1 Radicado: 11001 03 24 000 2024 00194 00 Demandante: Asociación de Municipios Sabana Centro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 11001 03 24 000 2024 00194 00 Demandante: Asociación de Municipios de Sabana Centro- Asocentro Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Tesis: No es procedente el recurso de súplica instaurado por el coadyuvante en contra del auto que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por finalizado el proceso, si la parte a la que coadyuva no manifestó su inconformidad con la anotada providencia I.
ANTECEDENTES 1.1. La Asociación de Municipios Sabana Centro, mediante apoderado judicial, instauro demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), pretendiendo la nulidad de la Resolución núm. 507 de 26 de diciembre de 2023, «Por la cual se identifica una zona de protección para la producción de alimentos en la provincia Sabana Centro del departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones», expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 1.2.
La demanda fue sometida a reparto el 18 de julio de 20241 y allegada al Despacho el 19 de julio de 20242. 1.3. En providencia de 26 de julio de 20243, fue admitida y se ordenó el trámite de rigor. Particularmente se dispuso notificar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Agencia de Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. 1.4.
El término para responder la demanda venció el 16 de octubre de 2024. Dentro de dicho plazo la cartera ministerial enjuiciada contestó el libelo introductorio 1 Visible a índice 1 ibídem. 2 Visible a folio 63 ibídem. 3 Visible a folio 5 ibídem. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2024 00194 00 Demandante: Asociación de Municipios Sabana Centro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y propuso la excepción denominada como «ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales»4, argumentando que el acto enjuiciado no es susceptible de control judicial, al no crear, modificar o extinguir una situación jurídica. 1.5.
La Secretaría de la Sección Primera corrió traslado de las excepciones el 22 de octubre de 20245; el término transcurrió del 23 al 25 del mismo mes y año. En este plazo el demandante se pronunció6. II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante providencia dictada el 17 de enero de 2025, la Consejera de Estado Nubia Margoth Peña Garzón resolvió declarar probada la excepción denominada «ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales»7, señalando que la Resolución enjuiciada no es susceptible de control judicial, dado que no crea, modifica ni extingue situación jurídica alguna.
Indicó que dicho acto no decide sobre la declaratoria o no de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos en la provincia Sabana Centro del departamento de Cundinamarca, sino que únicamente identifica zonas de referencia para adelantar el procedimiento administrativo que permita tal decisión. III. DEL RECURSO DE SÚPLICA En memorial del 29 de enero de 2025, la Fundación para el Estado de Derecho solicitó su reconocimiento como coadyuvante de la parte demandante en el proceso de la referencia e interpuso recurso de súplica en contra del auto del 17 de ese mes y año, esgrimiendo, en síntesis, que el acto censurado sí es pasible de control judicial.
IV. TRÁMITE DE LA SÚPLICA 4 Visible a índice 28 ibidem. 5 Visible a índice 32 ibídem. 6 Visible a índice 34 ibídem. 7 Visible a índice 40 ibidem. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2024 00194 00 Demandante: Asociación de Municipios Sabana Centro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
El 10 de febrero de 20258, el expediente fue allegado al despacho del entonces consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez, para resolver el recurso de súplica. 3.3. En providencia de 24 de febrero de 20259, el anotado magistrado, ordenó remitir el expediente al Despacho Sustanciador, debido a que estaba pendiente de resolverse la solicitud de coadyuvancia presentada por la Fundación para el Estado de Derecho. 3.4.
En auto de 27 de junio de 202510, el Despacho de la doctora Nubia Margoth Peña Garzón reconoció a la anotada fundación como coadyuvante de la parte demandante y dispuso remitir el expediente al consejero que sigue en turno para dirimir el aludido recurso de súplica. V. CONSIDERACIONES De manera previa a plantear el problema que corresponda, el Despacho observa que debe resolverse si es procedente el recurso de súplica instaurado por el coadyuvante en contra del auto que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por finalizado el proceso, si la parte a la que coadyuva no manifestó su inconformidad con la anotada providencia. 4.1.
Pues bien, lo primero que debe señalarse es que la coadyuvancia en los procesos de simple nulidad se encuentra regulada en el artículo 223 del CPACA, en los siguientes términos: «Artículo 223. Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado.
El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta. 8 Visible a índice 50 ibidem 9 Visible a índice 53 ibidem 10 Visible a índice 59 ibidem 4 Radicado: 11001 03 24 000 2024 00194 00 Demandante: Asociación de Municipios Sabana Centro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal».
Ahora, frente al alcance de la mencionada disposición normativa esta Sección en providencia del 26 de septiembre de 2019, señaló: «De conformidad con la norma transcrita y dado el interés público que envuelve la defensa del orden jurídico en abstracto, el coadyuvante de la parte demandada tiene la potestad de desarrollar todos los actos procesales, siempre que estos no estén en oposición a la parte que coadyuva.
Es importante resaltar que la norma citada supra señala de manera inequívoca que el coadyuvante actúa de manera “[…] independiente […]”; es decir, que sus actuaciones procesales no están supeditadas a las actuaciones de la parte que coadyuva, con la única salvedad que esas actuaciones no se opongan a las actuaciones de aquella»11. (Subrayas del Despacho).
Mientras que, en proveído del 28 de enero de 2021 se indicó: «17.- Nótese que el inciso 2° del citado artículo, prevé que «[…] El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de ésta […]» (Negrillas fuera de texto). 18.- En el mismo sentido, el artículo 71 del Código General del Proceso señala: «[…] El coadyuvante tomará el proceso en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención y podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de ésta y no impliquen disposición del derecho en litigio […]» (Negrillas fuera de texto). 19.- De las disposiciones transcritas, la Sala colige que el coadyuvante solo puede realizar los actos permitidos a la parte que ayuda, siempre y cuando no estén en oposición con los de ésta y no implique disposición del derecho en litigio, es decir, que no puede actuar de manera autónoma. 20.- Así lo ha sostenido la Sección Primera de esta Corporación, entre otros, en proveído de 14 de julio de 201612, que ahora se prohíja, en la que se precisó: 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Auto del 26 de septiembre de 2019. Proceso radicado número: 11001 03 26 000 2012 00064 00. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 14 de julio de 2016, Radicación número: 11001-03-28-000-2016- 00025-00, Actor: Rafael Calixto Toncel Gaviria, Demandado: Guido Echeverry Piedrahita.
Ver también: Auto de 14 de julio de 2016, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Radicación número: 11001-03-28-000-2016-00024-00. Auto de 19 de agosto de 2010 Sección Primera, Consejera ponente: Maria Claudia Rojas Lasso, Radicación número: 88001-23-31- 000-2000-00045-02. Auto de 5 de julio de 2019, Sección Primera, Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00066-00. 5 Radicado: 11001 03 24 000 2024 00194 00 Demandante: Asociación de Municipios Sabana Centro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] Cabe resaltar que esta Corporación ha precisado que la intervención de los coadyuvantes y, particularmente, en tratándose de las acciones públicas, como la que se instauró en el evento sub examine, está limitada a la actividad del actor y supeditada a los argumentos que éste exprese en su libelo.
Así, en auto de 13 de mayo de 2010, (Expediente N° 2008-00101, Consejero Ponente, Doctor Marco Antonio Velilla Moreno), expresó, frente a una solicitud de adición de una demanda por parte de un coadyuvante, que por ser éste un adherente accidental del proceso, no se encontraba legitimado para exceder los límites fijados en la demanda inicial por el demandante.
Igualmente, en sentencia de 7 de octubre de 2010 (Expediente N° 2007- 00010, Consejero Ponente, Doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), se sostuvo que el coadyuvante no puede ir más allá de los argumentos de la parte que coadyuva. (Negrilla y subraya fuera de texto) De la misma manera, la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia de 13 de agosto de 2008 (Expediente AP-2004-00888.
Consejera ponente, Doctora Ruth Stella Correa Palacio), expuso que las facultades del coadyuvante están concebidas para contribuir a la demanda. Es un interviniente secundario o parte accesoria, por lo que su actuación se circunscribe a reforzar los argumentos de la demanda, no pudiendo reformularla, dado que no puede actuar autónomamente […]». 21.- En este contexto, cabe poner de relieve que la parte actora no interpuso ningún recurso en contra del auto de 29 de noviembre de 2019, por lo que al coadyuvante no le asiste el derecho de ir más allá de lo decidido por la demandante, por lo que el recurso de reposición interpuesto por el coadyuvante en contra de tal providencia, será rechazado»13 (Negrillas dentro del texto, subrayas del Despacho).
Por ende, resulta claro que, conforme al artículo 223 ibídem, la intervención de los coadyuvantes se encuentra restringida en un doble sentido: de un lado, no pueden efectuar actos procesales que estén en oposición con los intereses de la parte que auxilian; y, de otro, carecen de la facultad para disponer del derecho en litigio. 4.2.
Lo anterior es relevante, ya que pone en evidencia que el recurso de súplica interpuesto Fundación para el Estado de Derecho contra la providencia recurrida es improcedente ya que constituye un acto procesal incompatible con la postura de la demandante, quien, al no haber interpuesto recurso alguno en la oportunidad procesal correspondiente, dejó entrever que está conforme con la decisión de dar por terminado el proceso. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 28 de enero de 2021. Proceso radicado 11001 03 24 000 2017 00079 00. Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2024 00194 00 Demandante: Asociación de Municipios Sabana Centro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En otras palabras, la actuación de la recurrente desconoce los límites impuestos por la ley al coadyuvante, en la medida en que se aparta de la voluntad procesal de la parte demandante y, además, dispone de su derecho en litigio.
Lo expuesto, impide que la intervención de la recurrente pueda considerarse ajustada al marco previsto en el artículo 223 del CPACA. En consecuencia, se declarará improcedente el anotado recurso de súplica. Así, el Despacho resuelve
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el recurso de súplica interpuesto por la Fundación para el Estado de Derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen, para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.