CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá D.C. nueve (9) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04673-00 Accionante: Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela - Sentencia de primera instancia Temas: Tutela contra providencia judicial / Reparación directa por falla médica / Defecto fáctico / Defecto procedimental absoluto / Se niega el amparo.
La Sala procede a resolver, en primera instancia, sobre la demanda presentada por Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y Pedro Pablo Linares Peña contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de reparación directa con radicación n.o 11001-33-43-062-2019-00229-01.
SÍNTESIS Los accionantes enjuiciaron la sentencia que en segunda instancia declaró oficiosamente la caducidad del medio de control de reparación directa que instauraron por la presunta omisión en la prestación de los servicios de salud por parte de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. En su concepto, la providencia judicial cuestionada incurrió en los defectos fáctico y procedimental absoluto.
La Sala negará el amparo porque no se configuran los defectos alegados. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo El 28 de julio de 2025, Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y Pedro Pablo Linares Peña interpusieron, mediante apoderado judicial, una demanda en ejercicio de la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia. En su criterio, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas con la sentencia proferida el 26 de febrero de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró la caducidad del medio de control.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04673-00 Accionante: Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y otro Acción de tutela - Se niega el amparo 2 Como pretensiones, los accionantes formularon las siguientes (se transcriben)1: PRIMERA. Respetuosamente solicitamos que se declare que la Sentencia de Segunda Instancia emitida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, violó el derecho Fundamental al “Debido Proceso”, principio de “Legalidad”, “Igualdad” y por conexidad al Derecho a “Acceder a la Administración de Justicia” de los Accionantes.
SEGUNDA. Como consecuencia de la declaración anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por los accionantes, se ordene “Dejar sin Efectos” la sentencia de segunda instancia precitada y se emita sentencia que la sustituya, según los argumentos expuestos por el Honorable CONSEJO DE ESTADO y la Accionante en la presente acción, observando el precedente jurisprudencial fijado por el H. CONSEJO DE ESTADO.
B. Hechos La accionante Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y el accionante Pedro Pablo Linares Peña se encuentran afiliados al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares por medio de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. Además, son beneficiarios de un Plan de Medicina Prepagada que adquirieron con MedPlus S.A. El 21 de enero de 2016, la accionante asistió a una valoración de neurocirugía en el Hospital Central de la Policía Nacional con el Dr. Mauricio Toscano Heredia.
Durante la consulta, el galeno recetó una dosis de naproxeno y una serie de terapias físicas para tratar el dolor lumbar que adujo la paciente. A su vez, para el seguimiento del plan de tratamiento, le programó una cita de control en tres meses. Posteriormente, la accionante intentó recibir las terapias físicas por medio de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, así como también agendar la referida cita de control con el Dr. Mauricio Toscano Heredia.
No obstante, la entidad no le prestó estos servicios de salud, a pesar de que la accionante asegura haberlos solicitado insistentemente por los canales telefónicos de atención al usuario. El 16 de agosto de 2017, la accionante se sometió a una intervención quirúrgica para la evaluación diagnóstica de su dolor lumbar, que le fue practicada por la Dra. Laura Vanessa Borrero Muñoz con auspicio de MedPlus S.A. En el quirófano, la Neurocirujana observó lesiones que requerían inserción de dispositivos (tuercas, tornillos y platinas).
De ahí que el costo global de la operación excediera el tope de cobertura del Plan de Medicina Prepagada y que el señor Pedro Pablo Linares Peña tuviera que pagar una suma adicional de veintidós millones ochocientos cincuenta mil cuatrocientos cuarenta y cinco pesos (COP $22.850.445) a MedPlus S.A., para cubrir todos los materiales. El 30 de mayo de 2019, los accionantes solicitaron una conciliación extrajudicial con la Policía Nacional ante la Procuraduría General de la Nación, que se declaró fallida por acta del 13 de agosto de 2019. 1 Índice 02 en SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04673-00 Accionante: Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y otro Acción de tutela - Se niega el amparo 3 El 14 de agosto de 2019, los accionantes presentaron una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional por una falla en el servicio de promoción de salud.
El 9 de junio de 2022, el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá profirió sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues encontró probado que la parte demandada fue negligente en el agendamiento de las citas médicas que requería la paciente y que, con ocasión de lo anterior, se generó un daño moral a la accionante (por los intensos dolores físicos que perduraron ante la precaria atención médica que le suministró la autoridad) y un daño emergente al señor Pedro Pablo Linares Peña (por el pago adicional a MedPlus S.A. de los materiales quirúrgicos).
Inconforme con la decisión, la Policía Nacional interpuso el recurso de apelación. Mediante sentencia del 26 de febrero de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó el fallo apelado y, en su lugar, declaró oficiosamente la caducidad del medio de control. Expuso que la oportunidad para demandar comenzó a correr el 21 de abril de 2016; esto es, la fecha en que se debió llevar a cabo la segunda consulta por neurocirugía en el Hospital Central de la Policía, pues a partir de ese momento se tuvo conocimiento del daño antijurídico.
Por lo tanto, concluyó que la caducidad operó el 22 de abril de 2018. C. Fundamentos de la vulneración Los accionantes afirman que la sentencia cuestionada vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, porque adolece de (i) un defecto fáctico y (ii) un defecto procedimental absoluto.
En primer lugar, aducen que la autoridad judicial no valoró íntegramente el material probatorio, pues no se tuvieron en cuenta las solicitudes de citas no atendidas, la historia clínica y los soportes de pago de la cirugía. Según los accionantes, esas pruebas daban cuenta de que la paciente tuvo que acudir a un Plan de Medicina Prepagada porque la Policía Nacional no le suministró un servicio oportuno. En segundo lugar, sostienen que la autoridad judicial se apartó del procedimiento legal al declarar la caducidad del medio de control y omitir una decisión sobre el fondo del asunto.
Lo anterior, en virtud de que la excepción de caducidad no se alegó en ninguna de las instancias del proceso de reparación directa. Además, afirman que su demanda sí fue oportuna, comoquiera que la omisión causante del daño cesó el 16 de agosto de 2017, cuando finalmente se le practicó una cirugía a la paciente. D. Trámite procesal Por auto del 31 de julio de 20252, esta Subsección inadmitió la demanda porque no se acreditó la representación judicial de Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y Pedro 2 Índice 04 en SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04673-00 Accionante: Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y otro Acción de tutela - Se niega el amparo 4 Pablo Linares Peña. El apoderado judicial allegó el poder especial conferido por los accionantes y la demanda se admitió por auto del 14 de agosto de 20253, el cual fue notificado a la autoridad judicial accionada (la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca) y a los terceros con interés vinculados a la actuación (la Policía Nacional y su Dirección de Sanidad, el Ministerio de Defensa y el Juzgado 67 Administrativo de Bogotá).
E. Oposiciones e intervenciones El Magistrado ponente de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionada)4 solicitó declarar la improcedencia de la demanda por falta de relevancia constitucional, toda vez que los accionantes no agotaron una carga argumentativa sólida para controvertir la constitucionalidad de una sentencia judicial.
Por otra parte, expuso que no se configuraron los defectos alegados porque (i) se valoraron todos los medios de prueba legalmente incorporados al expediente y (ii) la declaratoria de caducidad estuvo soportada en el numeral 2, literal i) del artículo 164 del CPACA y los hechos probados en el proceso. El Juez 68 Administrativo de Bogotá (tercero con interés)5 afirmó que los accionantes no cuestionaron la sentencia de primera instancia y que la demanda no cumplió con los requisitos generales que habilitan su procedencia. Además, allegó el expediente digital del proceso con radicación 11001-33-43-062-2019-00229-00.
