CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación Tema: Decisión: Prima de servicios - Ley 4 de 1992 Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Sala Transitoria que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1. 1.1. Pretensiones. El señor Juan Carlos Molina Oliveros, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar lo siguiente: Primera: Estarse a lo dispuesto en las sentencias del H Consejo de Estado, en sentencias que deciden sobre la prima especial, así: Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda N.I 0197-1999, Actor Eveardo Vanegas Avilan.
C.P. Dr. Nicolas Pájaro Peñaranda Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda N.I. 1702 Actor Everardo Vanegas Avilán C.P. Dra Ana Margarita Olaya Forero. 1 Folios 1 a 67 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 2 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda N.I. 0478-2003.
Actor Luz Mireya Amezquita Ballesteros- CP Alejandro Ordoñez Maldonado. Consejo de Estado - Sala de la Contencioso Administrativo - Sección Segunda N.l. 1469-07. Aura Luz Mesa Herrera. C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. Consejo de Estado - Sala de la Contencioso Administrativo - Sección Segunda N.l. 0512-08. Actor María Marión Bello Sánchez.
C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Consejo de Estado - Sala de la Contencioso Administrativo - Sección Segunda No. 0230-08 Actor Rosmira Villegas Sánchez C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Consejo de Estado - Sala de la Contencioso Administrativo - Sección Segunda N.l. 02390-2014. Actor Samuel Correa Quintero. C.P. Dr. William Hernández Gómez, así como las demás sentencias que hayan sido dictadas por la Corporación reconociendo el derecho a la Prima Especial creada por el artículo 14 de la Ley 4® de 1992 y Ley 332 de 1996 a los Fiscales.
Segunda. Que se inapliquen para el caso concreto de mi mandante y de este proceso, por ilegales e inconstitucionales los Decretos dictados año tras años por la Fiscalía General de la Nación, donde fija el régimen salarial y prestacional de los señores Fiscales que excluye la inclusión de la prima Especial para Fiscales Especial creada por el artículo 14 de la Ley 4^ de 1992 y Ley 332 de 1996, a partir de su creación y que no hayan sido declarados nulos por el H. Consejo de Estado.
Tercera. Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los siguientes actos administrativos: 1.Número 3100041851 del 8 de junio de 2018 mediante el cual la Nación- Fiscalía General de la Nación negó al (a) doctor (a) JUAN CARLOS MOLINA OLIVEROS identificado con la Cédula de Ciudadanía N°91448361. 2. Que se declare la nulidad del Acto ficto producto del silencio administrativo negativo, en razón a que la Dirección ejecutiva de Administración Judicial no resolvió el recurso de Apelación interpuesto contra la resolución No. 20183100041851 de 08 de junio de 2018, señalada inmediatamente anterior, Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 3 Cuarta Que a título de restablecimiento del derecho se condene a LA NACIÓN- LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar a mi poderdante la reliquidación correspondiente, hasta la fecha en que cobre ejecutoria la sentencia o hasta la fecha de desvinculación al doctor (a) JUAN CARLOS MOLINA OLIVEROS de todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales como prima de navidad, prima de servicio, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, así como el pago al sistema de seguridad social en pensiones y cesantías y todo emolumento laboral y prestaciones que se puedan haber visto incididos como consecuencia del no pago o inclusión de la Prima Especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y Ley 332 de 1996 la y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para su liquidación el 100% de su salario básico.
Quinta.- Que, asimismo, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a reconocer y pagar a mis poderdantes desde su vinculación como Fiscal y hasta que se dé cumplimiento a la sentencia y en adelante, a pagar mensualmente la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración básica que hasta ahora no se le ha reconocido ni cancelado como agregado, adición, incremento o sobre sueldo a la remuneración mensual.
Sexta.- Que igualmente a título de restablecimiento del derecho, se condena a la demandada a reconocer y pagar a la demandante desde su vinculación como Fiscal de la República hasta que se cumpla la sentencia y en adelante, el 30% del sueldo básico que hasta ahora no se le ha cancelado, ya que ese porcentaje se viene imputando como Prima Especial, siendo parte de la remuneración mensual.
