Radicado: 25000-23-15-000-2023-01030-01 Accionante: Luis Alberto Merchán Ortiz 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 25000-23-15-000-2023-01030-01 Demandante: LUIS ALBERTO MERCHÁN ORTIZ Demandado: JUZGADO 4 ADMINISTRATIVO DE FACATATIVÁ Y OTROS Temas: DEBIDO PROCESO – REQUISITOS GENERALES DE PROCEDENCIA Y CARENCIA DE OBJETO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la providencia del 16 de noviembre de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A que resolvió: “PRIMERO. - RECHAZASE por improcedente la presente acción de tutela con la cual se pretende la suspensión de actos administrativos expedidos por la Alcaldía de Quebradanegra, Cundinamarca, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - DECLÁRASE LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO en cuanto a la falta de admisión de la demanda y de las medidas cautelares presentadas en el medio de control de nulidad identificado con número de radicado 2526933330042023 0015400, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO. -
NOTIFÍQUESE por el medio más expedito a las partes.
CUARTO. - Si este fallo no fuere impugnado ENVÍESE a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. (…)” I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Luis Alberto Merchán Ortiz, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Facatativá por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, participación ciudadana, seguridad y medio ambiente, y soberanía alimentaria, protección de la producción agropecuaria y ruralidad, cuyos titulares son el actor constitucional, el Concejo Municipal de Quebradanegra-Cundinamarca y la población del Municipio de Quebradanegra.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Alcalde Municipal de Quebradanegra-Cundinamarca, en su calidad de representante legal de la entidad territorial accionada, superior jerárquico de la Secretaría de Infraestructura y Planeación, y autoridad administrativa que expidió directamente el Decreto Municipal No. 034 del 16 de junio de 2023, que de forma transitoria mientras el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo Radicado: 25000-23-15-000-2023-01030-01 Accionante: Luis Alberto Merchán Ortiz 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Círculo Judicial de Facatativá resuelve de fondo mediante decisión ejecutoriada la solicitud de cautelas elevadas con la demanda de nulidad;
SUSPENDA transitoriamente todos los trámites, actuaciones y procedimientos administrativos de licenciamiento urbanístico12 que se encuentren en curso a la fecha de la notificación de la sentencia, cualquiera sea su modalidad, y cuyo fundamento jurídico sea el Decreto Municipal No. 034 del 16 de junio de 2023. SUSPENDA transitoriamente mediante acto administrativo de los efectos jurídicos de todos los actos administrativos de licenciamiento urbanístico13 que se hubiesen expedidos por la Secretaría de Planeación e Infraestructura del Municipio de Quebradanegra, cualquiera sea su modalidad, cuyo fundamento jurídico hubiese sido el mentado Decreto Municipal No. 034 del 16 de junio de 2023.
SUSPENDA transitoriamente por intermedio de la Inspección de Policía, el desarrollo de las obras autorizadas por los actos administrativos de licenciamiento urbanístico14 que hubiesen sido expedidos con fundamento en el Decreto Municipal No. 034 del 16 de junio de 2023, cualquiera sea su modalidad. ABSTENERSE transitoriamente por intermedio de la Inspección de Policía de otorgar la autorización de ocupación de los inmuebles que estén en proceso de construcción o que hubiesen sido construidos con fundamento en licencias de urbanización y construcción expedidas al amparo del Decreto Municipal No. 034 del 16 de junio de 2023.).
Art. 2.2.6.1.4.1. Decreto 1077 de 2015.
TERCERO: Oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Municipio de Guaduas-Cundinamarca, para que se abstenga de inscribir escrituras públicas de subdivisión, urbanización, propiedades horizontales, etc., cuyo fundamento sean actos administrativos de licenciamiento urbanístico edificados sobre el Decreto Municipal No. 034 del 16 de junio de 2023.
CUARTO: Solicito comedidamente adoptar las medidas que se estimen convenientes extra y ultra petita con el fin de que cese la afectación de los derechos fundamentales invocados y los que se consideren vulnerados de forma adicional.” 2. Hechos: De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El alcalde del municipio Quebradanegra (Cundinamarca) radicó proyecto de acuerdo ante el Concejo Municipal “Por el cual se revisa, se ajusta y se adopta el esquema de ordenamiento territorial para el municipio y se dictan otras disposiciones”.
El señor Merchán Ortiz afirmó que el mencionado proyecto adolece de vicios de legalidad e irregularidades que informó al Concejo Municipal para que lo tuviera en cuenta en la discusión del proyecto; entre las irregularidades, mencionó que falta la actualización del componente ambiental y de riesgos, falta de incorporación de la gestión del riesgo y falta de concertación interinstitucional con otras entidades públicas.
Asimismo, explicó que hubo expedición irregular del Decreto Municipal número 034 del 16 de junio de 2023, por parte del alcalde mediante el cual revisó, ajustó y adoptó el nuevo Esquema de Ordenamiento Territorial - EOT del municipio de Quebradanegra; en tal sentido, afirmó que, entre la presentación del proyecto y su votación ante el concejo no habían transcurrido más de 90 días calendario desde la presentación pues el alcalde no citó a sesiones extraordinarias al Concejo los meses de marzo y abril de 2023.
Asimismo, señaló que existen innumerables consideraciones ambientales y de riesgo que debían atenderse por parte de la Alcaldía del municipio de Quebradanegra, no Radicado: 25000-23-15-000-2023-01030-01 Accionante: Luis Alberto Merchán Ortiz 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obstante, la CAR, el IGAC, las Unidades nacionales y departamentales de Gestión del Riesgo de Desastres, el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Vivienda, el IDEAM y Servicio Geológico Nacional, no intervinieron en la estructuración del mencionado proyecto.
Expuso que, con ocasión a lo anterior, el 30 de agosto de 2023 interpuso medio de control de simple nulidad con la finalidad de que se estudie la legalidad del Decreto Municipal número 034 del 16 de junio de 2023, el cual está siendo tramitado por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Facatativá, bajo el radicado número 2023- 00154-00 sin embargo, adujo que a la fecha de interposición de la solicitud de amparo no ha sido resuelta la admisión de la demanda y la medida cautelar solicitada pese a que han trascurrido más de dos (2) meses razón por la que considera existe mora judicial. 3.
Argumentos de la tutela La parte demandante indicó que, debido a la situación descrita, acudió a las vías ordinarias dispuestas en el ordenamiento jurídico, sin embargo, considera que las mismas no resultan eficaces para restablecer los derechos fundamentales vulnerados. Explicó que desde la radicación del proceso de simple nulidad han transcurrido más de dos (2) meses, a pesar de que es urgente su pronunciamiento de cara a las decenas de licencias urbanísticas otorgadas (construcción, urbanización, subdivisión, etc.), concedidas en lugares no aptos para desarrollos urbanísticos (áreas de protección ambiental, de protección agrológica, en zonas de riesgos graves (remoción en masa, inundaciones, incendios forestales), en zonas sin servicios públicos, sin que haya sido resuelta ni la admisión ni la adopción de la medida cautelar solicitada.
En razón a lo anterior precisó que la acción de tutela es la única vía excepcional para salvaguardar los derechos fundamentales invocados, por lo menos, de manera transitoria mientras el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Facatativá, define y resuelve las medidas cautelares deprecadas pues a su juicio lo que ha operado es una mora judicial que hace que no sea eficaz el proceso de simple nulidad. 4.
Oposiciones El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Facatativá solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela porque no estima vulnerados los derechos fundamentales invocados por el actor, precisó que, existen circunstancias ajenas a su voluntad por las que se han presentado algunos retrasos en la adopción de decisiones judiciales, dado que, no contaba con una sede judicial para su funcionamiento.
Manifestó que, en virtud del Acuerdo CSJCUA23-15 del 23 de febrero de 2023, el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca ordenó el inició de su funcionamiento y dispusó que los Juzgados Primero, Segundo y Tercero Administrativos de Facatativá le reasignaran más de 460 procesos. Explicó que, no contaban con las condiciones dignas y necesarias para el funcionamiento, sin embargo, desde el 8 de noviembre de 2023 ya fueron reubicados en una sede dotada de equipos e infraestructura.
Frente al trámite del proceso de nulidad 2023-00154-00, informó que el 3 de octubre de 2023, el expediente ingresó al Despacho para resolver lo pertinente y, en auto del 15 de noviembre de 2023, admitió la demanda de la referencia, resolvió la solicitud de Radicado: 25000-23-15-000-2023-01030-01 Accionante: Luis Alberto Merchán Ortiz 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo de pobreza presentada por el actor y se corrió traslado por el término de 30 días conforme con el artículo 172 del CPACA de la solicitud de medida cautelar al ente demandado.
Con fundamento en lo anterior, adujo que a la fecha no existe mora judicial en el caso objeto de estudio. 5. Intervenciones de los terceros con interés El alcalde de Quebradanegra, Cundinamarca se opuso a las pretensiones de la acción de tutela y manifestó que lo expuesto por el actor debe ser discutido en instancias distintas a las del mecanismo constitucional, porque el Decreto Municipal número 034 del 16 de junio de 2023 goza de presunción de legalidad y se encuentra ajustado a derecho.
Explicó que, no existe conducta respecto de la cual se pueda efectuar el juicio de vulnerabilidad de derechos fundamentales invocados, en la medida en que, desde su alcaldía se han respetado las garantías ciudadanas, razón por la cual, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. Por su parte, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CAR) explicó que conforme con lo estipulado en el artículo 5 de la Ley 388 de 1997 son los municipios y distritos los responsables del proceso de formulación de la propuesta para revisión y/o ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial POT, en sus territorios, conforme sus competencias legales.
Así mismo precisó, que de conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 26 de la Ley 2079 de 2021, a la CAR le corresponde en el marco de sus funciones, junto con los municipios y el Distrito Capital, concertar exclusivamente los asuntos ambientales de los Planes de Ordenamiento Territorial que sean puestos a consideración por los municipios, por medio de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces.
Señaló que, la participación de la ciudadanía en la construcción del Plan de Ordenamiento Territorial – POT, se encuentra reglamentada mediante diferentes instrumentos normativos, entre los cuales relacionó el artículo 4 de Decreto 879 de 1998, compilado en el Decreto 1077 de 2015. Aclaró que, en todo caso, la participación ciudadana y la entrega la información y documentación a la comunidad frente al proyecto, es un derecho que le corresponde garantizar a la entidad territorial, por lo que, desde la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, el proceso culmina con la suscripción de un acta de concertación, la cual recoge los asuntos ambientales concertados y la verificación de las determinantes ambientales aplicables, por lo que dicho documento produce efectos jurídicos con la expedición del respectivo acto administrativo – resolución – que expide la autoridad ambiental.
Indicó que, en el presente caso, el actor no está de acuerdo con el Decreto Municipal número 034 del 16 de junio de 2023, acto administrativo que además de ser expedido por el Alcalde del municipio de Quebradanegra, se encuentra amparado por presunción de legalidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la que la CAR, no vulnera ni por acción, ni por omisión, algún derecho fundamental invocado por el actor, por tal razón, solicitó se desestime cualquier pretensión relacionada con la entidad.
Radicado: 25000-23-15-000-2023-01030-01 Accionante: Luis Alberto Merchán Ortiz 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que la acción de tutela no puede sustituir trámites ordinarios y de derecho y, menos aún, crear instancias adicionales a las existentes, reiteró que, la acción constitucional debe ser utilizada como mecanismo transitorio únicamente que evidencie un perjuicio irremediable, situación que en el presente caso no se vislumbra.
Solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo de la referencia, en la medida en que el actor tiene otros mecanismos de defensa para garantizar la protección de sus derechos fundamentales y no se evidencia un perjuicio irremediable, cierto, inminente, grave y de urgente atención que justifique la imposición de la medida cautelar solicitada. 6.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en sentencia del 16 de noviembre de 2023, rechazó por improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito general de subsidiariedad, en la medida en que en los términos del artículo 137 CPACA el actor tiene a su disposición el medio de control de simple nulidad para controvertir la legalidad del Decreto Municipal número 034 del 16 de junio de 2023 y para que, en el evento que se demuestre la ilegalidad del acto acusado, se tomen las medidas pertinentes a fin de declarar su nulidad, además, en el marco del mismo mecanismo judicial cuenta con la posibilidad de solicitar medida cautelar.
Frente a la presunta vulneración al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, concluyó que se encuentra probado que en el presente caso existe la configuración de carencia actual de objeto por hecho superado, porque el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Facatativá, en auto del 15 de noviembre de 2023, dispuso la admisión del medio de control y corrió traslado de la medida cautelar. 7.
Impugnación La parte actora impugnó la decisión de primera instancia reiteró los argumentos del escrito inicial y afirmó que en el caso objeto de estudio la acción de tutela no se interpone como mecanismo principal, sino como subsidiario y con base en la primera excepción al principio de subsidiariedad, habida consideración que, la acción ordinaria que se encuentra en curso no resulta idónea, ni eficaz frente al restablecimiento de derechos que se pretenden restablecer con las pretensiones elevadas en la solicitud de amparo.
Explicó que el a quo dejó de lado que el mismo demandado afirmó que existen graves deficiencias administrativas y técnicas para adoptar decisiones prontas y céleres dentro de los más de 450 procesos judiciales que le fueron asignados. En mérito de lo anterior, solicitó que se dé trámite a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales Radicado: 25000-23-15-000-2023-01030-01 Accionante: Luis Alberto Merchán Ortiz 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico En el escrito de impugnación el actor cuestiona la decisión que declaró la falta de cumplimiento del requisito general de subsidiariedad e insiste en la procedencia de la acción de tutela de la referencia, como mecanismo transitorio, en la medida en que, a juicio del actor, el proceso de simple nulidad con radicado 2023-00154-00 no es el mecanismo idóneo y eficaz para el estudio de la legalidad del Decreto 034 del 16 de junio de 2023, para lo cual, mencionó que, de la respuesta dada por la autoridad demandada se evidencia que en el despacho demandado existen graves deficiencias administrativas y técnicas para adoptar decisiones prontas y céleres.
En ese sentido, la Sala pasará a estudiar si corresponde confirmar o no la decisión de tutela de primera instancia. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción el señor Merchán Ortiz estima vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Facatativá, porque, afirma, inició proceso de simple nulidad contra el Decreto número 034 del 16 de junio de 2023, pero, a su juicio, no es un mecanismo idóneo y eficaz, razón por la que aduce un perjuicio irremediable, que, hace procedente la solicitud de amparo como mecanismo transitorio.
De lo anterior se advierte que, el actor pretende, concretamente, dejar sin efecto el Decreto número 034 del 16 de junio de 2023, sin embargo, la Sala anticipa que tal como lo indicó el a quo, en el presente caso no se cumple con el requisito general de subsidiariedad, lo cual hace improcedente el estudio de fondo en la acción de tutela, porque el medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que considera desconocidos, se encuentra en curso.
Del análisis del expediente y de la consulta de procesos de la página web de la Rama Judicial, se evidencia que el proceso de simple nulidad con radicado 2023-00-154-00 fue radicado el 30 de agosto de 2023 y el pasado 15 de noviembre de 2023 fue admitido por parte de la autoridad judicial demandada y, a la fecha, se encuentra en trámite de traslado para resolver la medida cautelar de suspensión provisional.
Lo cual es suficiente para señalar, que, tal como lo concluyó el a quo, en el presente caso, no se configuró la mora judicial alegada, pues, esa presunta mora fue superada con la admisión de la demanda. Ahora bien, en relación con la idoneidad de la acción de tutela, como mecanismo transitorio, en razón de la presunta mora en el proceso de nulidad que se adelanta en contra del Decreto número 034 del 16 de junio de 2023, debe indicarse que, para que la solicitud de amparo de la referencia proceda como mecanismo transitorio, al actor le corresponde demostrar un perjuicio inminente y grave, sin embargo, en el presente Radicado: 25000-23-15-000-2023-01030-01 Accionante: Luis Alberto Merchán Ortiz 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso, aunque el actor anunció que se le ocasiona uno de carácter irremediable, no explicó con claridad en qué consiste.
Por el contrario, lo que se evidencia es que ya se encuentra en curso el medio de defensa dispuesto para ese fin, así como las medidas cautelares solicitadas. Además de lo expuesto, es necesario resaltar que las pretensiones de la solicitud de amparo son las mismas propuestas al interior del proceso de simple nulidad, incluso de la medida cautelar deprecada, pues van dirigidas a la suspensión del acto administrativo contenido en el Decreto número 034 del 16 de junio de 2023, proceso que, como ya se dijo, se encuentra en trámite y, en ese sentido, todos los argumentos que expone en este escenario constitucional, deben ser planteados a instancias del juez natural de conocimiento.
En suma, en el presente caso, no se cumple con el requisito general de subsidiariedad, porque el medio de control de nulidad se encuentra en curso. Por lo tanto, la Sala confirmará el fallo de tutela impugnado, del 16 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la decisión de primera instancia del 16 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://reatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN