REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Cinco (5) de junio de dos mil veintiséis (2026) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2026-03482-00 Demandante: JUAN JOSÉ CAMUES LÓPEZ Demandado: SUBSECCIÓN C DE LA SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA POR PRESUNTA MORA JUDICIAL.
SE NIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA. Síntesis del caso: el actor reclamó que se vulneró su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia por la presunta mora judicial de la autoridad judicial demandada para pronunciarse sobre solicitudes formuladas en un proceso de acción popular. La Sala evidenció que no se configuró una mora judicial, por lo cual se niegan las pretensiones de la acción de tutela.
La Sala decide la acción de tutela presentada1 por el señor Juan José Camues López contra la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para la protección de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, previsto en el artículo 229 de la Constitución Política. I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda 1) Promovió el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros, para obtener la protección de derechos colectivos presuntamente afectados con ocasión de la ejecución de la Unidad Funcional 7 del proyecto vial Santana–Mocoa–Neiva, 1 Mediante escrito presentado el 6 de mayo de 2026. 2 Expediente: No. 11001-03-15-000-2026-03482-00 Actor: Juan José Camues López Acción de tutela particularmente en el sector del barrio La Esmeralda del municipio de Villagarzón (Putumayo). 2) El conocimiento del proceso correspondió a la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad que con auto del 7 de octubre de 2025 admitió la demanda y decretó medidas cautelares de urgencia, entre ellas, órdenes dirigidas a la Alcaldía de Villagarzón, la Gobernación del Putumayo y la UNGRD para realizar un censo de los asentamientos humanos del barrio La Esmeralda, otorgar soluciones de vivienda temporal o subsidios de arriendo a las familias ubicadas en zona de riesgo alto no mitigable, garantizar vacunación, y efectuar el análisis y evaluación de factores de riesgo. 3) Contra esa decisión se formularon varios recursos de reposición2 y el tribunal los resolvió, mediante auto del 14 de noviembre de 2025, en el sentido de negarlos por considerar que no estaban demostrados los presupuestos para decretar la suspensión de las obras y que las órdenes debían cumplirse por las autoridades dentro del ámbito de sus competencias. 4) Posteriormente, el actor popular presentó solicitudes para que se abriera un incidente de desacato por el presunto incumplimiento de las medidas cautelares y, a través de auto del 16 de enero de 2026, el tribunal requirió previamente a las autoridades demandadas para que rindieran informe actualizado sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas, allegaran información de los funcionarios responsables y explicaran las gestiones adelantadas. 5) En esa misma fecha, el tribunal también tramitó la solicitud de una nueva medida cautelar de la parte actora, dirigida a garantizar el suministro de agua potable a los 2 El actor popular cuestionó la decisión de negar la medida cautelar consistente en la suspensión provisional e inmediata de las actividades constructivas de la Unidad Funcional 7 del Contrato de Concesión no. 012 de 2015.
De otra parte, la UNGRD solicitó revocar las órdenes impartidas en su contra, con el argumento de no tener competencia para realizar censos, otorgar subsidios de vivienda, efectuar reubicaciones, garantizar vacunación o realizar análisis de factores de riesgo. El departamento del Putumayo alegó que las órdenes recaían principalmente en el municipio de Villagarzón y que su intervención solo podía operar de manera concurrente o subsidiaria.
El municipio de Villagarzón también presentó recurso, pero fue rechazado por extemporáneo. 3 Expediente: No. 11001-03-15-000-2026-03482-00 Actor: Juan José Camues López Acción de tutela habitantes del barrio La Esmeralda, para lo cual corrió traslado a las autoridades demandadas. 6) Mediante auto del 12 de febrero de 2026, el tribunal convocó a audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se celebró el 26 de marzo de 2026 con la comparecencia del actor popular y de varias entidades demandadas y vinculadas, entre ellas, los ministerios de Ambiente y Salud, la ANLA, la UNGRD, la ANI, Corpoamazonía y el departamento del Putumayo. 7) Después de la audiencia de pacto de cumplimiento, el expediente ingresó al despacho el 6 de abril de 2026 y, mediante auto del 30 de abril de 2026, el tribunal admitió el llamamiento en garantía formulado por Construcciones El Cóndor SA contra la Compañía Aseguradora de Fianzas SA con fundamento en la póliza de responsabilidad civil extracontractual aportada por esa sociedad. 2.
Los fundamentos de la vulneración La parte demandante alegó que, para la fecha de presentación de la demanda de tutela, la autoridad judicial demandada no había resuelto de fondo los incidentes de desacato promovidos por el presunto incumplimiento de las medidas cautelares decretadas el 7 de octubre de 2025, ni la nueva solicitud cautelar relacionada con el presunto desabastecimiento de agua potable en el barrio La Esmeralda de Villagarzón, Putumayo.
La falta de decisión mantiene en incertidumbre la efectividad de las órdenes cautelares dictadas para proteger a la comunidad, especialmente aquellas referidas al censo de la población en riesgo, la adopción de soluciones temporales de vivienda o subsidios de arriendo, la vacunación de los habitantes y la realización del análisis y evaluación de factores de riesgo. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “Tutelar mi derecho fundamental al pronto y eficaz acceso a la justicia, vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 1, Subsección C, Despacho del Magistrado FABIO IVAN AFANADOR GARCIA, al omitir un pronunciamiento oportuno y de fondo sobre el 4 Expediente: No. 11001-03-15-000-2026-03482-00 Actor: Juan José Camues López Acción de tutela incumplimiento sistemático de las medidas cautelares de urgencia decretadas mediante auto del 7 de octubre de 2025 dentro del proceso con radicación 25000234100020250138800.
Ordenar al Despacho Judicial accionado que, en un término perentorio, resuelva de fondo los incidentes de desacato radicados el 14 de noviembre y 16 de diciembre de 2025, los cuales fueron promovidos ante la renuencia de la Alcaldía de Villagarzón, la Gobernación de Putumayo y la UNGRD para dar cumplimiento a las órdenes judiciales de: o Realizar el censo detallado de la población en riesgo en el barrio La Esmeralda en el término de un mes. o Otorgar soluciones de vivienda temporal o subsidios de arriendo en el término de dos meses. o Realizar el análisis y evaluación de factores de riesgo de conformidad con la Ley 1523 de 2012 - Ordenar al Despacho judicial que decida sobre la medida cautelar de urgencia solicitada por el desabastecimiento de agua potable en el barrio La Esmeralda, derivado de daños a la infraestructura del acueducto durante la ejecución de la obra, toda vez que el traslado de dicha solicitud se corrió desde el 16 de enero de 2026 sin que a la fecha exista una orden efectiva para garantizar el mínimo vital de agua a la comunidad. - En caso de que el Tribunal persista en su omisión o niegue las solicitudes de impulso procesal, se solicita analizar la existencia de una vía de hecho judicial por defecto fáctico y sustantivo, dada la falta de protección efectiva de los derechos a la vida y la seguridad de una comunidad vulnerable ante un perjuicio irremediable ya documentado en el proceso”.
(archivo disponible en medio magnético en el índice 0001 del aplicativo SAMAI). 4. Actuación procesal Con auto del 7 de mayo de 2026 se admitió la acción de tutela, se notificó al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se vinculó a los ministros de Ambiente y de Salud y Protección Social, al director de la ESE Hospital San Gabriel Arcángel de Villagarzón, al alcalde del municipio de Villagarzón, al gobernador de Putumayo, a los directores de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), Corpoamazonía, la empresa Aguas La Cristalina SA ESP y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI); al representante legal o quien haga sus veces de la Concesionaria Ruta al Sur SAS, la empresa Construcciones El Cóndor SA, el Consorcio Interra TLS, al personero de Villagarzón y al presidente del Concejo Municipal de Villagarzón, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5 Expediente: No. 11001-03-15-000-2026-03482-00 Actor: Juan José Camues López Acción de tutela 5.
Actuación de la autoridad judicial demandada y de las autoridades públicas vinculadas El magistrado ponente de la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por considerar que no se configuró una mora judicial injustificada ni una vulneración de los derechos fundamentales del actor, en tanto el proceso de acción popular con radicación no. 25000-23-41-000-2025-01388-00 ha sido tramitado de conformidad con las etapas previstas en la Ley 472 de 1998 y desde su admisión se han adelantado diversas actuaciones procesales dirigidas a impulsar el trámite y garantizar el derecho de contradicción de los sujetos procesales.
La sola existencia de solicitudes pendientes no acredita una dilación constitucionalmente relevante y la acción popular presentada por el actor reviste una especial complejidad procesal, derivada de la pluralidad de entidades demandadas y vinculadas, la naturaleza técnica de los hechos debatidos, el alcance interinstitucional de las medidas cautelares y la necesidad de preservar el derecho de contradicción de todos los sujetos procesales.
Finalmente, afirmó que las decisiones relacionadas con la segunda medida cautelar y el incidente de desacato se encuentran proyectadas y en revisión, por lo cual no existe inactividad injustificada atribuible al despacho. El apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó que se desvincule a esa autoridad del presente trámite constitucional por cuanto fue vinculada únicamente por su condición de parte dentro del proceso de acción popular, pero que las pretensiones de la acción de tutela se dirigen contra actuaciones u omisiones atribuidas al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de su función jurisdiccional.
El apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social señaló que no le constaban los hechos narrados en la acción de tutela y que las funciones de esa autoridad se circunscriben a formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, sin ejercer como superior jerárquico ni funcional del tribunal demandado, no tiene competencia para intervenir en actuaciones judiciales y no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales invocados. 6 Expediente: No. 11001-03-15-000-2026-03482-00 Actor: Juan José Camues López Acción de tutela La apoderada judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva y ordenar su desvinculación con fundamento en que esa autoridad administra contratos de concesión y proyectos de infraestructura pública de transporte, pero no tiene competencia para intervenir en decisiones judiciales, resolver incidentes, pronunciarse sobre medidas cautelares ni ordenar el impulso de actuaciones dentro del proceso popular.
La apoderada judicial de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres se opuso a las pretensiones de la acción de tutela y negó haber incumplido las órdenes judiciales impartidas en el proceso de acción popular, por cuanto el 2 de febrero de 2026 presentó informe de cumplimiento técnico y social ante la autoridad judicial demandada, en el cual afirmó que el censo ordenado fue culminado conjuntamente al 100% y que la falta de desembolso de subsidios obedecía a la ausencia de información depurada por parte de la Alcaldía de Villagarzón. El jefe de la Oficina Jurídica Departamental de la Gobernación del Putumayo solicitó declarar improcedente la acción de tutela con fundamento en que, dentro del proceso de acción popular se han surtido actuaciones relevantes, tales como la admisión de la demanda, el decreto de medidas cautelares, la resolución de recursos, los requerimientos previos al trámite incidental y la convocatoria a audiencia de pacto de cumplimiento y el actor cuenta con los mecanismos propios de ese trámite para solicitar el cumplimiento de las medidas cautelares, promover incidentes y ejercer las cargas procesales correspondientes.
La apoderada judicial de la Concesionaria Ruta al Sur SAS manifestó que la controversia constitucional se dirige exclusivamente contra actuaciones presuntamente omisivas del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, relacionadas con el trámite de solicitudes dentro de la acción popular por lo cual se abstendría de emitir pronunciamiento de fondo sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela y sostuvo que carece de legitimación material por pasiva por no ser la autoridad señalada como responsable, no tiene competencia para resolver incidentes, solicitudes cautelares o decretos probatorios y no fue destinataria de las medidas cautelares cuyo incumplimiento se discute. 7 Expediente: No. 11001-03-15-000-2026-03482-00 Actor: Juan José Camues López Acción de tutela El apoderado judicial de Construcciones El Cóndor SA se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de tutela e indicó que, en el proceso de acción popular, compareció como tercero con interés y no como autoridad responsable del núcleo de la vulneración alegada.
Afirmó que el actor cuenta con mecanismos judiciales idóneos para la protección de los derechos colectivos invocados y que la acción de tutela no puede convertirse en un escenario paralelo para discutir asuntos técnicos o probatorios, ni para trasladar nuevamente debates sobre causalidad, responsabilidad ambiental, afectaciones estructurales o suspensión de obras que corresponden al juez natural.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) las solicitudes de desvinculación y 3) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
Las solicitudes de desvinculación 8 Expediente: No. 11001-03-15-000-2026-03482-00 Actor: Juan José Camues López Acción de tutela Frente a la alegada falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la Concesionaria Ruta al Sur SAS, la Sala considera que no hay lugar a acceder a ellas, en la medida en que dichas autoridades fueron vinculadas como terceros con interés dentro del presente trámite y, además, hicieron parte del proceso de control de protección de derechos e intereses colectivos en el cual se formularon las solicitudes cuya falta de decisión motivó la presentación de la acción de tutela.
Por esa razón, en la parte resolutiva de esta providencia se negarán las solicitudes de desvinculación formuladas, en tanto la comparecencia de dichas autoridades en calidad de terceros con interés resulta necesaria para el adecuado trámite de la presente acción constitucional. 3. El caso concreto En el caso de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia del actor por la presunta mora judicial en que habría incurrido la autoridad judicial demandada para pronunciarse sobre las solicitudes formuladas por el actor, relacionadas con el trámite de incidentes de desacato, el cumplimiento de las medidas cautelares decretadas y la solicitud de una nueva medida cautelar dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicación no. 25000-23-41-000-2025-01388-00.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela, por las razones que procederán a exponerse: 3.1 Caracterización de la mora judicial En cuanto a la mora, la Sala debe afirmar que, en diferentes oportunidades, la Corte Constitucional3 resaltó la importancia de que los jueces dicten las providencias 3 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, sentencia T-052 de 22 de febrero de 2018, 9 Expediente: No. 11001-03-15-000-2026-03482-00 Actor: Juan José Camues López Acción de tutela dentro de los términos legales con el fin de evitar que se vulneren los derechos fundamentales del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. Sin embargo, también señaló que, en la mayoría de los casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable a las actuaciones de los funcionarios judiciales, sino a las dificultades que debe afrontar la Rama Judicial por el exceso de carga laboral o de congestión judicial y la complejidad de los asuntos, entre otras, lo cual justifica, de cierto modo, el retardo para adelantar alguna actuación. En esa medida, se ha dicho que para establecer si una dilación es o no injustificada es preciso tener en cuenta i) la complejidad del asunto, ii) la actividad procesal del interesado, iii) la conducta de las autoridades judiciales y iv) el análisis global del procedimiento.
Por su parte, el Consejo de Estado4 manifestó que existen condiciones estructurales en la Rama Judicial no imputables a los jueces que producen congestión y lentitud en los despachos que dificultan la resolución oportuna de los asuntos. En conclusión, todo ciudadano tiene derecho a una pronta y oportuna resolución de sus solicitudes; por lo cual, para que se estructure una violación del derecho fundamental del debido proceso u otro, por el incumplimiento de los términos judiciales, resulta imprescindible analizar i) si no existe un motivo razonable que justifique dicha demora y ii) si la tardanza es imputable a la dilación en el cumplimiento de las funciones por parte de la autoridad judicial. 3.2 No existe mora judicial injustificada en el caso concreto 1) En el presente asunto, la Sala no advierte configurada una mora judicial injustificada atribuible a la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por cuanto el proceso se ha tramitado de manera oportuna y diligente, en atención a la complejidad del caso y las diferentes solicitudes y peticiones que han sido elevadas por las partes. 4 Consejo de Estado, sentencia de 4 de septiembre de 2014, radicación: 11001-03-15-000-2014- 01444-00, MP Jorge Octavio Ramírez. 10 Expediente: No. 11001-03-15-000-2026-03482-00 Actor: Juan José Camues López Acción de tutela 2) Si bien se encuentra acreditado que, para la fecha del informe rendido por parte de la autoridad judicial demandada, estaban pendientes de resolver una nueva medida cautelar presentada por el actor, relacionada con el suministro de agua potable, así como las solicitudes vinculadas con el trámite incidental de desacato por el presunto incumplimiento de las medidas cautelares, esa sola circunstancia no basta para concluir que se haya vulnerado el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 3) En efecto, a partir de las actuaciones acreditadas en el trámite integral de la acción popular se advierte que el tribunal ha impulsado el proceso mediante decisiones sucesivas: admitió la demanda, decretó medidas cautelares, resolvió los recursos formulados contra esa decisión, integró el contradictorio con Corpoamazonía, corrió traslado de la nueva solicitud cautelar, requirió informes sobre el cumplimiento de las medidas cautelares, convocó y realizó audiencia de pacto de cumplimiento y resolvió el llamamiento en garantía formulado por Construcciones El Cóndor SA. 4) El último ingreso efectivo del expediente al despacho ocurrió el 25 de mayo de 2026, luego de celebrada la audiencia de pacto de cumplimiento, de proferido el auto del 30 de abril de 2026 mediante el cual se admitió el llamamiento en garantía formulado por Construcciones El Cóndor SA contra la Compañía Aseguradora de Fianzas SA (Confianza SA) y de surtido el traslado de las excepciones formuladas por la sociedad llamada en garantía: 5) Adicionalmente, en el informe rendido dentro de esta acción constitucional, la autoridad judicial accionada precisó que las decisiones relativas a la segunda medida cautelar y al incidente de desacato se encontraban proyectadas y en revisión. 11 Expediente: No. 11001-03-15-000-2026-03482-00 Actor: Juan José Camues López Acción de tutela 6) En esas condiciones, la Sala no advierte que se haya configurado una dilación irrazonable atribuible a la autoridad judicial demandada por cuanto, para la fecha de presentación de la acción de tutela, esto es, el 6 de mayo de 2026, el proceso de acción popular había tenido una actuación reciente con el auto del 30 de abril de 2026, mediante el cual se admitió el llamamiento en garantía. 7) Posteriormente, una vez surtido el traslado de las excepciones propuestas por la sociedad llamada en garantía, el expediente ingresó nuevamente al despacho el 25 de mayo de 2026, esto es, apenas dos días antes de que la autoridad judicial demandada rindiera el informe dentro de este trámite constitucional. 8) Así las cosas, si se atiende la especial complejidad del proceso popular, la pluralidad de sujetos procesales, la existencia de medidas cautelares de alcance interinstitucional, el trámite incidental promovido por el actor, la solicitud de una nueva medida cautelar y la vinculación de la llamada en garantía, no se evidencia una mora judicial injustificada ni una conducta omisiva o negligente de la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 9) En consecuencia, aunque existen solicitudes pendientes de pronunciamiento, la Sala no advierte que la demora sea injustificada ni imputable a una conducta omisiva o negligente de la autoridad judicial demandada y lo acreditado corresponde a un proceso complejo, activo y en curso, no a una mora judicial con relevancia constitucional, razón por la cual se negará el amparo solicitado.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Deniéganse las pretensiones de la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Deniéganse las solicitudes de desvinculación formuladas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la Concesionaria Ruta al Sur SAS. 12 Expediente: No. 11001-03-15-000-2026-03482-00 Actor: Juan José Camues López Acción de tutela 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.