. 1 Mediante escrito presentado ante esta Corporación el 10 de mayo de 2024.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-02330-01 Demandante: Jaime Alberto López Mejía Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la autoridad demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Entre febrero de 1998 y junio de 2004 se celebraron varios contratos de arrendamiento entre el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y los señores Jaime Alberto López Mejía, Jaime de Jesús Ramírez Posada y la sociedad Todo Pollo & Cía Ltda sobre terrenos que serían utilizados como sitios de acopio temporal de materiales extraídos del túnel de occidente, dentro del proyecto de interconexión vial Aburrá – Río Cauca. 2) Los contratos de arrendamiento tenían una duración inicial que venció y fueron prorrogados hasta junio de 2004, fecha a partir de la cual el INVIAS no devolvió los terrenos ni pagó los cánones de arrendamiento correspondientes, además que modificó la geografía y la destinación de los terrenos sin autorización, transformándolos de sitios de acopio temporal a depósitos permanentes de material. 3) El 29 de septiembre de 2005, el actor y otros presentaron una demanda de reparación directa contra el INVÍAS por los perjuicios derivados de la ocupación permanente de los inmuebles. 4) Mediante sentencia del 29 de junio de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa por considerar que los demandantes no acreditaron la condición de propietarios de los inmuebles presuntamente ocupados2. 5) Los demandantes apelaron la decisión3 y el conocimiento del recurso correspondió a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que con providencia de 10 de marzo de 2023 revocó la sentencia del tribunal y, en su 2 La autoridad se pronunció sobre el valor probatorio de las copias simples y concluyó que la parte actora no aportó las copias auténticas de las escrituras públicas que acreditaran la adquisición de los inmuebles. 3 Al respecto, consideraron que el tribunal debió apreciar, cuando menos como indicios, las pruebas que se aportaron con la demanda, en particular, el original de los certificados de libertad y tradición y las copias simples de las escrituras públicas, en conjunto con los contratos de arrendamiento celebrados con el INVIAS.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-02330-01 Demandante: Jaime Alberto López Mejía Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 lugar, declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción por considerar que el daño alegado por los demandantes provino del incumplimiento de obligaciones derivadas de contratos de arrendamiento y, en dicha medida, la acción de reparación directa no era la vía adecuada para reclamar los perjuicios derivados por la ocupación de los terrenos. 6) Uno de los magistrados integrantes de la Sala de Decisión salvó el voto por considerar que la indebida escogencia del medio de control no se encuentra enlistada por el artículo 169 CPACA como causal de rechazo de la demanda ni constituye impedimento para pronunciarse de fondo; además, en atención a que el 14 de abril de 2005 el INVIAS informó al actor que no le entregaría los bienes inmuebles, a pesar de que el plazo de los contratos había finalizado y la demanda se interpuso el 29 de septiembre de 2005, no operó la caducidad del medio de control de controversias contractuales y, por ello, se debía estudiar de fondo la controversia 2.
Los fundamentos de la vulneración El actor afirmó que la sentencia de 10 de marzo de 2023 vulneró sus derechos fundamentales y para ello afirmó que acogería los planteamientos del salvamento de voto manifestado por el magistrado disidente, según los cuales la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda únicamente se estructura cuando la demanda adolece de alguno de los requisitos legales previstos en los artículos 162 a 166 de la Ley 1437 de 2011, esto es, el contenido del escrito de demanda, el deber de individualizar las pretensiones y los eventos en los cuales se pueden acumular y los anexos que deben adjuntarse, lo cual no ocurrió en su caso.
Según el demandante, el medio de control de reparación directa era el adecuado en atención a que los daños sufridos fueron consecuencia de la ocupación de hecho de sus terrenos por parte del INVIAS. Para el actor se presentó un desconocimiento de los siguientes precedentes judiciales: Expediente: 11001-03-15-000-2024-02330-01 Demandante: Jaime Alberto López Mejía Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 - Sentencia del Consejo de Estado del 8 de marzo de 2017 (Radicación no. 40001-23-31-000-1993-03394-01(15883), MP Mauricio Fajardo Gómez: la cuál definió que si se termina el contrato de arrendamiento por vencimiento del plazo se hace exigible la obligación del arrendatario de restituir o devolver el bien objeto del arrendamiento y la del arrendador de recibirlo. - Sentencia C-864 de 2004 de la Corte Constitucional: por medio de la cual se estableció que las autoridades públicas tienen el deber constitucional de respetar los derechos de los particulares sobre toda clase de bienes, así, cuando las autoridades requieren inmuebles para cumplir los fines del Estado deben actuar con sujeción al principio de legalidad y garantizar el derecho fundamental del debido proceso. - Sentencia de 28 de abril de 2023 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado (Radicación número: 68001-23-33-000-2016- 01173-01(68951), MP María Adriana Marín: en esta se reiteró que la indebida escogencia de un medio de control no da lugar a la excepción previa de ineptitud de demanda por cuanto solo se configura cuando el escrito de demanda adolece de alguno de los requisitos legales contenidos en los artículos 162 a 166 del CPACA. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior, el demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: “1. Que se tutelen los derechos al debido proceso y acceso a la justicia del señor JAIME ALBERTO LÓPEZ MEJÍA vulnerados con la decisión de segunda instancia emitida por la sala accionada, al no definir de fondo la controversia propuesta, teniendo el deber legal de interpretar los hechos y pretensiones de la demanda. 2.
Como consecuencia de lo anterior, déjese sin efecto la sentencia de segunda instancia emitida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 10 de marzo de 2023, en el proceso referenciado. 3. Que se ORDENE a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictar sentencia de fondo, aplicando el principio de interpretación de la demanda y acogiendo el medio de control que encuentre pertinente, sin que pueda dejarse sin definir el litigio, tal como lo solicito el magistrado disidente, en su salvamento de voto.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). Expediente: 11001-03-15-000-2024-02330-01 Demandante: Jaime Alberto López Mejía Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 4. Actuación en primer grado Mediante auto de 14 de mayo de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió el proceso de acción de tutela, notificó a los magistrados integrantes de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y vinculó al INVIAS por asistirle interés en el resultado del proceso. 5.
Actuación de la autoridad judicial demandada El magistrado ponente de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó que se declare improcedente la acción de tutela porque no cumplió con los requisitos generales de inmediatez y relevancia constitucional, dado que la providencia cuestionada se notificó mediante edicto fijado el 14 de julio de 2023 y la acción de tutela se presentó el 10 de mayo de 2024 y porque el propósito del actor fue el de convertir este mecanismo de protección de derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso ordinario y continuar con un debate jurídico que ya fue decidido de manera razonable. 6.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 28 de mayo de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez. El a quo contabilizó el término de inmediatez a partir del 24 de julio de 2023 por ser la fecha en que quedó ejecutoriada la providencia cuestionada y consideró que el demandante no expuso algún argumento para explicar la tardanza en la presentación de la acción de tutela. 7.
Impugnación La parte actora presentó impugnación y le fue concedida en auto de 13 de junio de 2024. Expediente: 11001-03-15-000-2024-02330-01 Demandante: Jaime Alberto López Mejía Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 El demandante argumentó que la acción de tutela se sustentó en las consideraciones del magistrado disidente de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el salvamento de voto a la sentencia de 10 de marzo de 2023, por lo cual el término razonable para presentar la demanda debía contarse desde la publicación de dicho salvamento, la cual se surtió el 23 de noviembre de 2023.
En lo demás, reiteró los fundamentos de vulneración de la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones estas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto Expediente: 11001-03-15-000-2024-02330-01 Demandante: Jaime Alberto López Mejía Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia del 10 de marzo de 2023, proferida por esa autoridad judicial, por cuanto, a su juicio, incurrió en un desconocimiento del precedente judicial.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de inmediatez por las razones que procederán a exponerse: 2.1 El presupuesto general de la inmediatez en las acciones de tutela El requisito de inmediatez constituye una exigencia que reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud de amparo y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales.
Dicho presupuesto propugna porque los afectados sean diligentes en sus reclamos con el fin de que acudan ante los jueces de manera inmediata a ventilar las situaciones que vulneran o amenazan sus garantías constitucionales en orden a que se puedan tomar medidas urgentes y pertinentes para el amparo de tales derechos. En otros términos, lo que se busca es que la acción de tutela se promueva en un término prudencial y razonable en la medida que, en tanto mecanismo de protección “inmediata4” de derechos fundamentales, este amparo constitucional pueda cumplir su cometido y el paso del tiempo no sea tan significativo, irrazonable ni desproporcionado que torne ineficaz o inane el control constitucional de la actividad judicial por vía de la acción de tutela. 4 En efecto, el artículo 86 de la Constitución Política que consagró la acción de tutela establece: “ARTICULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.”.
(negrillas adicionales). Expediente: 11001-03-15-000-2024-02330-01 Demandante: Jaime Alberto López Mejía Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado para explicar el sentido y alcance de este requisito, así: “En ese sentido, es necesario promover la acción de tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del derecho era tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con anterioridad.
Como consecuencia de ello, permitir un excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional contra una providencia judicial, puede afectar además el principio de seguridad jurídica; de tal manera que la inmediatez sea claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5”.
En esos términos, es claro que resulta de la esencia de este medio de defensa judicial la “urgencia” en la protección de las garantías fundamentales, de ahí que se exija a los afectados el ejercicio de la acción tan pronto como tengan conocimiento de la vulneración o amenaza. Tal requisito cobra mayor relevancia tratándose de acciones de tutelas contra providencias judiciales, en tanto que en este caso se pretende es dejar sin efectos una decisión judicial, de modo que el lapso que transcurra entre la notificación o ejecutoria de la providencia y la presentación de la acción debe ser razonable, so pena de que como una de las consecuencias lógicas del principio de seguridad jurídica el solo paso del tiempo conlleve a que la providencia se proyecte, consolide sus efectos y se legitime.
De lo contrario se generaría una total incertidumbre sobre la firmeza de las decisiones con la consecuente afectación al principio de la cosa juzgada y los derechos de los terceros, quienes se verían abocados a tener que esperar de manera indefinida a que su contraparte no haga uso de esta herramienta o someterse a procesos sempiternos, lo cual desde luego desdibuja la esencia de este mecanismo e implicaría sacrificar principios tan valiosos de cualquier ordenamiento jurídico como lo son la seguridad jurídica y la cosa juzgada.
Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, la jurisprudencia constitucional también ha sido enfática en cuanto a que el presupuesto de la inmediatez no puede ser 5 Corte Constitucional, sentencia SU-184 de 2019. Expediente: 11001-03-15-000-2024-02330-01 Demandante: Jaime Alberto López Mejía Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 equiparado en toda su extensión al fenómeno extintivo de caducidad propio de las acciones ordinarias, pues, si consideramos que la finalidad del primero justamente es erigirse en la primera herramienta de protección y defensa ante acciones u omisiones que pongan en riesgo o vulneren garantías iusfundamentales en ocasiones aplicar de manera estricta el término de 6 meses puede resultar en una decisión excesivamente rigurosa.
Ello es así, en la medida que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la acción de tutela se ha presentado de forma tardía ante la posibilidad de que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la demanda no se hubiere presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental son permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual.
Para ello, la jurisprudencia constitucional ha construido varias excepciones que deben analizarse en cada caso concreto en orden a racionalizar la exigencia de la inmediatez, a saber: “(i) que exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) que la inactividad justificada no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado y; (iv) que el fundamento de la acción de tutela surja después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma, en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición6”.
En suma y con la claridad de que tales eventos “no son taxativos”, el juez debe valorar si la tardanza en el ejercicio de la acción tuvo origen en razones jurídicamente válidas que expliquen de manera razonable la inactividad de la parte actora, hipótesis en las cuales el amparo constitucional siempre será procedente. 2.2 Verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto 6 Corte Constitucional, sentencia T-189 de 2009.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-02330-01 Demandante: Jaime Alberto López Mejía Acción de tutela – Impugnación de fallo 10 1) La Sala encontró que en el presente asunto no se cumplió con el requisito de inmediatez por cuanto la providencia atacada fue proferida el 10 de marzo de 2023 y notificada por edicto desfijado el 19 de julio de 2023, mientras que la acción de tutela se interpuso ante esta Corporación el 10 de mayo de 2024 lo cual denota que se ejerció extemporáneamente. 2) Esta Sala reconoce que aplicar de manera estricta el término de seis meses puede resultar en una decisión excesivamente rigurosa por lo cual no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la acción de tutela se ha presentado de forma tardía ante la posibilidad que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual. 3) No obstante para esta Sala resulta claro que el actor no demostró alguna situación personal que demuestre que esa exigencia sea desproporcionada máxime cuando de los planteamientos del escrito de tutela es posible inferir que lo pretendido es revivir una discusión que ya fue zanjada. 4) Para esta instancia no es posible considerar que el término de contabilización del término de inmediatez de la acción de tutela contra providencias judiciales pueda hacerse a partir de la fecha de publicación del salvamento de voto presentado por uno de los magistrados integrantes de la Sala de decisión que profirió la sentencia cuestionada demandada, en atención a que la finalidad de esa figura es la de documentar la disidencia y ofrecer una perspectiva alternativa frente a una determinada providencia, no así la de alterar la ejecutoria o los términos procesales de una decisión mayoritaria ni tampoco la de modificar los plazos establecidos para la interposición de acciones judiciales. 5) En suma, la Sala no avizoró un perjuicio irremediable que ameritara la intervención del juez constitucional y que atenuara la interposición tardía de la acción de tutela del demandante y en esa medida se debe confirmar la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-02330-01 Demandante: Jaime Alberto López Mejía Acción de tutela – Impugnación de fallo 11 En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia de primera instancia por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónicamente, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Por Secretaría, publíquese la presente providencia en la página web de esta Corporación. 5º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Ausente con excusa Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.