Radicado: 68001 23 33 000 2020 01010 01 Demandante: Jose Ludbin Gómez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001 23 33 000 2020 01010 01 Demandante: JOSE LUDBIN GÓMEZ MARTÍNEZ Demandado: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE BUCARAMANGA Y OTRO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala se pronuncia frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto proferido el 6 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander que rechazó la demanda1.

I.

ANTECEDENTES 1.1. El señor José Ludbin Gómez Martínez, actuando por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para lo cual formuló las siguientes pretensiones2: “[…] Primero: Que se declare la NULIDAD de la Resolución SC N°000023 de febrero 15 de 2018 (Proceso de Responsabilidad Fiscal N° 3255), por medio de la cual se resuelve: DECLARAR SOLIDARIA Y FISCALMENTE a JOSE LUDBIN GOMEZ MARTINEZ, identificado con cédula de ciudadanía número 91.340.006, en su condición de Secretario de Desarrollo Social del Municipio de Bucaramanga para la época de los hechos: y ULISES DUEÑAS VILLAMIZAR identificado con cédula de ciudadanía número 91.217.292, en su condición de supervisor del contrato de apoyo a 1 Ingresó a despacho el 8 de abril de 2022. 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 01010 01 Radicado: 68001 23 33 000 2020 01010 01 Demandante: Jose Ludbin Gómez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 programas de interés público No. 316 de 2011, y a la FUNDACION AL SERVICIO DE LA POBLACION VULNERABLE - FUNSERVIR ahora CORPORACION AL SERVICIO DE LA POBLACION CONSERVIR con NIT.

N°900343215-3, representada legalmente por la señora JUDITH PAOLA DURAN ARIAS identificada con cédula de ciudadanía N°63.559.422 o QUIEN HAGA SUS VECES, en calidad de CONTRATISTA; en virtud del Contrato N° 316 de 2011, con motivo del daño fiscal ocasionado al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL, en cuantía de TRESCIENTOS NOVENTA MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS MCTE ($390.376.391), conforme a lo expuesto en la parte motiva.

Segundo: Que se declare la Nulidad de la Resolución SC No.000035 de fecha 13 DE ABRIL del 2018, por el cual se RECHAZA DE PLANO O DENIEGA EL RECURSO interpuesto por el señor JOSE LUDBIN GOMEZ MARTINEZ, confirmando la decisión, se notifica por estado No.43 el 16 DE ABRIL del 2018. Por Notificación irregular Tercero: En consecuencia, que también se declare la NULIDAD de los siguientes autos y resoluciones proferidos dentro del proceso coactivo No.007 - 2018, iniciado contra JOSE LUDBIN GOMEZ: 1.

Auto de mandamiento de pago, de fecha 26 DE JUNIO de 2018 proferido por el Subcontralor Municipal, ordena a JOSE LUDBIN GOMEZ y otros cancelar las siguientes sumas de dinero así: La suma de TRESCIENTOS NOVENTA MILLONES TRESCIENTOS SETENTA SEIS MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS MCTE/$390.376.391), representado en la Resolución SC No. 000023 de FEBRERO 15 de 2018.

Más los intereses moratorios del (12%) anual de conformidad con lo establecido en el art 9 de la Ley 68 de 1923, que se causen desde laq (sic) ejecutoria del título, esto es, desde el 16 de ABRIL de 2018 hasta que se realice el pago total de la obligación. 2. Resolución No.000067 de fecha 20 de diciembre del 2019, por medio del cual se resuelve recurso de reposición contra el auto de mandamiento de pago dentro del proceso de cobro coactivo No.0007-2018.

Notificado el 13 de enero del 2020, ordena seguir adelante la ejecución y practicar la liquidación del crédito. Tercero (sic): Como consecuencia de todo lo anterior, se ORDENE el restablecimiento de los derechos al Dr. JOSE LUDBIN GOMEZ MARTINEZ, mayor de edad, identificado con Cedula de Ciudadanía N° 91.340.006 de Piedecuesta (Santander), exonerándolo del daño fiscal ocasionado al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA-SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL, en cuantía de CUATROCIENTOS VEINTICINCO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS MCTE, ($425.376.391) […]”.

(Mayúsculas y negrillas originales) Radicado: 68001 23 33 000 2020 01010 01 Demandante: Jose Ludbin Gómez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.2. La decisión recurrida El conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Santander que por auto proferido el 6 de septiembre de 20213 resolvió: “[…] Primero: Rechazar de plano la demanda de la referencia […]”.

En relación con la Resolución SC nro. 000023 del 15 de febrero de 2018 y la Resolución SC nro. 000035 del 15 de abril de 2018, explicó que “la Resolución SC nro. 000023 del 15/02/2018 se declaró responsable fiscalmente al aquí demandante, entre otros (…) y con la Resolución SC nro.000035 del 13/04/2018, se rechazó de plano los recursos interpuestos por el aquí demandante, que, tal y como él mismo lo afirma en su escrito de demanda, le fue notificada por anotación en el estado nro. 43 del 16/04/2018, de donde el plazo para demandar (…) llegaba hasta el 17/08/2018 y la demanda se presentó el 17/11/2020 (…) cuando había superado con holgura el término atrás reseñado, concluyendo la Sala que ha operado el fenómeno de la caducidad”.

Agregó que la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el 2 de febrero de 2020, es decir, “extemporáneamente, puesto que, lo hizo cuando ya había caducado el medio de control”. Precisó que “(…) en los procesos de responsabilidad fiscal, el deber de la notificación personal, solo se predica respecto de: el auto de apertura, el auto de imputación, el fallo de primera o única instancia, de acuerdo con lo previsto en el Art. 106 de la Ley 1474 de 2011, por lo que, la notificación por anotación en estados de la Resolución SC Nro. 000035 del 13 de abril de 2018, que rechazó de plano los recursos, es la que se tiene como referente para el conteo del medio de control aquí ejercido (…)”. 3 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 01010 01.

Archivo “05. Auto del 06.09.2021 Rechaza demanda por caducidad”. Radicado: 68001 23 33 000 2020 01010 01 Demandante: Jose Ludbin Gómez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En consecuencia, indicó que era procedente rechazar la demanda de conformidad con el numeral 1 del artículo 169 del CPACA.

En lo relacionado con el auto del 26 de junio de 2018 en el que se libró mandamiento de pago dentro del proceso coactivo nro. 007 de 2018 y la Resolución nro. 000067 del 20 de diciembre de 2019, que decidió el recurso de reposición presentado en contra del precitado auto, señaló que, conforme con el artículo 101 del CPACA, no son susceptibles de control judicial.

Por lo tanto, consideró que era procedente rechazar la demanda acorde con lo previsto por el numeral 3 del artículo 169 del CPACA. 1.3. El recurso El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar el precitado auto y declarar que no ha operado la caducidad del medio de control4. Arguyó que la Resolución nro.

SC 000035 del 13 de abril de 2018, por la que se rechazó un recurso de reposición interpuesto contra la resolución inicial, fue notificada de forma irregular, ya que no debió notificarse por estado del 16 de abril de 2018, sino personalmente. Anotó que la precitada resolución no está ejecutoriada porque no se notificó en debida forma y, por lo tanto, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada en término. Alegó que la indebida notificación del acto administrativo vulnera los derechos al debido proceso, defensa y acceso efectivo a la administración de justicia. 4 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 01010 01.

Archivo “07.Memorial del 10.09.2021 Recurso Apelación”. Radicado: 68001 23 33 000 2020 01010 01 Demandante: Jose Ludbin Gómez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Agregó que “(…) este término se interrumpe con la presentación del escrito de conciliación ante la procuraduría judicial para asuntos administrativos, lo cual se realizó en su momento oportuno el (02) de julio de 2020, tal como se puede demostrar en el acta de no conciliación, expedida por la procuraduría el día (09) de noviembre del 2020 (…)”5. 1.4.

El Tribunal Administrativo de Santander concedió el recurso de apelación por auto del 13 de septiembre de 20216. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver el presente recurso con fundamento en lo dispuesto por el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 20217, norma vigente para el momento en que se interpuso la apelación, esto es, el 10 de septiembre de 2021, fecha para la cual ya había entrado en vigor la Ley 2080 de 20218. 5 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 01010 01. 6 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 01010 01. 7 El artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “(…) Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3, y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)” 8 La Ley 2080 entró en vigor el 25 de enero de 2021.

