Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001 03 15 000 2026 02974 00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal Acción: Acción de Tutela Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Declara improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) en contra del Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, con ocasión de las providencias dictadas el 20 de marzo de 2025 y el 16 de octubre de 2025, respectivamente, en el proceso ejecutivo identificado con el radicado núm. 85001 33 33 001 2024 00264 00/01.

1. SÍNTESIS DEL CASO El IFC, actuando por conducto de su representante legal1, promovió acción de tutela en contra de las precitadas providencias, y para ello, formuló las siguientes pretensiones2:

PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, que se desconocieron por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL en auto emitido en fecha 20 de marzo de 2025 y su confirmatorio, emitido el 16 de octubre de 2025 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE dentro del proceso 85001-33- 33 001-2024-00264-00 SEGUNDO: En consecuencia, declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 20 de marzo de 2025 emitido por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, así como la decisión que desato la apelación, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en fecha 16 de octubre de 2025, dentro del medio de control 85001-33-33-001 2024-00264-00, por encontrarse tales decisiones afectadas por indebida valoración probatoria al restarle merito ejecutivo al pagare 8001734 y exceso ritual manifiesto al exigir adosar al expediente un contrato de mutuo con la ritualidad de constar por escrito, ajena a este tipo de contratos de régimen civil, y tener por no aportado el original del pagaré, pese a que a la luz del artículo 6 de la ley 2213 de 2022 “Las demandas se presentarán en forma de mensaje de datos, lo mismo 1 Oscar Javier Araque Garzón. 2 Aparte del escrito de tutela.

Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02974 00. Radicado:11001 03 15 000 2026 02974 00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que todos sus anexos,”; así como por defecto sustancial dado el sacrificio del derecho sustancial y el desconocimiento de precedente judicial vertical y por esa vía cercenar injustamente los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC.

TERCERO: Que se ordene a los accionados JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de su competencia, en el impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, rehacer las actuaciones procesales censuradas, para que en su lugar el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, libre mandamiento de pago a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE en contra de los demandados DIEGO FELIPE GUTIÉRREZ TOVAR Y LILIANA ASTRID TOVAR GRANADOS, dentro del proceso ejecutivo 85001-33-33-001- 2024-00264-00, adelante el proceso hasta su finalización, y se abstenga de exigir requisitos innecesarios en este tipo de procesos.

CUARTO. Que se ordene que el presente fallo tenga efecto Inter comunis9 o se extienda, respecto de los procesos ejecutivos que cursen en los Juzgados Administrativos de Yopal, en los que sea demandante el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, y en los que se desconozca el pagaré como título ejecutivo autónomo, existan similares supuestos fácticos y jurídicos o que se presente análogas circunstancias, así como ordenar al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de sucesivo se abstengan de incurrir en las conductas que dieron origen a la presente acción.

QUINTO. Que por parte del Juez Constitucional se realice verificación del cumplimiento del fallo de tutela proferido. (Mayúsculas y negrillas originales del escrito tutela).

2. SITUACIÓN FÁCTICA La parte accionante informó que es una empresa industrial y comercial del Estado del orden departamental, creada mediante los Decretos 107 de 1992 y 073 de 2002, cuyo régimen contractual se rige por lo previsto en los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998, el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, modificado a su vez por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011.

Indicó que, en desarrollo de su objeto social, el IFC otorga créditos de fomento educativos a personas de escasos recursos del departamento de Casanare, los cuales se respaldan mediante pagarés y cartas de instrucciones, sin que medie contrato de mutuo escrito, por tratarse de una actividad comercial regida por el derecho privado. Señaló que ante el incumplimiento de las obligaciones crediticias por parte de los usuarios y agotadas las gestiones administrativas de cobro, el IFC promueve los correspondientes procesos ejecutivos para obtener el pago de las acreencias.

Adujo que, con fundamento en el pagaré núm. 8001734 y la carta de instrucciones adjunta, el 1.º de junio de 2022 el IFC presentó demanda ejecutiva contra los señores Diego Felipe Gutiérrez Tovar y Liliana Astrid Tovar Granados, con el propósito de obtener el pago de la obligación crediticia contenida en dicho título valor, por la suma de $7.279.662.