La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional (tercero con interés)6 solicitó que se declare la improcedencia de la demanda por falta de subsidiariedad, pues los accionantes acudieron al presente mecanismo constitucional sin antes haber interpuesto el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia cuestionada. II. CONSIDERACIONES F. Competencia La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. G. Sentido de la decisión La Sala negará el amparo a los derechos fundamentales de los accionantes porque no encuentra configurados los defectos fáctico y procedimental absoluto en la sentencia proferida el 26 de febrero de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3 Índice 10 en SAMAI. 4 Índice 17 en SAMAI. 5 Índice 16 en SAMAI. 6 Índice 14 en SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04673-00 Accionante: Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y otro Acción de tutela - Se niega el amparo 5 H. Requisitos generales de procedibilidad La Sala observa que se encuentran satisfechos los requisitos que habilitan la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por cuanto: (i) los accionantes identificaron los hechos y las razones en que se fundamenta la demanda, así como los derechos fundamentales que consideran vulnerados;
(ii) los accionantes utilizaron los mecanismos judiciales a su alcance y contra la sentencia cuestionada no procede ningún recurso ordinario; (iii) la demanda se presentó dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la sentencia cuestionada7; (iv) el asunto es relevante constitucionalmente porque se discute una vulneración a derechos fundamentales por presuntos defectos en una providencia judicial, los cuales no pudieron ser propuestos en el curso del proceso ordinario debido a que la sentencia cuestionada revocó el fallo apelado para, en su lugar, declarar oficiosamente la caducidad del medio de control; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
I. Requisitos específicos de procedibilidad invocados en la demanda La sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional estableció que la tutela contra providencias judiciales es constitucionalmente admisible siempre y cuando se configure, al menos, una de las siguientes causales especiales: (i) defecto orgánico; (ii) defecto procedimental;
(iii) defecto fáctico; (iv) defecto sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente; y (viii) violación directa de la Constitución. En el asunto sub iudice, los accionantes cuestionan la sentencia proferida el 26 de febrero de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues consideran que incurrió en los defectos fáctico y procedimental absoluto al revocar el fallo de primer grado (que había accedido parcialmente a sus pretensiones) y, en su lugar, declarar de oficio la caducidad del medio de control.
A continuación, la Sala describirá las características y elementos de los defectos alegados, con el propósito de determinar el objeto de la litis y examinar a fondo la presunta vulneración de derechos fundamentales. El defecto fáctico se refiere al yerro en el decreto, práctica o valoración del material probatorio que incide en el sentido del fallo.
Es decir que, en esencia, se configura cuando la autoridad judicial «carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»8. La jurisprudencia constitucional ha precisado que este defecto se manifiesta en dos dimensiones. Por un lado, la dimensión negativa describe una omisión determinante por parte de la autoridad judicial en las etapas probatorias9.
Ello ocurre, por ejemplo, cuando no se tiene 7 La providencia se notificó por correo electrónico del 10 de marzo de 2025 (índice 11 en SAMAI con radicación n.o 11001-33-43-062-2019-00229-01) y la solicitud de amparo se presentó el 28 de julio de 2025 (índice 1 en SAMAI). 8 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-074 de 2014.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04673-00 Accionante: Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y otro Acción de tutela - Se niega el amparo 6 en cuenta una realidad probatoria, no se valoran todos los medios de convicción o, habiendo lugar a ello, no se decreta oficiosamente una prueba. Por el otro, la dimensión positiva describe un error ostensible, flagrante y manifiesto en la apreciación del hecho o de la prueba10.
Bajo ese esquema, el defecto se produce en los eventos en que la decisión se fundamenta en pruebas ilícitas, pruebas que por disposición legal no son demostrativas del hecho o, por lo general, en una valoración completamente defectuosa de los medios de convicción11. El defecto procedimental absoluto se produce cuando se actúa al margen del procedimiento legalmente establecido12.
Para estructurar este defecto, la Corte Constitucional13 ha considerado elemental que la autoridad judicial dé un cauce que no corresponde al asunto sometido a su competencia, o que pretermita alguna de las etapas propias del juicio. J. Caso concreto La Sala no encuentra configurados los defectos fáctico y procedimental absoluto en la providencia objeto de reproche.
Lo anterior, en virtud de que la autoridad judicial valoró íntegramente las pruebas del proceso de reparación directa, al tiempo que observó los procedimientos propios del asunto, de conformidad con la ley procesal aplicable. En primer lugar, los accionantes reclaman que se desconocieron pruebas determinantes como las solicitudes de citas no atendidas, la historia clínica y los soportes de pago de la cirugía. No obstante, esta Sala advierte que la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó un análisis completo de todas las pruebas que fueron aportadas y decretadas en el proceso de reparación directa, inclusive las que se extrañan en la demanda de tutela.
Al efecto, en el acápite titulado «1. Medios de prueba relevantes» de la sentencia cuestionada, la autoridad judicial identificó las documentales con la historia clínica y los soportes de pago de la cirugía como elementos probatorios legalmente incorporados al proceso. A su vez, señaló los hechos específicos que fueron acreditados con estos medios de prueba y, con base en lo anterior, determinó el hito que marcó el inicio del término de caducidad.
De otra parte, en cuanto a las referidas «solicitudes de citas no atendidas», el tribunal accionado expuso que no se allegó ningún medio de prueba conducente para demostrar que la accionante sí acudió a un canal telefónico de atención para programar la cita de control por neurocirugía en el Hospital Central de la Policía Nacional. Además, explicó los motivos por los cuales tampoco podía presumirse la existencia del hecho.
Textualmente indicó: 10 Corte Constitucional, sentencia SU-424 de 2021. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-453 de 2019. 12 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. 13 Corte Constitucional, sentencia T-773 de 2012. Reiterado en sentencias T-629 de 2012 y T-401 de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04673-00 Accionante: Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y otro Acción de tutela - Se niega el amparo 7 Es de precisar que, no se puede dar por probado que la accionante llamó a pedir las citas médicas y los procedimientos, y que estos fueron negados por la institución demandada, para efectos de contabilizar el término de caducidad desde ese momento, puesto que, i) no se puede dar la aplicación de afirmaciones y negaciones indefinidas que establece el artículo 167 del CPACA, tal como lo hizo el a quo, pues estos son hechos que son susceptibles de probarse por cualquier medio probatorio establecido por la ley, ii) así, no se allegó prueba que demostrara que la accionante realizó las respectivas llamadas y que el servicio fuera negado por la Dirección de Sanidad de la demandada.
No podemos pasar por alto, que la prestación del servicio de salud en nuestro país enfrenta problemas de cobertura, calidad y acceso a servicios, no obstante, la parte actora era la encargada de demostrar que efectivamente la entidad demandada se negó a prestar el servicio, y por tal razón, acudió a otra institución para que fuera prestado (art. 167 C.G.P), no obstante, dentro del sub lite no se allega prueba que demuestre que la demandada negó la prestación de los servicios que requería la paciente por vía telefónica.
En segundo lugar, aunque los accionantes reprocharon que la autoridad judicial declaró de oficio la caducidad del medio de control, la Sala considera que ello no configura un defecto procedimental absoluto porque, según el numeral 2 del artículo 164 del CPACA, esta opera de pleno derecho cuando la demanda no se presenta dentro del término legalmente previsto.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la caducidad es una institución de orden público que no admite renuncia y que debe declararse de oficio cuando el juez «verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial»14. Como se explicó en precedencia, a partir del análisis probatorio, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca constató que los accionantes tuvieron conocimiento del daño una vez obtuvieron certeza sobre la imposibilidad de acceder a los servicios médicos prescritos, misma razón por la cual acudieron a su Plan de Medicina Prepagada.
Además, como no se demostró que el daño tuviera el carácter de continuado, la autoridad judicial concluyó que se produjo al instante en que la paciente faltó a la cita de control con el Dr. Mauricio Toscano Heredia, pues no se allegaron pruebas que dieran cuenta que solicitó la programación de este servicio ni que le fue negado por la entidad demandada.
En ese orden, contrario a lo alegado en la solicitud de amparo, no había lugar a computar la caducidad a partir del día siguiente a la fecha de la cirugía (16 de agosto de 2017). Si bien para ese momento podían existir dudas acerca del quantum indemnizatorio, lo cierto es que, en materia médico-sanitaria, el inicio del término se determina por el conocimiento del daño, no el conocimiento sobre su magnitud15.
Por lo tanto, para esta Sala es evidente que la sentencia proferida el 26 de febrero de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B, auto del 5 de marzo de 2015 (Exp. 49.307). 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de agosto de 2020 (Exp. 46.704); Corte Constitucional, sentencia SU-216 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04673-00 Accionante: Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y otro Acción de tutela - Se niega el amparo 8 Cundinamarca no incurrió en los defectos alegados, motivo por el cual se negará el amparo a los derechos fundamentales de los accionantes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NIÉGASE el amparo impetrado por los señores Gabriela del Rosario Salcedo de Linares y Pedro Pablo Linares Peña.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE esta decisión personalmente a las partes o por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE esta providencia en la página web de la Corporación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado