Radicado: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Temas: Acción de tutela contra providencias judiciales.
Causales generales y especiales de procedibilidad. Relevancia constitucional: tercera instancia, asunto económico y legal. Desacuerdo de la ANDJE con la condena solidaria. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la Agencia Nacional de Defensa jurídica del Estado (ANDJE), de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 16 de diciembre de 20241 la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, actuando a través de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Señaló que dicha autoridad judicial vulneró su derecho fundamental al debido proceso al proferir la sentencia del 18 de junio de 2024, adicionada el 12 de septiembre del mismo año, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 11001-33-35-014-2019-00107-02.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Se ampare el derecho fundamental al debido proceso de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección D, al condenar, en la sentencia del 18 de julio de 2024, adicionada de 12 de septiembre de la citada anualidad, el pago solidario de salarios y prestaciones dejadas de percibir al señor PAUL GIOVANNI GÓMEZ DÍAZ desde noviembre de 2019 (sin especificar la fecha), y hasta cuando la entidad defina si está en posibilidad de nombrarlo o no, conforme a lo expuesto en esta sentencia.
SEGUNDO: Se deje din efecto la providencia de 12 de septiembre de 2024, y en su lugar se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Subsección D- emitir un nuevo pronunciamiento.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección D que profiera una nueva sentencia en la cual se abstenga de condenar solidariamente a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a reconocer y pagar a favor del señor Paul Giovanni Gómez Díaz (…) las diferencias causadas entre el salario devengado en el empleo que desempañaba en la Superintendencia Nacional de Salud y el de Gestor.
Código T1, grado 16 de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, equivalente a los salarios, prestaciones laborales y aportes a la seguridad social en salud y pensión, desde noviembre de 2029-no se dijo fecha concreta-, hasta la fecha de nombramiento en periodo de prueba.» (Sic a toda la cita) 1 Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) publicó la convocatoria nro. 428 de 2016 para proveer los empleos vacantes de la planta de personal del sistema general de carrera administrativa de algunas entidades del orden nacional. Mediante la Resolución nro. 20171000053875 del 28 de agosto de 2017, adjudicó la licitación pública a la Universidad de Medellín. 2.2.
El señor Paul Giovanni Gómez Díaz se inscribió al concurso como aspirante a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para el cargo de Gestor Grado 16, de nivel jerárquico profesional, código T1, empleo número 1419. El 24 de julio de 2018, el aspirante presentó reclamación ante la CNSC por la errada calificación del factor de educación formal, pero la entidad respondió que el título de maestría no guardaba relación con las funciones del empleo por lo que mantuvo la puntuación del factor. 2.3.
El actor promovió acción de tutela en la que discutió la calificación del componente de educación, pero se declaró la improcedencia de la acción de amparo al existir otro medio de defensa judicial. 2.4. El 16 de agosto de 2018, la CNSC publicó la Resolución nro. 20182110091075 en la que definió el listado de elegibles. El señor Gómez Díaz ocupó el séptimo lugar con una puntuación total de 79,02, pero el aspirante estimó que debió ocupar el segundo lugar con el puntaje de 85,02. 2.5.
El señor Paul Giovanni Gómez Díaz promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la nulidad parcial de la Resolución CNSC20182110091075 del 14 de agosto de 2018 y que, a título de restablecimiento del derecho se le asignaran 30 puntos adicionales por el factor de educación formal. Además, solicitó que se realizara el nombramiento en periodo de prueba con la condena al pago de salarios y demás prestaciones económicas a las que hubiera tenido derecho. 2.6.
El proceso correspondió al conocimiento del Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Bogotá (radicado Nro. 1001-33-35-014-2019-00107-00); que mediante sentencia del 10 de noviembre de 2022 accedió a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, ordenó a la CNSC rehacer la lista de elegibles en el sentido de incluir en el segundo puesto a Paul Giovanni Gómez Díaz y anuló la Resolución 298 del 11 de agosto de 2020 en la que se nombró en periodo de prueba a la concursante Mayra Alejandra Sánchez Bohórquez y declaró insubsistente su nombramiento.
En relación con el restablecimiento del derecho, dispuso: «SEXTO: Condenar solidariamente a la Comisión Nacional del Servicio Civil, la Universidad de Medellín y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado a reconocer y pagar a favor del señor Paul Giovanni Gómez Díaz, (…) las diferencias causadas entre el salario devengado en el empleo que desempeñaba el accionante en la Superintendencia Nacional de Salud y el de Gestor, código T1, grado 16 de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, equivalente a los salarios, prestaciones laborales aportes a seguridad social en salud y pensión, que se le hubiesen reconocido en el periodo de prueba, es decir, durante seis (6) meses, contabilizados a partir de noviembre de 2019, conforme a lo expuesto en esta sentencia. Se aclara que los aportes a seguridad social se realizarán al Fondo de Pensiones y a la Entidad Promotora de Salud a la cual se encuentre afiliado el accionante y que informe al momento de solicitar el cumplimiento de la presente sentencia.» Radicado: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7.
La ANDJE interpuso recurso de apelación contra la sentencia. Dijo que no había razón para condenar e imponer obligación de pago a esa entidad porque no tuvo injerencia en los hechos de la demanda. La CNSC, la señora Mayra Alejandra Sánchez Rodríguez y la Universidad de Medellín también recurrieron la sentencia. 2.8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D profirió sentencia del 18 de julio de 2024, en la que modificó los numerales primero, tercero, quinto y sexto de la parte resolutiva del fallo apelado.
El que era el numeral sexto de la sentencia, que constituye el punto central de la controversia objeto de tutela, quedó redactado de la siguiente manera: «Condenar solidariamente a la Comisión Nacional del Servicio Civil, la Universidad de Medellín y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a reconocer y pagar a favor del señor Paul Giovanni Gómez Díaz (…), y en la proporción que corresponda, las diferencias causadas entre el salario devengado en el empleo que desempeña el accionante en la Superintendencia Nacional de Salud y el de Gestor, Código T1, Grado 16 de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, si existieren, equivalente a los salarios, prestaciones laborales y aportes a seguridad social en salud y pensión, que se le hubiesen reconocido, desde fecha en la que debió ser nombrado, noviembre de 2019, y hasta cuando la entidad defina si está en posibilidad de nombrarlo o no, conforme a lo expuesto en esta sentencia. Se aclara que los aportes a seguridad social se realizarán al Fondo de Pensiones y a la Entidad Promotora de Salud a la cual se encuentre afiliado el accionante, y que él señale a la entidad, lo cual será su obligación.» En la parte considerativa de la providencia, el tribunal accionado indicó que, aunque la entidad beneficiaria asume los gastos del trámite del concurso, no puede desconocerse que la calificación de las pruebas y la conformación de la lista de elegibles corresponde a la CNSC y a la institución educativa contratada para dicho propósito.
En este sentido, advirtió que, en el caso particular «quedó acreditado que existió una indebida valoración de la prueba de antecedentes, lo que dio lugar a declarar la nulidad parcial de la lista de elegibles, actuación que es atribuible a la Comisión, por lo cual se encuentra razonable que responda de forma solidaria en el pago de las diferencias salariales ya señaladas.» 2.9.
La ANDJE solicitó la adición de la sentencia de segunda instancia aduciendo que la autoridad judicial omitió pronunciarse sobre todos los argumentos de la apelación. 2.10. El 12 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adicionó la parte considerativa del fallo de segunda instancia y modificó el numeral segundo de la parte resolutiva, declarando no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la ANDJE.
La autoridad judicial explicó que, aunque la ANDJE no expidió la lista de elegibles, si se beneficia del concurso, por lo que se aplica la responsabilidad solidaria (principio de solidaridad laboral), de conformidad con la jurisprudencia constitucional. Asimismo, señaló que el principio de cooperación interinstitucional justifica la vinculación de la ANDJE, considerando su participación en la planeación y coordinación del concurso, así como su obligación de efectuar los nombramientos en periodo de prueba. 3.
Fundamentos de la acción 3.1. La ANDJE estima que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso porque la condenó al pago solidario de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el señor Gómez Díaz, sin exponer un soporte normativo y fáctico que justificara su decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También advirtió que la sentencia del 18 de julio de 2024 y su adición incurrieron en una contradicción argumentativa, porque en la primera se señaló que la Universidad de Medellín y la CNSC debían pagar el daño causado al concursante, pero en la parte resolutiva injustificadamente mencionó también a la ANDJE.