A su turno, el artículo 86 establece que: “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y sólo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.

Radicado: 68001 23 33 000 2020 01010 01 Demandante: Jose Ludbin Gómez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.2. Procedencia y oportunidad En cuanto a la procedencia, el numeral 1 del artículo 243 del CPACA establece que es apelable el auto proferido en primera instancia cuando rechace la demanda, por lo que, es procedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido el 6 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander.

Frente a la oportunidad, se observa que el auto recurrido fue proferido el 6 de septiembre de 2021, notificado por estado el 7 de septiembre de 2021, y la parte demandante interpuso el recurso de apelación el 10 de septiembre de 2021, de donde se desprende que se radicó en término9. 2.3. Análisis del caso concreto En el asunto bajo examen, el Tribunal Administrativo de Santander en el auto del 6 de septiembre de 2021 rechazó la demanda por dos razones: (i) En cuanto a las Resoluciones nro. 000023 del 15 de febrero de 2018 (que declaró fiscalmente responsable al demandante) y 000035 del 13 de abril de 2018 (que rechazó de plano los recursos presentados contra el precitado acto), consideró que había operado la caducidad del medio de control por lo había lugar al rechazo de la demanda acorde con lo previsto por el numeral 1 del artículo 169 del CPACA.

(ii) En relación con el auto que libró mandamiento de pago y la Resolución nro. 000067 del 20 de diciembre de 2019 (que resolvió el recurso de reposición) proferidos en el proceso de cobro coactivo nro. 007 de 2018, estimó que no eran actos pasibles de control judicial, por lo que igualmente dispuso rechazar la demanda de conformidad con el numeral 3 del artículo 169 del CPACA. 9 El numeral 3 del artículo 244 del CPACA establece que, si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. Radicado: 68001 23 33 000 2020 01010 01 Demandante: Jose Ludbin Gómez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La parte demandante interpuso recurso de apelación cuestionando únicamente la decisión de rechazar la demanda por haber operado el fenómeno de caducidad.

Para lo anterior, alegó que la Resolución nro. 000035 del 13 de abril de 2018 no fue notificada en debida forma, por cuanto no se notificó personalmente, sino por estado. En ese sentido, le corresponde a la Sala determinar si era procedente rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se pretende la nulidad de los actos administrativos que declararon responsable fiscalmente al demandante, cuando la parte alega que existió una indebida notificación. De manera previa al estudio de la alzada, se precisa que el demandante en el recuso de apelación no cuestionó la decisión del tribunal que rechazó la demanda con fundamento en que no son pasibles de control el auto que libró mandamiento de pago y el que resolvió el recurso de reposición proferidos en el proceso coactivo; por consiguiente, la Sala no se pronunciará frente a este aspecto comoquiera que no fue objeto de apelación y, de contera, será confirmado.

Precisado lo anterior y en punto a lo que es objeto de apelación, la Sala revocará el auto proferido el 6 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por haber operado la caducidad, de acuerdo con las razones que pasan a explicarse. (i) La parte actora, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende controvertir la legalidad de la Resolución nro.

SC- 000023 del 15 de febrero de 201810, que declaró fiscalmente responsable al demandante, y de la Resolución nro. SC-000035 del 13 de abril de 2018 que rechazó de plano el recurso interpuesto. 10 “Por medio de la cual se falla de fondo el proceso de responsabilidad fiscal radicado 3255”. Radicado: 68001 23 33 000 2020 01010 01 Demandante: Jose Ludbin Gómez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Para fundamentar lo anterior, entre otros argumentos, la parte actora expuso en la demanda que se vulneraron los derechos al debido proceso, defensa y acceso efectivo a la administración de justicia, dado que la Resolución nro.

SC-000035 del 13 de abril de 2018, que rechazó de plano un recurso, fue notificada por estado nro. 42 del 16 de abril de 2018 y no de manera personal. Indicó que “(…) solo se conoce que dentro del proceso de responsabilidad fiscal, se emitió la Resolución Resolución (sic) SC No. 000035 de fecha 13 DE ABRIL del 2018, por el cual se RECHAZA DE PLANO O DENIEGA EL RECURSO interpuesto por el señor JOSE LUDBIN GOMEZ MARTINEZ, confirmando la decisión, se notifica por estado No. 42 el 16 DE ABRIL del 2018.

Notificación irregular, cuando dentro del proceso coactivo No. 007- 2018 adelantado en contra de mi poderdante, resuelven las excepciones, esto es el 27 de diciembre del 2019, resolución 000074 del 2019, notificada el 13 de enero de 2020 (…)”. Agregó que la Resolución SC nro. 000035 del 13 de abril de 2018 no se notificó en debida forma, por lo tanto, es un acto que no está ejecutoriado.

(ii) Esta Sala ha explicado que no es procedente declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la etapa procesal de la admisión cuando la parte actora alega que se notificó indebidamente el acto administrativo demandado. Al efecto, en el auto del 5 de diciembre de 2019, que resolvió un recurso de apelación contra una decisión que rechazó la demanda con fundamento en que había operado la caducidad, la Sección Primera explicó que, “cuando existe duda razonable en relación con la caducidad de la acción, se debe admitir la demanda sin pronunciarse en relación con la oportunidad para la presentación de la misma”11 y, en ese sentido, agregó, con fundamento 11 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 5 de diciembre de 2019. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación nro. 25000 23 41 000 2018 00796 01. Radicado: 68001 23 33 000 2020 01010 01 Demandante: Jose Ludbin Gómez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 en otras providencias12, que si lo discutido por la parte actora es la indebida o falta de notificación de los actos acusados, no es posible en la etapa de admisión rechazar la demanda, so pena de estar decidiendo de fondo el asunto sin que haya comenzado.

En esa medida, la Sección Primera ha sostenido que, cuando “(…) en la demanda se controvierte la diligencia de notificación de los actos administrativos acusados, “…no puede pretenderse que desde el momento mismo en que haya de resolverse sobre la admisibilidad formal de esa demanda deba estudiarse también si el plazo para ejercer la acción ha caducado o no, y abstenerse de darle curso si aparentemente la caducidad se ha producido, porque esta última decisión equivaldría a definir el proceso desde antes de que llegare a comenzar.

En efecto, si se opta por el rechazo de la demanda al calificarla de inoportuna, implícitamente llega a reconocerse que la notificación del acto administrativo acusado fue válida y se desecha así de plano, sin fórmula de juicio el dicho del demandante respecto a que la notificación era ilegal o ineficaz…”; y que ello, desde luego, no compromete la decisión que habrá de adoptar el juzgador en la sentencia, ya que si en el proceso se desvirtúan los cargos que se le endilgan a la notificación del acto administrativo cuestionado, pues obviamente que no podrá haber pronunciamiento de mérito por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción(…)”13.

(iii) Por lo anotado, la Sala concluye que no le asiste razón al a quo al declarar la caducidad del medio de control, comoquiera que la parte actora fundamenta las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otras razones, en la indebida notificación del acto demandado, por lo que el examen del presupuesto de la caducidad no puede efectuarse en 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 19 de septiembre de 2019, rad: 47001 2333 000 2018 00264 01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 13 Cita del texto original. «Auto de 17 de abril de 2008.

Consejo de Estado, Sección Primera. Magistrado Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno. Expediente 2005- 00859-01». Radicado: 68001 23 33 000 2020 01010 01 Demandante: Jose Ludbin Gómez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 la etapa de la admisión al tratarse de un aspecto que conforma el objeto del litigio, so pena de afectar el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia de quien demanda.

En consecuencia, la Sala revocará el auto proferido el 6 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander en lo relacionado con el rechazo de la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para, en su lugar, ordenarle que resuelva sobre su admisión, teniendo en cuenta las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia14.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 6 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, que rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el auto proferido el 6 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, 14 La Sala pone de presente que, por auto del 21 de septiembre de 2023, la Sección Primera resolvió un asunto similar al que ahora se discute. Expediente nro. 47001 2333 000 2019 00646 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicado: 68001 23 33 000 2020 01010 01 Demandante: Jose Ludbin Gómez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.