Séptima.- Que se actualicen los valores reclamados de acuerdo al índice de Precio al Consumidor, con el reconocimiento de intereses de acuerdo al artículo 192 del C.P.A.C.A. Octava. Que de igual manera y a título de restablecimiento del derecho se ordene a la demandada LA NACIÓN - LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a que se siga pagando, adicional al 100% del salario básico, el 30% por concepto de prima especial sin carácter salarial a mi prohijado, hasta que se produzca su retiro definitivo como Fiscal de la República.
Novena. Que, de oponerse temerariamente a las pretensiones, se condene en costas a la Entidad demandada PETICIONES SUBSIDIARIAS: Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 4 Subsidiarias de la peticiones CUARTA y SEXTA.- Que de igual manera y a título de restablecimiento del derecho se condene a la demandada LA NACIÓN - LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a pagar a la demandante la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS, CONSISTENTE EN EL 30% del salario como un agregado, en cumplimiento del mandato contenido en el inciso 1° del artículo 14 de la Ley 4® de 1992, por haberse sustraído a su cumplimiento desde el 1° de enero del año 2010 y hasta el momento en que la demandante se encuentre vinculada a la Fiscalía.( )”.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El demandante informó que se encuentra vinculado a la Fiscalía General de la Nación, como fiscal, en diferentes despachos y para la fecha de la presentación de la demanda se encontraba vinculado a la entidad desde el 29 de junio de 2001. El señor Molina Oliveros informó que la Ley 4ª de 1992 facultó al Gobierno Nacional para crear una prima especial a los servidores no inferior al 30%, ni superior al 60% del salario básico sin carácter salarial, para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala salarial de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del 1° de enero de 1993.
Que, desde la vinculación del demandante a la entidad el 29 de junio de 2001, la Fiscalía fraccionó su salario, hasta el año 2010 imputó el 30% del mismo a la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sin carácter salarial, por consiguiente, la entidad no ha pagado el salario completo, asimismo, resta el 30% de la base de liquidación de todas las prestaciones sociales.
El señor Molina Oliveros sostuvo que, el 23 de mayo de 2018, solicitó a la Fiscalía General de la Nación la reliquidación de todas las prestaciones sociales, con la Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 5 inclusión del 30% extraído de su salario, así como el reconocimiento y pago de la mencionada prima.
La Fiscalía General de la Nación, a través de los actos demandados, negó la solicitud. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. El demandante explicó que el acto enjuiciado vulneró las siguientes normas de carácter convencional, constitucional y legal: El artículo 26 de la Convención Americana sobre derechos humanos suscrita en San José de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, la Conferencia Interamericana sobre derechos humanos, aprobada mediante Ley 16 de 1972;
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales «Protocolo de San Salvador», suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988, aprobado mediante la Ley 319 de 1996; Convenios 95, 100 y 111 de la OIT, sobre la protección del salario. De la Constitución Política, el preámbulo, los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53 y 209; de la Ley 4ª de 1992 los artículos 2, 10 y 14; la Ley 332 de 1996; del Decreto 270 de 1996, en numeral 7 del artículo 152.
La parte demandante argumentó que de la lectura de los actos demandados fácilmente se puede concluir que se apartan del ordenamiento jurídico, en especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y, además, aplica decretos que contravienen el ordenamiento jurídico, con lo que se evidencia la falsa motivación en las decisiones cuestionadas y una inaplicación de la norma en la que deberían fundarse. 2.
Contestación de la demanda2. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseguró que la liquidación que realizó la entidad de los salarios y las prestaciones sociales del demandante se 2 Folios 53 a 61 del expediente Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 6 fundamentó en el cumplimiento de las disposiciones legales y con respeto a las normas, por consiguiente, no hubo irregularidad alguna.
La entidad argumentó que los fiscales de la Fiscalía General de la Nación no son destinatarios de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, porque esta disposición autorizó al Gobierno Nacional para que estableciera una prima no inferior al 30%, ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los magistrados de todo orden de los tribunales superiores de distrito judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, y para los jueces de la república, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Militar.
Excepto los que optaran por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación. Que, por voluntad del legislador, se dispuso que la potestad gubernamental para crear la mencionada prima solo era en favor de los cargos enlistados en el artículo 14, y allí no se encuentran los funcionarios de esta entidad, con la salvedad de aquellos que no se acogieron al régimen salarial de la entidad con efectos a partir del 1° de enero de 1993.
De acuerdo con los artículos 54 y 64 del Decreto 2699 de 1991, se estableció que los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación que optaran por el régimen de esta entidad, tendrían un sistema de remuneración estructurado con base en el salario único o global -salario integral-, con prohibición expresa de las primas que venían recibiendo en la Rama Judicial.
Es decir, que todos los fiscales de la entidad que optaron por una sola vez antes del 28 de febrero de 1993 por el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, conforme al artículo 2° de ese decreto, no tienen derecho a la prima del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. La Fiscalía General de la Nación propuso como excepciones: prescripción, y carencia de objeto. 3.
La sentencia de primera instancia3. 3 Folios 118 a 125 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia proferida el 31 de marzo de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas4, de la siguiente manera:
PRIMERO: Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas el día 02 de septiembre de 2019 y el 15 de diciembre de 2020, por las razones expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal de las sumas reclamadas por el señor Juan Carlos Molina Oliveros de las sumas reclamadas anteriores al 24 de mayo de 2015, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en el Oficio No. 20183100041851 del 08 de junio de 2018 y Resolución No. 2- 2973 del 17 de septiembre de 2018, en cuanto negaron al señor Juan Carlos Molina Oliveros el reconocimiento, liquidación y pago de las diferencias salariales derivadas de su calidad de beneficiario de la prima especial de servicios, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: CONDENAR a la Nación - Fiscalía General de la Nación a RECONOCER y PAGAR en favor del señor Juan Carlos Molina Oliveros retroactivamente la diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de: 4.1. La diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de; ingresos mensuales correspondientes al 30% de la base del salario básico que no fue tenido en cuenta al momento de su liquidación, con la correspondiente afectación de las prestaciones sociales desde el 24 de mayo de 2015 hasta tanto se pague efectivamente esta providencia. Sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad 4.2.
Las prestaciones sociales liquidadas sobre el 100% del salario y la prima especial de servicios que corresponde a un 30% adicional desde el pago de esta sentencia y hasta tanto funja o haya fungido en alguno de los cargos enlistados en el artículo 14 de la Lev 4 de 1992 frente a la Fiscalía General de la Nación. Debiéndose descontar lo pagado efectivamente por estos conceptos, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
(…) 4 Folios 147 a 154. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 8 El tribunal encontró acreditado que el señor Juan Carlos Molina Oliveros desde el 12 de julio de 2001 y hasta la fecha de la sentencia de primera instancia se ha desempeñado en el cargo de Fiscal delegado ante los Jueces de la República, tal y como se desprende del certificado laboral expedido por el Profesional con Funciones de Jefe del Departamento Administración de Personal de la Fiscalía General de la Nación. Por tanto, es beneficiario de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Que, además, la prima especial no fue correctamente liquidada en sus ingresos mensuales al desatender la jurisprudencia que para la época ya existía y aplicar de manera incorrecta el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; entonces, es procedente declarar la nulidad de los actos demandados5. El A-quo concluyó que la prima especial, no fue correctamente liquidada en sus ingresos mensuales, al desatender la jurisprudencia que para la época ya existía y aplicar de manera incorrecta el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos enunciados.
Sobre las prestaciones la liquidación de las prestaciones sociales el tribunal precisó que estas serían liquidadas sobre la base de todo el salario básico sin sumar o restar el equivalente a la prima especial, porque no tiene carácter salarial. Con relación a la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, dijo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, y artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, como el demandante solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias prestacionales adeudadas con ocasión al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el 24 de mayo de 2018, consideró que operó el fenómeno de la prescripción trienal para las sumas causadas con antelación al 24 de mayo de 2015. 4.