Este asunto no fue corregido en la adición de la sentencia. De acuerdo con lo anterior, manifestó que el caso concreto tenía especial relevancia constitucional debido a que la accionada se equivocó al condenar a la ANDJE con ocasión de un acto administrativo que no expidió y en virtud de un proceso de selección en el que no intervino. Insistió en que la fuente del daño son las actuaciones desplegadas por la CNSC no por la ANDJE 3.2.
La parte accionante alega que la sentencia del 18 de julio de 2024 y su adición incurrieron en un defecto fáctico al valorar incorrectamente los antecedentes de la Convocatoria 428 de 2016, atribuyéndole responsabilidad por actos administrativos expedidos exclusivamente por la CNSC. Afirma que la CNSC debe responder de manera exclusiva, pues goza de autonomía administrativa y financiera y fue la entidad que conformó la lista de elegibles y resolvió la reclamación de Gómez Díaz sobre la calificación del componente de educación formal.
Sostiene que la ANDJE no tuvo competencia para intervenir en dicho trámite administrativo y que su participación se limitó al proceso contencioso, por lo cual no debe ser condenada solidariamente por actos que no emitió ni pudo controvertir oportunamente. 3.3. De otro lado, se alegó la concreción del defecto sustantivo. La ADNJE argumentó que el tribunal accionado aplicó incorrectamente el principio de solidaridad laboral del artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo, que refiere a la responsabilidad solidaria por obligaciones laborales cuando existe un contrato con un tercero, lo cual no aplica en el presente caso.
Enfatizó en que la nulidad de la lista de elegibles es atribuible exclusivamente a la CNSC y a la Universidad de Medellín, sin que exista una relación contractual o de dependencia que justifique la condena solidaria a la ANDJE. Además, aclaró que su participación se limitó a colaborar con la CNSC en algunos requerimientos para la realización del concurso, sin intervenir directamente en el proceso de selección. 4.
Trámite impartido 4.1. En providencia del 19 de diciembre de 2024, el despacho ponente admitió la acción de tutela interpuesta por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quien actúa por conducto de apoderada judicial, contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En calidad de terceros con interés se vinculó a (i) la Comisión Nacional del Servicio Civil y (ii) a la Universidad de Medellín (autoridades que participaron en el proceso como parte pasiva);
(iii) a los señores Estefanía del Pilar Arévalo Perdomo, Luis Germán Ortega Ruíz, Jorge Alexander Barrero López, Mayra Alejandra Sánchez Rodríguez, Laura Marcela Olier Martínez y Esperanza Panche Lotta (quienes actuaron en calidad de terceros dentro de dicho proceso); al Juzgado 14 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda; y (iv) a quienes están nombrados actualmente en los cargos de Gestor Código T1, Grado 16 de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado ofertados a través de la convocatoria No. 428 de 2016, bajo el código OPEC No. 14919.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el auto admisorio se ofició a la CNSC y a la ANDJE para que notifiquen a las personas que actuaron como terceros dentro del proceso ordinario nro. 11001-33-35-014-2019-00107-00/02 y las personas que están nombradas en los cargos de Gestor Código T1, Grado 16 de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2.
La Secretaría General requirió en dos oportunidades a la ANDJE y a la CNSC para que allegaran los acuses de recibido de la notificación del auto admisorio y sus anexos a los señores Estefanía del Pilar Arévalo Perdomo, Luis Germán Ortega Ruíz, Jorge Alexander Barrero López, Mayra Alejandra Sánchez Rodríguez y Laura Marcela Olier Martínez, Esperanza Panche Lotta. 4.3.
La ANDJE respondió en dos ocasiones diferentes que surtió la notificación de los terceros respecto de quienes tenía información en sus bases de datos, pero informó que no tiene los datos de contacto de Luis Germán Ortega Ruíz, Laura Marcela Olier Martínez ni de Esperanza Panche Lotta. Por consiguiente, solicitó que se libre oficio al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que aporte las direcciones electrónicas respectivas. 4.4.