Radicado:11001 03 15 000 2026 02974 00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demanda correspondió por reparto al Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal, bajo el radicado 85001 4003 003 2022 00506 00 y, por auto de 8 de septiembre de 2022, libró mandamiento de pago a favor del IFC y en contra de los ejecutados, por las sumas contenidas en el pagaré objeto de recaudo ejecutivo.

Manifestó que, posteriormente, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal, mediante providencia de 30 de octubre de 2024, declaró la falta de competencia por jurisdicción, decretó la nulidad de lo actuado desde la orden de seguir adelante con la ejecución y dispuso remitir el expediente a los juzgados administrativos de Yopal. Precisó que, efectuado el reparto correspondiente, el asunto fue asignado al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, bajo el radicado 85001 33 33 001 2024 00264 00.

Refirió que, mediante auto del 20 de marzo de 2025, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal negó librar mandamiento de pago solicitado por el IFC, al considerar que la parte ejecutante no acreditó la configuración de un título ejecutivo complejo, en tanto estimó necesario aportar, además del pagaré, el contrato de mutuo, los actos de incumplimiento y la liquidación de la obligación. Indicó que la autoridad judicial negó la ejecutabilidad del pagaré pese a que, a su juicio, este contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible, y exigió un contrato de mutuo escrito, pese a tratarse de un negocio jurídico regido por el derecho privado.

Señaló que contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, argumentando, entre otros aspectos, que el pagaré constituía un título ejecutivo singular que cumplía los requisitos de literalidad, circulación y autonomía, y que el contrato de mutuo no requería constar por escrito para su perfeccionamiento.

Indicó que, mediante auto de 2 de mayo de 2025, el juzgado confirmó la decisión recurrida y concedió el recurso de apelación. Adujo que, desde la creación del IFC y hasta agosto de 2024, los procesos ejecutivos adelantados por dicha entidad se tramitaban ante la jurisdicción ordinaria, sin que se hubiera exigido la aportación de un contrato de mutuo escrito para efectos de librar mandamiento de pago, pues el pagaré era considerado un título ejecutivo autónomo y suficiente.

Manifestó que el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante providencia de 16 de octubre de 2025, confirmó la decisión apelada. Explicó que dicha corporación consideró que la acreencia incorporada en el pagaré correspondía a un contrato de mutuo y que, por tratarse de una empresa industrial y comercial del Estado, los contratos celebrados por el IFC debían sujetarse a las exigencias del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, incluida la solemnidad de constar por escrito Como fundamento de la acción de tutela, el accionante sostuvo que las providencias cuestionadas vulneran los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al desconocer el régimen de derecho privado aplicable a los contratos celebrados por el IFC en desarrollo de su actividad financiera, exigir requisitos inexistentes para el contrato de mutuo y negar mérito ejecutivo al pagaré objeto de recaudo.

Sostuvo que las decisiones reprochadas incurren en defectos fáctico, sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto, por desconocimiento del precedente judicial y por violación directa de la Constitución Política. Radicado:11001 03 15 000 2026 02974 00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al defecto fáctico, indicó que las autoridades judiciales realizaron una indebida valoración del material probatorio, al desconocer que el pagaré aportado contiene una obligación clara, expresa y exigible, y al exigir documentos adicionales que, a su juicio, no eran necesarios para la configuración del título ejecutivo.

Respecto del defecto sustantivo, adujo que este se configuró porque las autoridades accionadas aplicaron indebidamente el artículo 39 de la Ley 80 de 1993 y omitieron considerar la modificación introducida al artículo 93 de la Ley 489 de 1998 por las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, conforme a las cuales las empresas industriales y comerciales del Estado que desarrollan actividades comerciales en competencia se rigen por el derecho privado.

En lo atinente al defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, sostuvo que las decisiones cuestionadas impusieron exigencias formales desproporcionadas, como la aportación de un contrato de mutuo escrito y la presentación física del título valor, pese a que las actuaciones judiciales se adelantan mediante medios tecnológicos conforme a la Ley 2213 de 2022.

Agregó que la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que, en el marco de la virtualidad judicial, la digitalización del pagaré resulta suficiente en la etapa inicial del proceso ejecutivo. En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, alegó que las autoridades judiciales accionadas se apartaron de los criterios fijados por la Corte Constitucional en los autos A-2014 de 2024 y A-1455 de 2025, en los cuales se precisó que los procesos ejecutivos derivados de pagarés suscritos en desarrollo de contratos de mutuo celebrados por empresas industriales y comerciales del Estado regidas por el derecho privado no requieren un contrato escrito para configurar el título ejecutivo, y que dichos pagarés constituyen títulos ejecutivos exigibles ante la jurisdicción administrativa.

Finalmente, en relación con la violación directa de la Constitución Política, indicó que las providencias cuestionadas desconocen los artículos 29 y 229 de la Constitución, al imponer barreras irrazonables para el acceso a la administración de justicia, desconocer la prevalencia del derecho sustancial y poner en riesgo el recaudo de obligaciones a favor del IFC, lo que, según afirmó, compromete de manera grave el patrimonio de la entidad.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 16 de abril de 20263 y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 23 de abril de 20264 la admitió y dispuso notificar5 al Tribunal Administrativo de Casanare y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, en calidad de autoridades judiciales accionadas; así como vincular a los señores Diego Felipe Gutiérrez Tovar y Liliana Astrid Tovar Granados, como terceros con interés directo en el resultado del proceso. 3 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02974 00. 4 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02974 00. 5 Esta orden se cumplió el 27 de abril de 2026.

Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02974 00. Radicado:11001 03 15 000 2026 02974 00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, se requirió tanto al Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal para que allegaran copia digital del expediente correspondiente al proceso ejecutivo, identificado con radicado núm. 85001 33 33 001 2024 00264 00/01, el cual fue remitido6. 3.2.

El Juzgado Primero Administrativo Sistema Oral Yopal - Casanare7 manifestó que la acción de tutela es improcedente, toda vez que la providencia cuestionada estuvo debidamente motivada y no incurrió en los defectos alegados por la parte accionante. Sostuvo que la negativa de librar mandamiento de pago obedeció a la indebida conformación del título ejecutivo, pues el pagaré y la carta de instrucciones no eran suficientes para acreditar la obligación, al tratarse de un título complejo que debía integrarse con el contrato de mutuo.

Indicó que el Auto A-2014 de 2024 de la Corte Constitucional únicamente definió la jurisdicción competente para conocer este tipo de procesos, sin pronunciarse sobre la idoneidad del título ejecutivo. Finalmente, afirmó que la tutela pretende convertirse en una instancia adicional para controvertir una decisión judicial adversa, razón por la cual solicitó negar el amparo. 3.3.

Tribunal Administrativo de Casanare8 allegó informe en el que indicó que la acción de tutela no cumple los presupuestos fijados por la jurisprudencia para la procedencia excepcional del amparo contra providencias judiciales, por cuanto la parte accionante pretende reabrir un debate jurídico ya resuelto dentro del proceso ejecutivo. Sostuvo que la controversia planteada carece de relevancia constitucional, toda vez que la entidad accionante reiteró los mismos argumentos expuestos en los recursos ordinarios, relacionados con la suficiencia del pagaré como título ejecutivo y la inaplicación de la exigencia de un contrato de mutuo escrito.

En consecuencia, afirmó que la tutela busca controvertir la interpretación jurídica adoptada por el juez natural, razón por la cual solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo. 3.4. Los señores Diego Felipe Gutiérrez Tovar y Liliana Astrid Tovar Granados guardaron silencio.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19919 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,10 modificado por el artículo 1 del 6 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02974 00. 7 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02974 00. 8 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02974 00. 9 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 10 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela.

Radicado:11001 03 15 000 2026 02974 00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 333 del 6 de abril de 202111, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 201912, modificado por el Acuerdo núm. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 4.2.

HECHOS PROBADOS En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente13: 4.2.1. El Instituto Financiero del Casanare formuló demanda ejecutiva contra los señores Diego Felipe Gutiérrez Tovar y Liliana Astrid Tovar Granados, en calidad de deudores, con fundamento en el título valor (pagaré) núm. 8001734, con el fin de que se librara mandamiento de pago por la suma de $7.279.662. 4.2.2.

La demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, el cual se le asignó el número único de radicación 85001 33 33 001 2024 00264 00. 4.2.3. Mediante providencia de 20 de marzo de 2025, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal resolvió negar el mandamiento de pago solicitado por el IFC.

Decisión frente a la cual el accionante interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación. 4.2.4. Con auto de 2 de mayo de 2025, el Juzgado resolvió el recurso de reposición en el sentido de mantener lo dispuesto en el proveído de 20 de marzo de 2025 y concedió el recurso de apelación. 4.2.4. El Tribunal Administrativo del Casanare, mediante auto del 16 de octubre de 2025, confirmó la providencia de 20 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal.

4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

El primer requisito de procedencia que el juez de tutela debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 11 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 12 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 13 Lo que se desprende del expediente del proceso ejecutivo identificado con radicado núm. 85001 33 33 001 2024 00264 00/01.

Radicado:11001 03 15 000 2026 02974 00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.1. Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que14: […] el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes […].

Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de exponer de manera clara, expresa y suficiente las razones por las cuales el asunto sometido a su consideración reviste de relevancia constitucional; pues, de no hacerlo, correría el riesgo de inmiscuirse en cuestiones que son propias del juez natural de la causa. Justamente, esa indebida interferencia es la que pretende evitarse mediante el examen del requisito de relevancia constitucional.

A partir de la sentencia C-590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades15: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Por consiguiente, para que un asunto revista verdadera trascendencia constitucional es indispensable que se encuentren acreditados de manera concurrente los tres elementos que integran el requisito de la relevancia constitucional16. En consecuencia, la ausencia de cualquiera de ellos conduce, de forma inexorable, a la improcedencia de la acción de tutela, por no superarse dicho presupuesto de procedibilidad. 4.3.2.

Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, analizará el segundo y el tercer criterio que la compone, esto es, (i) Preservar la competencia y la 14 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 15 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019.

M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 16 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01.

C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicado:11001 03 15 000 2026 02974 00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; e (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 4.3.2.1.

Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica Frente al segundo elemento, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:17 […] la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.

Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones” […].

(Subrayado fuera del texto). En ese sentido, anotó que18: […] en tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […].

(Subrayado fuera del texto). La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el segundo elemento que la compone, esto es, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica, no está superado.

Lo anterior, debido a que, si bien la entidad accionante invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que los reproches planteados se circunscriben a cuestionar la interpretación realizada por las autoridades judiciales sobre la conformación del título ejecutivo, la suficiencia del pagaré aportado y los requisitos necesarios para librar mandamiento de pago.

Así, la controversia propuesta tiene un alcance eminentemente legal y patrimonial, pues a través de este mecanismo constitucional la accionante busca obtener la continuación del proceso ejecutivo y el recaudo de la obligación dineraria reclamada. Por lo anterior, en el caso en cuestión, el segundo criterio de la relevancia constitucional no se cumple. 17 Corte Constitucional.

Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. 18 Ibidem. Radicado:11001 03 15 000 2026 02974 00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.2.2.

Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que: […] la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal” (…)19.

(Se destaca) […]. En la sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.

En igual sentido anotó que “como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”.

(Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso y la jurisprudencia aplicable, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que el accionante pretende que se dejen sin efectos las providencias del 20 de marzo de 2025 y el 16 de octubre de 2025, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 85001 33 33 001 2024 00264 00/01.

En vista de lo anterior, se observa que el accionante promovió demanda ejecutiva contra los señores Diego Felipe Gutiérrez Tovar y Liliana Astrid Tovar Granados, en calidad de deudores, con fundamento en el pagaré núm. 8001734, con el propósito de que se librara mandamiento de pago por la suma de $7.279.662. Mediante auto de 20 de marzo de 2025, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal resolvió negar el mandamiento de pago solicitado por el IFC, al considerar que la parte ejecutante no acreditó la configuración de un título ejecutivo complejo, pues estimó necesario aportar, además del pagaré, el contrato de mutuo que dio origen a la obligación. Asimismo, cuestionó que el título valor hubiera sido allegado en copia digitalizada y no en original físico. 19 Corte Constitucional.

Sentencia SU 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicado:11001 03 15 000 2026 02974 00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contra la anterior decisión, el accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, en el que sostuvo que el pagaré núm. 8001734, junto con la carta de instrucciones y los soportes del crédito, constituía un título ejecutivo autónomo que cumplía los requisitos de literalidad, circulación y autonomía, por lo que prestaba mérito ejecutivo por sí mismo.

Agregó que no era necesario allegar un contrato de mutuo escrito, toda vez que dicho negocio jurídico se perfecciona con la entrega del dinero y su existencia se reflejaba en el propio título valor, razón por la cual exigir un documento adicional constituía un formalismo excesivo que restringía injustificadamente el acceso a la administración de justicia. Al resolver el recurso de apelación mediante providencia de 16 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó la decisión recurrida.

Explicó que la acreencia incorporada en el pagaré provenía de un contrato de mutuo y que, por tratarse de una empresa industrial y comercial del Estado, los contratos celebrados por el IFC debían sujetarse a las exigencias del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, incluida la solemnidad de constar por escrito.

Adicionalmente, reiteró que el título valor debió aportarse en original y no en copia digitalizada, por tratarse de un requisito necesario para su cobro ejecutivo. De la lectura del escrito de tutela se advierte que las inconformidades planteadas por la entidad accionante consisten en que, a su juicio, las autoridades accionadas: (i) desconocieron que el pagaré constituía un título ejecutivo autónomo y suficiente cuando deriva de operaciones sometidas al derecho privado;

(ii) exigieron la aportación de un contrato de mutuo escrito, pese a tratarse de un negocio consensual; (iii) realizaron una indebida valoración del material probatorio al desconocer los documentos allegados para acreditar la obligación; (iv) interpretaron de forma errónea el régimen jurídico aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado que desarrollan actividades comerciales y financieras; y (v) incurrieron en un exceso ritual manifiesto al exigir la exhibición física del título valor, pese a que las actuaciones judiciales se adelantaban bajo las reglas de virtualidad previstas en la Ley 2213 de 2022.

A juicio de la Sala, el debate así planteado por el Instituto Financiero de Casanare constituye la reiteración del debate que ya fue objeto de análisis y decisión dentro del proceso ejecutivo, relacionado con la suficiencia del pagaré como título ejecutivo, la necesidad de aportar el contrato de mutuo para integrar el título complejo y el cumplimiento de los requisitos formales para la exigibilidad del título valor.

En efecto, se advierte que la entidad accionante pretende que el juez constitucional reexamine la valoración probatoria y la interpretación normativa efectuadas por los jueces naturales de la causa, particularmente en lo relativo a la naturaleza del título base de recaudo, al régimen jurídico aplicable al IFC y a los requisitos necesarios para librar mandamiento de pago en sede ejecutiva.

Por consiguiente, resulta claro que la controversia planteada se orienta realmente a obtener un nuevo pronunciamiento sobre aspectos de estricta legalidad que ya fueron definidos por las autoridades judiciales competentes. Bajo este contexto, la Sala observa que la entidad accionante utiliza este mecanismo constitucional con el propósito de reabrir un debate jurídico ya resuelto por el juez natural de la causa, a fin de obtener una decisión distinta y favorable a sus intereses.

En consecuencia, no le corresponde al juez constitucional sustituir a las autoridades judiciales accionadas en la valoración probatoria ni en la interpretación de la normatividad aplicable, pues ello implicaría desnaturalizar el carácter subsidiario y excepcional de la Radicado:11001 03 15 000 2026 02974 00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela y convertirla en una instancia adicional para controvertir decisiones judiciales adoptadas dentro del proceso ordinario.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare, por lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 28 de mayo de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.