El recurso de apelación6. 5 El tribunal consideró demandado también la Resolución N° 2-2973 del 17 de septiembre de 2008, por medio de la cual se resolvió el recurso de alzada en sede administrativa y que fuera aportada por la entidad antes de la audiencia inicial. 6 Páginas 128 a 132 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 9 La demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Del confuso escrito de apelación, se tiene que los argumentos de la inconformidad son los siguientes: La entidad dijo que la sentencia no tuvo en cuenta que desde el 2003 ha pagado las prestaciones sociales a los beneficiarios de la prima especial, sobre el 100% de la asignación básica La Fiscalía General de la Nación consideró que la parte resolutiva de la sentencia es confusa porque a pesar de estarse a lo resuelto en la sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020, no precisó que la prima especial solamente constituye factor salarial para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. Finalmente, afirmó que la Fiscalía ha liquidado y pagado las prestaciones de todos los empleados de acuerdo con las previsiones de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, por ello, desde 2003 no hay lugar a percibir la mencionada prima, dado que las normas que regulan la materia no la establecieron. 5.
Trámite segunda instancia En auto del 7 de noviembre de 20247, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, de conformidad con el numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, 7 Índice 7 Samai Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 10 según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico La Sala deberá establecer si ¿le asiste razón jurídica al señor Juan Carlos Molina Oliveros para reclamar al pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992? En caso de ser afirmativa la respuesta es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial como factor salarial.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial – Prima Especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
Los mencionados parámetros fueron compendiados en la Ley 4ª de 1992, cuyo artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los Magistrados de todo 8 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 11 orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Vale recordar que, en ese momento las condiciones salariales y prestacionales de los servidores de la Fiscalía General de la Nación se encontraba disperso en distintas normas, como los Decretos 2699 de 1991, y 1730 y 1077 de 1992; sin embargo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 53 de 7 de enero de 1993, que instauró un nuevo régimen para quienes se vincularan a partir de su entrada en vigor o se acogieran voluntariamente a este.
Posteriormente, el artículo 1° de la Ley 332 de 1996 extendió la prima especial de servicios a «[…] los fiscales de la Fiscalía General de la Nación», mientras que la Ley 476 de 1998 aclaró que la excepción que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, «[…] no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto», por lo que estos servidores tienen derecho a recibir la aludida prima, que tiene carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. La naturaleza y liquidación de esa asignación han sido materia de estudio por esta Corporación en varias ocasiones.
Así, en sentencia de 3 de marzo de 20059, la Sección Segunda declaró la nulidad del artículo 6 del Decreto 53 de 1993, al estimar que «[…] no le era dable al Gobierno Nacional, invocando como sustento las disposiciones contenidas en [la Ley 4ª de 1992], otorgar, por medio de la norma enjuiciada, el carácter de prima especial de servicios al 30% del salario básico mensual fijado […] para los servidores de la Fiscalía […]».
Posteriormente, la Sala Plena de Conjueces profirió sentencia SUJ-023-CE-S2 de 9 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de 3 de marzo de 2005; expediente 11001-03-25-000-1997-17021- 01(17021); consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 12 15 de diciembre de 202010, en la cual estableció los parámetros que consideró adecuados frente al cómputo de la comentada prima especial de servicios y su reconocimiento a los fiscales a quienes se aplica el Decreto 53 de 1993.
En esa oportunidad, esa Colegiatura sentó las siguientes reglas: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2.
La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3. A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. Finalmente, con fallo de 21 de septiembre de 202211, la Sala de Conjueces se pronunció sobre la legalidad del Decreto 53 de 1993 y los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional modificatorios del régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación entre 1994 y 2017, en punto a desentrañar la naturaleza y forma de liquidación de la prima creada por el artículo 10 Consejo de Estado;
Sección Segunda, «Sala Plena de Conjueces»; sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020; expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18); conjuez ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba. 11 Consejo de Estado; Sección Segunda; sentencia de 21 de septiembre de 2022; expediente 11001032500020180110100; conjuez ponente: Néstor Raúl Correa Henao.
Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 13 14 de la Ley 4ª de 1992. En esa oportunidad, la Corporación expuso que «[…] el 30% del salario básico mensual de los servidores de la Fiscalía no puede ser considerado como prima especial de servicios», pues «[…] no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste», y, al declarar la nulidad de las normas acusadas, precisó que «[…] del hecho de desaparecer del mundo jurídico esos decretos, no se sigue que la prima especial de servicios allí contenida haya también desaparecido.
Esta prima sigue vigente, pero en los términos establecidos de esa sentencia», y reiteró que «[…] la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que además ella es una adición a éste». Por lo tanto, de la evolución normativa regular y la línea jurisprudencial que ha construido esta Corporación sobre la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es posible colegir sus condiciones de autonomía y distinción, no solo frente a la asignación básica prevista para los fiscales en sus diferentes órdenes, sino respecto de los demás factores salariales y prestacionales que integran el respectivo régimen de asignaciones.
No obstante, la Subsección considera ahora necesario efectuar algunas precisiones sobre las reglas adoptadas en sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 2020, que, con el fin de solucionar las relacionadas con la citada prima especial, resultan pertinentes a la hora de abordar los casos concretos. Reliquidación de factores salariales y prestacionales sobre el 100 % de la asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
En el fallo en referencia, la Sala de Conjueces advirtió que «[l] Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial»; no obstante, dicha elaboración dejó de incluir los factores de salario cuya base de liquidación incluye la asignación básica del respectivo empleo (tales como la bonificación por servicios prestados o la prima de servicios) y que, naturalmente, no tienen la naturaleza de Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 14 prestación social.
Sobre el particular, la teoría clásica de derecho social del trabajo impone diferencias marcadas entre la naturaleza salarial o prestacional de determinada asignación, en la medida que, los primeros, se orientan a remunerar directamente el servicio prestado, mientras que los segundos tienen por objeto cubrir contingencias o riesgos a los que pueda verse expuesto en trabajador, por efecto directo o indirecto de la actividad laboral.
Al respecto, cabe destacar que los fiscales, en sus distintos órdenes y niveles, perciben las siguientes asignaciones: Factores salariales Prestaciones sociales Otros emolumentos que integran el IBC de aportes al SGSS Otros emolumentos que no integran el IBC de aportes al SGSS Bonificación por servicios prestados Prima de servicios Prima de vacaciones Prima de navidad Cesantías Prima especial 30% Bonificación por compensación Otros servicios autorizados por la ley Bonificación por actividad judicial En concreto, en el caso de los fiscales, soslayar el reajuste de los factores de salario en casos como el presente, comportaría una trasgresión de los derechos y principios previstos en el artículo 53 de la Constitución Política, al menos, en los siguientes sentidos: (i) se estaría desconociendo la naturaleza salarial e incidencia de la asignación básica piedra angular, primer y principal instrumento de liquidación de todos los factores salariales y prestacionales.
(ii) el sistema de remuneraciones previsto para la Fiscalía General de la Nación conforma un universo de pautas y asignaciones que genera relaciones de causalidad y consecuencia liquidatario entre estas, pues, algunas de ellas, integren la base de liquidación de otras asignaciones. Verbigracia: la bonificación por servicios prestados (factor salarial) se calcula en un porcentaje de la totalidad del sueldo básico; esta, a su vez, sumada a la asignación básica, conforma la base de liquidación de la prima de servicios (factor salarial).
A su turno, la prima de vacaciones (prestación social), se Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 15 liquida con base en el salario básico, la bonificación por servicios prestados y la prima de servicios12. Por lo tanto, dejar de efectuar el ajuste de los factores salariales con sustento en el 30% de asignación básica sustraído, finalmente, terminaría por afectar la cuantía de las prestaciones que, con la regla adoptada en la mencionada sentencia, se pretenden restablecer. 2.2 Hechos probados.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: 1) Que el peticionario se vinculó a la Fiscalía general de la Nación desde el 29 de junio de 2001, con nombramiento provisional como profesional universitario, y desde el 10 de enero de 2008 fue designado en provisionalidad como Fiscal delegado ante los jueces promiscuos y, municipales, jueces del circuito y jueces especializados (folio 104 y 106). 2) Constancia de servicios prestados, emitida por la Fiscalía General de la Nación, el 28 de mayo de 202113, en donde indica que el demandante se encuentra activo en la entidad y su último ingreso data del 12 de julio de 2021, en provisionalidad, como fiscal delegado ante los jueces del circuito especializado, Dirección Especializada contra las violaciones a los derechos humanos. Sobre la información salarial se encuentra lo siguiente: 3) Sobre los cargos desempeñados, la información es como sigue: 12 Ver Decreto 1045 de 1978. 13 Folio 103 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 16 4) A folio 103 del expediente obra documento con la información general del demandante, sobre la información salarial desde el primero de enero de 2016 hasta primero de enero de 2021, se consignó la siguiente información: 2.3.
Caso concreto La Sala procede a resolver el problema jurídico planteado, esto es, a analizar sí al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, de ser así, si esta prima constituye factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales.
Aquí debe precisarse que, conforme se dijo en precedencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la prima especial debe ser un adicional al 100% del salario básico y/o asignación básica, y no una parte de este, como se venía liquidando por la entidad accionada; así mismo, ha quedado sentado que aquella – prima especial de servicios- solo es factor salarial para el pago de aportes pensionales y, en consecuencia, no sirve de base para la liquidación de prestaciones sociales; no obstante, tales prestaciones sociales deben ser liquidadas teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, sin sumarle o restarle el 30% de la prima especial de servicios.
Son beneficiarios de la citada prima, entre otros, quienes desempeñen cargos de fiscal. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 17 En el sub examine, de acuerdo con el material probatorio allegado legal y oportunamente al proceso se evidencia que el señor Juan Carlos Molina Oliveros desde 10 de enero de 2008 ejerció como fiscal delegado ante los jueces civiles del circuito, designado posteriormente como fiscal delegado ante los jueces civiles municipales, en provisionalidad (4 de agosto de 2010) y finalmente como fiscal delegado ante los jueces especializados (octubre de 2012).
Se acreditó también que su vinculación a la Fiscalía General de la Nación ocurrió el 29 de junio de 200114 esto es, cuando ya había entrado en vigencia el Decreto 53 de 1993; por tanto, su régimen salarial y prestacional es el contenido en dicha normatividad y las que la han complementado o modificado. Entonces, al caso del accionante le resultan aplicables las reglas jurisprudenciales establecidas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020; concluyéndose que, en los periodos de tiempo en que ha prestado sus servicios como fiscal, ya como delegado ante los jueces municipales o ante los jueces del circuito; le asiste el derecho al reconocimiento y pago del equivalente al 30% por prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, aclarándose que en ningún caso se podrá superar el valor máximo fijado por el Gobierno Nacional.
Ahora, en cuanto a la reliquidación de prestaciones sociales es preciso reiterar que, la prima especial de servicios no es factor salarial, en consecuencia, no puede servir de base para liquidar aquellas. No obstante, tales prestaciones deben ser canceladas sobre el 100% de la asignación básica, se insiste, sin incluir el 30% de la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena.
La entidad demandante en su recurso afirmó que el fallo de primera instancia podía generar confusión pues no ordena liquidar y pagar el factor prestacional de los salarios básicos para lo cual se tuvo en cuenta solamente el 70% del salario, cuando la Fiscalía desde el año 2003, liquidó y pagó al demandante el 100% del factor prestacional salario básico. 14 Folio 104 del expediente Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 18 Pues bien, ninguno de los dos sujetos procesales aportó al proceso pruebas que respalde sus aseveraciones, a pesar que, conforme lo dispuesto en el artículo 167 del CGP, aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA, incumbe a las partes probar los hechos en que funda sus pretensiones.
Así las cosas, se observa que no hay lugar a ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales, como lo peticiona la parte actora, puesto que no se aportaron las pruebas que demuestren el desequilibrio prestacional aducido en la demanda. En estos términos se modificará el numeral cuarto de la sentencia recurrida. Sumado a lo anterior, debe precisarse que, comoquiera que la prima especial, es base para la liquidación de aportes pensionales, sobre el reajuste salarial aquí ordenado debe la entidad hacer los descuentos respectivos del porcentaje que por tal concepto debe asumir el trabajador y proceder a realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión respectivos, tanto el aporte del empleado como el correspondiente al empleador.
Ahora bien, debe precisarse que, si bien sobre el derecho al reajuste salarial y prestacional que aquí se ordena opera la prescripción en los términos que dispuso el Tribunal, esto es, los causados con anterioridad al 15 de mayo de 2015; no es menos cierto que sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica; ante ello, se ordenará a la entidad que proceda a realizar el pago de dichos aportes pensionales desde el 1 de enero de 2003, en que se dejó de pagar aquella prima especial de servicios en virtud de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional y que fijaron los salarios para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, sobre ese incremento del 30% que correspondía a la prima en mención, en el evento de no haberse efectuado aquel pago de aportes pensionales, teniendo en cuenta solo los periodos de tiempo en que la actora fungió como fiscal y, en consecuencia, tenía el derecho a percibir la citada prima como parte de su salario.
Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 19 En virtud de ello, también se adicionará la sentencia del Tribunal ordenando el pago de los aportes pensionales, en la forma indicada anteriormente. Ahora, en cuanto al reproche hecho por la entidad demandada al fallo proferido por el Tribunal, según el cual desde el año 2003 no realizó el pago de la prima especial reclamada por cuanto las normas que regulan la materia no la contemplaron, debe precisarse que si bien tal aseveración es cierta, justamente el hecho de no haberse ordenado su pago es lo que motiva a que, vía judicial, se ordene su reconocimiento, conforme lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996 y aclarado por la Ley 476 de 1998, la cual debe entenderse como un incremento del salario básico y/o asignación básica de los funcionarios beneficiarios, entre ellos, los fiscales.
Sobre este asunto se reitera, tal como se dijo en la sentencia de unificación, la citada prima fue reglamentada y pagada hasta el año 2002 a favor de, entre otros, los funcionarios de la fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993, posterior a ello fue suprimida sin justificación válida; por lo que debe darse aplicación al principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, y ordenarse nuevamente su pago, recordando que en virtud de tales principios, una vez reconocido un derecho laboral no es posible que sea aquél suprimido, reducido o desconocido; en ese orden de ideas, el argumento expuesto por la parte pasiva no tiene ánimo de prosperidad. 2.4 Condena en costas.
No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 20 En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe.
Por lo tanto, se abstendrá de imponerlas en esta sede. III. DECISIÓN En atención a lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará parcialmente la sentencia del 31 de marzo de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, precisándose que se modificará el numeral cuarto en el sentido que se ordenará el reconocimiento y pago de los aportes pensionales desde el 1° de enero de 2003 y en adelante, teniendo en cuenta el incremento salarial del 30% por prima especial de servicios aquí ordenada, en el evento de no haberse efectuado aquel pago de aportes pensionales, teniendo en cuenta solo los periodos de tiempo en que la actora fungió como fiscal y, en consecuencia, tenía el derecho a percibir la citada prima como parte de su salario.
En todo lo demás la sentencia será confirmada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. – CONFIRMAR parcialmente la sentencia del treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sala Transitoria, que accedió a las pretensiones de la demanda promovida por el señor Juan Carlos Molina Oliveros contra la Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO. – MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el cual quedará así: «CUARTO. CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar a favor del señor Juan Carlos Molina Oliveros, a título de Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 21 restablecimiento del derecho, la prima especial de servicios de qué trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1993 equivalente al 30% de su asignación básica, desde el 24 de mayo de 2015, en adelante, y hasta cuando funja como fiscal delegado ante los juzgados municipales o del circuito o sea titular de dichos derechos, solo en los periodos de tiempo en los cuales ejerció el citado cargo; sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional.
De la suma que resulte a favor del demandante, deberán hacerse los descuentos respectivos por aportes al sistema de seguridad social en pensión que en su calidad de empleado le correspondían. Adicionalmente a lo anterior, se negará la reliquidación de las prestaciones sociales de la parte demandante, comoquiera que la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena, no es factor salarial base para la liquidación de estas, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al sistema general de seguridad social en pensiones en favor de la señora Juan Carlos Molina Oliveros, desde el 1 de enero de 2003 y en adelante, solo en los periodos de tiempo en que aquella ejerció como fiscal delegada ante los juzgados municipales o del circuito, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de su asignación básica mensual más el 30% de la misma correspondiente a la prima especial de servicios».
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Juan Carlos Molina Oliveros contra la Fiscalía General de la Nación.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Radicación: 25000-23-42-000-2019-00809-02 (5445-2023) Demandante: Juan Carlos Molina Oliveros Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación 22 Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente en comisión Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.