El 4 de febrero de 2025, la Secretaría General notificó a los señores Estefanía Arévalo Perdomo, Jorge Alexander Barrero López y Mayra Alejandra Sánchez Rodríguez el auto admisorio de esta acción de tutela y sus anexos. 4.5. El 5 de febrero de 2025, la Secretaría General de esta Corporación publicó aviso en el que informó a los interesados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 11001-33-35-014-2019-00107-00/02, la existencia de esta acción de tutela promovida por la ANDJE. 4.6.
La Secretaría General del Consejo de Estado emitió constancia del 14 de febrero de 2025, en la que informó que no fue posible notificar personalmente de la acción de tutela al Grupo Internacional de Proyectos de Colombia SA, por lo que el 11 de febrero de 2025 fijó aviso con ese propósito. 4.7. En auto del 4 de marzo de 2025, el despacho sustanciador: (i) vinculó a esta acción de tutela, en calidad de tercero con interés, al señor Paul Giovanni Gómez Díaz, dado que obró como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 11001-33-35-014-2019-00107-00/02 e indicó el correo electrónico en el que debía surtirse la notificación; y (ii) ordenó que se notificara la existencia de esta acción de tutela a Luis Germán Ortega Ruíz, Laura Marcela Olier Martínez y Esperanza Panche Lotta a través de los buzones electrónicos allí indicados. 5.
Intervenciones 5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por conducto del magistrado ponente de la sentencia acusada, solicitó que se niegue el amparo constitucional invocado por la entidad accionante. Argumentó que, en la providencia del 12 de septiembre de 2024, que adicionó el fallo ordinario de segunda instancia, se resolvió el reparto acerca de la condena solidaria con la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En esa línea, recordó que, aunque la CNSC expidió el acto administrativo acusado, la ANDJE, como entidad beneficiaria del concurso, tenía injerencia en la litis y no había lugar a declarar su falta de legitimación. Destacó que, para resolver la inquietud propuesta por la ANDJE, se aplicó el principio de solidaridad laboral, según el cual el beneficiario de una actividad tiene un papel de garante, aunque no haya incurrido en culpa directa.
Como fundamento de lo anterior, citó jurisprudencia de la Corte Constitucional que Radicado: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respalda la responsabilidad solidaria del beneficiario en el reconocimiento de las acreencias laborales.
A ese respecto, precisó que a pesar de que no existía una relación contractual entre la CNSC y la ANDJE, la responsabilidad solidaria era viable porque la entidad beneficiaria del concurso es garante de los resultados del proceso, de acuerdo con los principios de solidaridad laboral y de cooperación interinstitucional en los concursos de mérito, lo que da cuenta de la responsabilidad de la Agencia. En esa línea, recordó que la entidad participó en la planificación del proceso de selección y en la disposición del presupuesto, lo que la convierte en litisconsorte necesaria.
Finalmente, solicitó que se tenga como prueba para negar el amparo solicitado, la sentencia complementaria del 12 de septiembre de 2024. 5.2. La Comisión Nacional del Servicio Civil, por conducto del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó que se le desvincule de la acción de tutela dado que las pretensiones de la accionante están relacionadas con las providencias judiciales emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no es la CNSC la llamada a resolver el litigio planteado.
En línea con lo anterior, recordó la jurisprudencia constitucional que establece que la legitimación en la causa por pasiva en la acción de tutela la tienen las entidades responsables de la vulneración alegada. De otro lado, destacó que la ANDJE no demostró la concreción de un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez de tutela.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tal motivo, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes. 3. Cuestión previa: solicitud de desvinculación de la Comisión Nacional del Servicio Civil La Comisión Nacional del Servicio Civil solicitó la desvinculación del proceso constitucional argumentando su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Explicó que, conforme a la naturaleza de la acción de tutela, solo pueden ser demandadas las autoridades responsables de la vulneración de los derechos fundamentales invocados. En este caso, señaló que la presunta vulneración se originó con la emisión de la sentencia del 18 de julio de 2024 y su adición, por lo cual, consideró evidente su falta de legitimación para intervenir en esta causa constitucional.
