CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-02153-00 Auto interlocutorio El Despacho decide si avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto núm. 0425 de 8 de abril de 20251 expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Defensa Nacional.
I. CONSIDERACIONES I.1. Control inmediato de legalidad 1. Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política desarrollan los estados de excepción, los cuales, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional, “[…] son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno Nacional a partir de sus competencias ordinarias. […]”2. 2.
El artículo 213 ibidem establece que, en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior en toda la República o parte de ella, por un término no mayor de noventa (90) días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. 3.
También dispone que, mediante la declaratoria del estado de conmoción interior, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. 4. Según los artículos 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 19943 y 136 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20114, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, tendrán un control 1 “[…] Por el cual se designa un comandante militar, en el marco del estado de conmoción interior, declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar […]”. 2 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-158 de 3 de junio de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 3 “[…] Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia […]”. 4 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-02153-00 inmediato de legalidad ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo del lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si se expiden por autoridades nacionales.
Además, las autoridades competentes enviarán los actos administrativos al juez contencioso administrativo correspondiente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. 5. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado5, para que proceda el control inmediato de legalidad, se requiere la concurrencia de los siguientes requisitos: (i) que se trate de un acto de contenido general;
(ii) que este haya sido expedido en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que el acto tenga como propósito desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos durante la declaratoria de los estados de excepción. I.2. Competencia 6. Los artículos 20 de la Ley 137 y 136 de la Ley 1437, disponen que el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general expedidas por autoridades del orden nacional en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. 7.
El numeral 8. del artículo 111 de la Ley 1437 señala que es competencia de la Sala Plena de lo Contencioso administrativo de esta Corporación ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general, dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. 8. El artículo 107 ibidem establece que las salas especiales de decisión están encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que esta les encomiende, salvo los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. 9.
El artículo 29 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20196 asignó a las salas especiales de decisión el conocimiento de “[…] 3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]”. 10. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual número 10 de 1.º de abril de 2020, dispuso “[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]”. 5 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Diecisiete Especial de Decisión. Sentencia de 4 de junio de 2021. Radicación núm. 11001-03-15-000-2021-00062-00. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Décima Especial de Decisión. Auto de 8 de julio de 2020. Radicación núm. 11001-03-15-000-2020-01874-00.
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Octava Especial de Decisión. Auto de 24 de abril de 2020. Radicación núm. 11001-03-15- 000-2020-01217-00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 6 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 3 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-02153-00 11.
El artículo 185 de la Ley 1437, sobre el trámite del control inmediato de legalidad, prevé que la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. 12. De acuerdo con la normativa indicada, este Despacho es competente para decidir si avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto núm. 0425 de 2025, en razón a que fue expedido por autoridades del orden nacional7 y su remisión a esta Corporación tuvo sustento en los artículos 20 de la Ley 137 y 136 de la Ley 1437.
I.3. Caso concreto 13. El Presidente de la República con la firma de todos los ministros, mediante el Decreto núm. 062 de 24 de enero de 20258 declaró el estado de conmoción interior por el término de noventa (90) días, en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar. 14.
A través del Decreto núm. 0118 de 30 de enero de 20259 se dispuso que el Presidente de la República designará a un comandante militar para que, bajo sus instrucciones, ejerza el control operacional sobre los efectivos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, durante la vigencia del estado de conmoción interior antes anotado. 15.
La Coordinación del Grupo Gerencia de Defensa Judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por Oficio núm. OFI25-00069233 de 10 de abril de 202510, remitió al Consejo de Estado copia del Decreto núm. 0425 de 2025 para que se surta su control inmediato de legalidad, en los siguientes términos: “[…] con fundamento en el artículo 13611 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el artículo 2012 de la Ley 137 7 De acuerdo con los artículos 115 de la Constitución Política y 38 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. 8 “[…] Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar […]”. 9 “[…] Por el cual se adoptan medidas extraordinarias en materia de control operacional de la Fuerza Pública, en el marco del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar […]”. 10 Proceso repartido a este Despacho el 11 de abril de 2025, índice 3 del expediente digital. 11 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” (Negrilla del texto). 12 Artículo 20 de la Ley 137 de 1994 “Por el cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia” “Control de legalidad.
Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. 4 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-02153-00 de 1994, dentro del término de ley, me permito informar que en desarrollo del Decreto Legislativo 118 del 30 de enero de 2025 “Por el cual se adoptan medidas extraordinarias en materia de control operacional de la Fuerza Pública, en el marco del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, proferido durante el Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025,13 se expidió el siguiente decreto: - Decreto 425 del 8 de abril de 2025 “Por el cual se designa un comandante militar, en el marco del estado de conmoción interior, declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, expedido con fundamento en el artículo 1 del Decreto Legislativo 118 del 30 de enero de 2025.
Es de advertir, que el mismo se envía en cumplimiento del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para su control inmediato de legalidad. […]”. 16. El Decreto núm. 0425 de 2025 resolvió: “[…] Artículo 1. Comandante militar. Designase al Comandante de la Trigésima Brigada del Ejército Nacional, Brigadier General Mario Geovanni Contreras Guineme, identificado con la cédula de ciudadanía […], como comandante militar para ejercer el control operacional sobre los efectivos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, durante la vigencia del estado de conmoción interior.
Artículo 2. Comunicación. Comuníquese la designación, a través del Comando General de las Fuerzas Militares. Artículo 3. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su comunicación y mientras permanezca vigente el estado de conmoción interior. […]” (negrilla del texto). 17. Conforme se expuso en el acápite I.1. de esta decisión, para que proceda el control inmediato de legalidad, se requieren la concurrencia de los siguientes requisitos: (i) que se trate de un acto de contenido general;
(ii) que este haya sido expedido en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que el acto tenga como propósito desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos durante la declaratoria de los estados de excepción. 18. En lo referente al primero de los supuestos, esta Corporación ha precisado que: “[…] en los artículos 20 Ley 137 de 1994,14 y, 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011,15 anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrilla del texto). 13 El Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar Emergencia Económica, Social y Ecológica fue declarado el 24 de enero de 2025, por el término de noventa (90) días contados a partir de la entrada en vigencia del Decreto 062 de 2025. 14 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 15 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-02153-00 de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos administrativos» de carácter general, dictadas por las autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos decretos legislativos.
En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto administrativo» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿qué se entiende por «medida» o «acto» de las autoridades públicas? y ¿cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe general? Frente al primer aspecto, la Ponente resalta que […] el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011,16 escogió las fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta ambos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin distingo, todos los criterios ideados por la doctrina y la jurisprudencia para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico.
Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción.17 Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, el Despacho recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»18, como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla».19 […]”20.
(subrayado del texto y negrilla fuera del texto). 19. En el sub examine, se considera que no es procedente avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto núm. 0425 de 2025, por cuanto no es un acto o medida de carácter general. 20. En efecto, la finalidad del referido decreto no es regular situaciones jurídicas generales, impersonales o abstractas, sino que en este se designa de forma 16 Ibídem. 17 Sobre los criterios de definición o conceptualización del «acto administrativo», puede consultarse a los siguientes autores: (i) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.
Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. // Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. 18 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo.
Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. Páginas 161 a 164. 19 Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. 20 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Décima Especial de Decisión. Auto de 8 de julio de 2020. Radicación núm. 11001-03-15-000-2020-01874-00.
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-02153-00 particular y concreta a una persona como comandante militar, para ejercer el control operacional sobre los efectivos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, durante la vigencia del estado de conmoción interior que fue declarado a través del Decreto núm. 062 de 24 de enero de 2025. 21.
Además, esta Corporación ha determinado que el control inmediato de legalidad es improcedente respecto de actos o medidas de carácter particular y concreto, en los siguientes términos: “[…] El acto administrativo que nos ocupa, no consagra una medida de carácter general, abstracta e impersonal; por consiguiente, no satisface todas las exigencias legales para que sea objeto de control inmediato de legalidad, pese a que fue proferido por una autoridad nacional, […] Se trata de un acto administrativo de contenido típicamente particular y concreto, puesto que sus destinatarios, efectos, condiciones, alcance, vigencia y cantidad del beneficio están delimitados y dirigidos únicamente a un grupo determinado de familias en él especificado.
En este orden de ideas, se concluye que el acto examinado no establece una medida «de carácter general» pasible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA. De modo que si el acto administrativo de que se trate se distancia de dicha fuente normativa porque la medida adoptada no es de carácter general o no desarrolla los decretos emitidos en el marco del estado de excepción, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen con fundamento en los demás medios de control consagrados en el CPACA, por demanda de cualquier persona.
El hecho es que al juez administrativo, como garante fundamental del Estado social de derecho, le está vedado arrogarse atribuciones que la ley no le otorga para ejercer control inmediato de legalidad de actos administrativos que no son de naturaleza general, ni fueron expedidos «como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción», tal como lo preceptúan los artículos 20 de la Ley estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, ya citados, se itera, sin perjuicio de que puedan ser revisados por otra vía legal.
Lo anterior por cuanto, a diferencia de los demás medios de control consagrados en esta jurisdicción, el que nos ocupa «Se trata de un control jurisdiccional sui generis, posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida», ha sostenido el pleno de la sala contencioso-administrativa de esta Colegiatura21.[…]”22.
(Negrilla fuera del texto). 22. Por lo tanto, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto núm. 0425 de 2025, en razón a que no se cumple con el primer requisito establecido en la normativa y la jurisprudencia citadas supra. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinte Especial de Decisión, Sala Unitaria, 21 Sentencia de 22 de mayo de 2018, expediente 11001-03-15-000-2010-00221-00(CA), M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 22 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veinticuatro Especial de Decisión. Sentencia de 22 de octubre de 2021. Radicación núm. 11001-03-15-000-2021-00927-00. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 7 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-02153-00 RESUELVE:
PRIMERO: NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto núm. 0425 de 8 de abril de 2025 expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Defensa Nacional.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones de rigor en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.