Respecto de lo anterior, la Sala precisa que la Comisión Nacional del Servicio Civil, según lo dispuesto en el auto admisorio de la acción de tutela, fue vinculada al proceso constitucional en calidad de tercero con interés y no como parte demandada. Lo anterior considerando que hizo parte del extremo pasivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 11001-33-35-014-2019- 00107-02, en el que se emitieron las providencias accionadas.
De acuerdo con lo anterior, y al tenor de lo establecido en el artículo 13 del Decreto 2591 de 19916, a la Comisión Nacional de Servicio Civil le asiste interés legítimo en las resultas de este proceso constitucional, dada su calidad de sujeto procesal en el proceso ordinario objeto de análisis, y por tal motivo debe permanecer vinculada a éste en la calidad de tercero que le fue reconocida en el auto admisorio de la tutela.
Así las cosas, la Sala negará la solicitud de desvinculación propuesta por la Comisión Nacional del Servicio Civil. 4. Planteamiento del problema jurídico Por tratarse de una acción de tutela contra providencias judiciales, corresponde a la Sala, en primera medida, determinar si la solicitud de amparo supera el examen general de procedencia, en especial el de relevancia constitucional.
En caso de superar dicho análisis, se establecerá si al proferir la sentencia de 18 de julio de 2024 (adicionada el 12 de diciembre de 2024), en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 11001-33-35-014-2019-00107-00/02 la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. 6 Artículo 13. Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.
Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Requisito de relevancia constitucional: su alcance y análisis en el caso particular 5.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria.
Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».8 Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en 7 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 8 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. 5.2.
Esta Sección considera que el presente asunto no acredita el requisito de relevancia constitucional, pues los cuestionamientos expuestos se circunscriben a un asunto estrictamente legal que corresponde decidir a los jueces de la causa, pues la pretensión de la actora es reabrir un debate ya resuelto sobre la condena solidaria. Además, se evidencia un desacuerdo con asunto de naturaleza patrimonial que no afecta de manera directa el derecho fundamental invocado por la ANDJE.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado alega la vulneración de su derecho al debido proceso debido a la condena solidaria impuesta por los jueces de instancia respecto de la medida de restablecimiento del derecho consistente en el pago de diferencias salariales y prestacionales y eventual indemnización ordenada a favor del demandante en el proceso ordinario analizado.
La accionante sostiene que dicha decisión incurrió en defecto sustantivo por la indebida aplicación de las normas invocadas para fundamentar la condena solidaria y en defecto fáctico por la valoración incorrecta de los antecedentes administrativos allegados al proceso. 5.3. Respecto del defecto fáctico, esta Sala advierte que el planteamiento de la parte actora en la tutela no se corresponde con el contenido de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La ANDJE fundamentó el mencionado defecto de la siguiente manera: «el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto fáctico al omitir efectuar la valoración probatoria del acto acusado en conjunto con el expediente administrativo, conforme a las reglas de la sana crítica, dado que debió realizar un análisis lógico de la Resolución acusada, de la autoridad que la expidió, del trámite administrativo que acompañó su emisión, conforme al principio de justicia y coherencia, pues no es posible que se condena a una entidad a responder solidariamente por un trámite y unos actos administrativos que no expidió ni tuvo la posibilidad de manifestarse en su debido momento (…)» Al contrastar este cargo con la sentencia acusada, se evidencia que su contenido concuerda con lo manifestado por la ANDJE respecto a que la CNSC fue la entidad que expidió los actos administrativos anulados.
En la sentencia del 18 de julio de 2024, el tribunal accionado reconoció expresamente: «De acuerdo con lo anterior, la CNSC es la entidad responsable de fijar los lineamientos generales de los procesos de selección y de realizar y adelantar el concurso de méritos, previa apropiación presupuestal que haga la entidad beneficiaria del concurso, que es la que debe asumir los costos que, para el efecto, señale la CNSC.
No obstante, no puede pasarse por alto que aunque la entidad beneficiaria es la que asume los gastos para el trámite del concurso, también es cierto, que la calificación de las pruebas y conformación de las listas de elegibles, está a cargo de la CNSC y la institución educativa que para el efecto contrate, y en el sub lite quedó acreditado que existió una indebida valoración de la prueba de antecedentes, lo que dio lugar a declarar la nulidad parcial de la lista de elegibles, actuación que es atribuible a la Comisión, por lo cual se encuentra razonable que responda de forma solidaria en el pago de las diferencias salariales ya señaladas.» En consecuencia, la condena solidaria impuesta a la ANDJE no se fundamentó en su participación en la expedición de los actos administrativos acusados en el proceso ordinario, sino en razones jurídicas relacionadas con su calidad de beneficiaria del concurso, su obligación de pagar los salarios y prestaciones a los empleados de su planta de personal, así como en la aplicación de los principios de solidaridad laboral y de cooperación interinstitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, se insiste, el cargo de defecto fáctico no satisface el requisito de relevancia constitucional, dado que la condena solidaria se basó en argumentos de orden jurídico y no en la valoración probatoria de los antecedentes administrativos con miras a determinar la autoridad que realizó la valoración de antecedentes de los participantes en el concurso de méritos y emitió la lista de elegibles. 5.4.
Respecto del cargo por defecto sustantivo, esta Sala advierte que la accionante manifestó su desacuerdo con los fundamentos jurídicos que sirvieron de base para imponer la condena solidaria relativa al pago de las diferencias salariales y prestacionales a favor del demandante. Sin embargo, se considera que la aplicación e interpretación de las normas que sustentan la decisión de la condena solidaria es de competencia exclusiva del juez natural de la causa, tal como se hizo en cada una de las instancias correspondientes, y no del juez de tutela.
Este cuestionamiento se circunscribe a una controversia estrictamente legal que, en principio, está vedada al juez constitucional, dado que corresponde a las autoridades del proceso resolverla en ejercicio de su autonomía e independencia para determinar el marco jurídico que sustenta sus decisiones. Además, la Sección evidencia que la cuestión planteada en la acción de tutela fue ya analizada y resuelta por los jueces de instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine, y que la solicitud de amparo pretende reabrir un debate legal ya definido.
En la sentencia del 10 de noviembre de 2022, el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Bogotá justificó la condena solidaria de la siguiente manera: «En consecuencia, el pago de las sumas de dinero derivadas del restablecimiento del derecho que se ordena se realizará de forma solidaria por la Comisión Nacional del Servicio Civil, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Universidad de Medellín. Lo anterior, teniendo en cuenta que conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 909 de 2004, en la realización del concurso de méritos participan tanto la Comisión Nacional del Servicio Civil, quien es la encargada de adelantar el concurso y suscribir el contrato o convenio interadministrativo con la institución seleccionada para realizar las diferentes pruebas, que en este caso es la Universidad de Medellín; a su turno la ANDJE en calidad de beneficiaria del concurso y empleadora del demandante, también es responsable de acarrear con los gastos derivados del proceso de selección y el pago de salarios de sus empleados.» (Subraya la Sala) Asimismo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la adición de la sentencia, indicó lo siguiente sobre la condena solidaria respecto de la ANDJE: «En este caso, el concurso se surtió para proveer en carrera los cargos de la planta de personal de la Agencia y en ese sentido, las actividades que va a realizar el elegible corresponden al giro ordinario de la entidad, lo cual permite inferir que al ser la entidad que se beneficia del concurso, debe responder solidariamente por las diferencias salariales y prestaciones y la eventual indemnización que se ordenaron a favor del demandante.
(…) En ese sentido, aun cuando la Agencia no haya configurado la lista de elegibles acusada, es la entidad que debe de efectuar los nombramientos en periodo de prueba, luego, de conformarse la lista de elegibles, y por ende, es la que se beneficia del concurso y por ello no puede excusarse en la buena fe o en que no generó la culpa que dio lugar al pago de la condena, por lo cual se reitera, resulta procedente que también deba responder de forma solidaria por el pago de las diferencias salariales causada a favor del demandante.
(…) De acuerdo con lo expuesto, la Agencia hizo parte de la construcción del proceso de selección, en virtud del principio de coordinación, en la etapa previa de planeación y coordinación (preparar lista de vacantes, disponer del presupuesto requerido y emitir certificados y registros presupuestales, entre otros), y además debe efectuar los nombramientos en periodo de prueba luego, de que se conforme la lista de elegibles, por ser la beneficiaria del concurso, Radicado: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como se indicó, por lo cual al haber participado en la construcción del proceso de selección y ser la entidad beneficiaria del concurso, también puede decirse que actúa como litisconsorcio necesario, de conformidad con el artículo 61 del CGP aplicable a los procesos contencioso administrativos, por remisión expresa de los artículos 227 y 306 del CPACA» (Subraya la Sala) Como se ve, el asunto relativo a la condena solidaria y a sus fundamentos fue una cuestión estudiada por los jueces naturales de la causa en cada una de las instancias, quienes expusieron los fundamentos jurídicos que, a su juicio, justificaban la condena solidaria impuesta a la ANDJE para el pago de la diferencia salarial y prestacional reconocida a favor del demandante a título de restablecimiento del derecho.
En consecuencia, se trata de un asunto de naturaleza legal vinculado a una cuestión estrictamente económica, lo cual carece de relevancia constitucional y, por lo tanto, no corresponde al juez de tutela intervenir en el asunto para reabrir la discusión como si se tratara de una instancia adicional. Esta Sala observa que el asunto sometido a su consideración no se relaciona con el alcance o contenido de un derecho de raigambre constitucional.
La invocación del derecho al debido proceso resulta meramente formal, pues la fundamentación de la tutela evidencia un interés puramente patrimonial, lo cual escapa de la competencia del juez de tutela. 5.5. En concordancia con lo anterior, conviene enfatizar en la improcedencia de la acción de tutela para debatir asuntos de naturaleza económica.
Aunque este criterio no es absoluto9, dado que en ciertos casos la controversia patrimonial puede involucrar problemas sustanciales y procesales que afecten garantías de rango constitucional10, ello solo es procedente cuando la decisión cuestionada compromete derechos fundamentales y no pretende reabrir una discusión resuelta por los jueces ordinarios.
En el presente caso, la controversia tiene un carácter eminentemente económico, pues se refiere a la condena solidaria que fue impuesta a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Además, dicha discusión fue agotada adecuadamente en las dos instancias del proceso ordinario, por lo que la acción de tutela se presenta como un intento de añadir una instancia para cuestionar la condena solidaria impuesta a la ANDJE a título de restablecimiento del derecho del demandante. 5.6.
Se observa entonces, que las inconformidades presentadas en la acción de tutela ya fueron estudiadas por los jueces naturales de la causa en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la accionante manifiesta su desacuerdo con el contenido de dichas decisiones. Es por lo anterior que la acción de tutela no supera el requisito de relevancia constitucional, ya que su finalidad no es advertir un error que afecte los derechos fundamentales invocados, sino reabrir un debate jurídico debidamente concluido para imponer una interpretación favorable a sus pretensiones económicas. 9 En la sentencia SU215 de 2022, la Corte Constitucional precisó: «Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular.
Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental. Así, por ejemplo, en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales;
(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.» 10 Al respecto se puede consultar la sentencia SU498 de 2016.
Con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06939-00 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela contra providencias judiciales no se concibe como un mecanismo para determinar cuál de las posiciones jurídicas es más razonable, sino como un recurso excepcional que procede únicamente cuando se evidencia una vulneración grosera o manifiesta de derechos fundamentales, lo cual no ocurre en este caso.
La simple discrepancia de criterio no constituye una violación de tales derechos. 5. Conclusión Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela incoada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, porque no cumplió con el requisito de relevancia constitucional habida cuenta de que el asunto planteado (i) versa sobre un asunto estrictamente legal y se busca reabrir un debate ya definido en las instancias judiciales ordinarias;
(ii) no impacta la realización directa del derecho al debido proceso invocado, sino que supone una divergencia sobre una cuestión claramente patrimonial y (iii) respecto del defecto fáctico no se evidencia que el cargo se acompase con el contenido de la sentencia ni que tenga un efecto determinante en el sentido de la decisión. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar la solicitud de desvinculación propuesta por la Comisión Nacional del Servicio Civil, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia 2. Declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, dados los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador