Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-08096-00 Accionante: Yilmer Asnober Ávila Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Tema: Tutela contra providencia judicial.

Reparación directa. Caducidad. Responsabilidad por condiciones de hacinamiento en establecimiento carcelario. NIEGA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección decide la acción de tutela instaurada por el señor Yilmer Asnober Ávila en contra del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué y del Tribunal Administrativo del Tolima, con ocasión de las providencias del 6 de febrero y 24 de julio de 2025 proferidas en el medio de control de reparación directa, al que le fue asignado el radicado 73001-33-33-005-2024-00116-00/02.

ANTECEDENTES La parte actora pretende que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: El accionante narró que permaneció detenido en las instalaciones de la Permanente Central de la Policía de Ibagué desde el 24 de marzo de 2021 hasta el 24 de noviembre de 2022. Que una vez recobró su libertad se enteró de que presuntamente había sufrido de condiciones de hacinamiento, por lo cual para confirmarlo el 17 de enero de 2023 presentó una petición a la Policía Metropolitana de Ibagué, para que se le informara Radicado: 11001-03-15-000-2025-08096-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 cuál era la capacidad total con la que contaban dichas instalaciones para albergar detenidos y si existía hacinamiento.

Que el 19 de enero de 2023, la Policía Metropolitana de Ibagué, Distrito Uno, contestó que la infraestructura estaba diseñada para un cupo máximo de 46 personas y las antiguas instalaciones de espacio público para 20 personas e indicó que el porcentaje de hacinamiento era del 514 %. Que el 6 de marzo de 2024, presentó solicitud de audiencia de conciliación extrajudicial, la cual se declaró fallida mediante certificación del 10 de mayo de 2024, y el 22 de mayo de 2024, instauró medio de control de reparación directa en contra de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec, de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, del Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, de la Fiscalía General de la Nación, del municipio de Ibagué y del departamento del Tolima, por los perjuicios causados.

Que el 6 de febrero de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué rechazó la demanda porque determinó que desde que ingresó al establecimiento carcelario conocía del hacinamiento, por lo cual tenía hasta el 25 de marzo de 2023 para demandar, pero cuando radicó la solicitud de conciliación extrajudicial el medio de control ya había caducado.

Que interpuso recurso de apelación y el 24 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, confirmó el auto recurrido, con fundamento en iguales razonamientos. Considera que la autoridad judicial incurrió en violación directa de la Constitución porque desconoció principios y derechos fundamentales, como el acceso a la administración de justicia, la protección de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad y la justicia material, al interpretar el término de caducidad de forma restrictiva y formalista, a pesar de que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reconocido que en asuntos donde se debate la responsabilidad por privación injusta de la libertad debe privilegiarse una interpretación que garantice el acceso efectivo a la justicia y la reparación integral del daño. Que también omitió efectuar un análisis i) sobre la naturaleza continuada del daño, la cual implicaba que el término de caducidad solo inició cuando cesó el tiempo de reclusión, lo que cobra especial relevancia ante la existencia de estándares internacionales sobre la protección reforzada para las personas que han estado en condiciones de detención indignas; y ii) acerca de la suspensión del término de caducidad con ocasión de la solicitud de conciliación extrajudicial, según el artículo 56 de la Ley 2220 de 2022.

Que debían aplicarse los principios pro damato, pro homine y pro actione y, en ese sentido, adoptarse la interpretación más favorable para la efectividad de los Radicado: 11001-03-15-000-2025-08096-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 derechos, especialmente tratándose de hacinamiento carcelario, donde las vulneraciones afectan de manera directa y sostenida la integridad física y psicológica, así como la dignidad de las personas.

Para fundamentar su decisión, transcribió apartes de las siguientes sentencias de las distintas subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado: del 26 de junio de 2015, exp. 25000-23-41-000-2014-01569-01; del 30 de enero de 2013, exp. 25000-23-26-000-1997-05265-01 (22867); del de octubre de 2019, exp. 70001-23- 33-000- 2014-00186-01; del 8 de junio de 2014, exp. 76001-23-33-000-2014-00839- 01 (54799); del 8 de junio de 2016, exp. 11001-03-15-000-2015-02405-01; del 9 de iciembre de 2019, exp. 50001-23-31-000-2012-00196-01 (48152); del 5 de diciembre de 2005, exp. 54001-23-31-000-1993-07753-01 (14801); del 29 de enero de 2004, exp. 25000-23-26-000-1995-00814-01 (18273); del 1 de marzo de 2018, exp. 68001-23-31-000-2010-00605-01(49396); y del 2 de marzo de 2023, exp. 11001-03-15-000-2022-01335-02; y las sentencia C-115/19, T-191/09, T-342/16, SU-241/24 y T-238/23 de la Corte Constitucional.

PRETENSIONES Solicita que se dejen sin efectos los autos del 6 de febrero y 24 de julio de 2025 proferidos por las autoridades judiciales y se ordene al Tribunal Administrativo del Tolima que dicte una decisión de reemplazo, acorde con el ordenamiento jurídico. ACTUACIÓN PROCESAL El 15 de enero de 2026, se admitió la demanda y se corrió el traslado respectivo.

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué se limitó a allegar el enlace del proceso de reparación directa objeto de esta acción. El Tribunal Administrativo del Tolima guardó silencio. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la Radicado: 11001-03-15-000-2025-08096-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08096-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08096-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto A esta Subsección corresponde verificar si se superan los requisitos generales de procedencia que habilitan el estudio de la sentencia controvertida, pues solo en el evento de encontrarse satisfechos habría lugar a examinar los disensos esgrimidos. Al respecto, se encuentra que i) el asunto a resolver tiene relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección por la incursión en el defecto alegado por el accionante; ii) la acción se presentó con inmediatez, pues la providencia discutida fue notificada mediante mensaje de datos enviado el 10 de diciembre de 2025 y esta acción fue instaurada el 18 de ese mes y año; iii) se agotaron los mecanismos de defensa judicial con los que se contaba; iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; v) no se trata de una sentencia de tutela.

En consecuencia, se procederá al estudio de los disensos expuestos. La autoridad judicial analizó la naturaleza del daño que dio lugar a la reclamación en sede judicial, aspecto frente al cual indicó que en oportunidades previas había acogido la tesis consistente en que los daños ocasionados por el hacinamiento carcelario podían configurarse como de tracto sucesivo o de carácter continuado, por la afectación de derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad de forma persistente y renovada, pero advirtió que diversas secciones y subsecciones del Consejo de Estado habían negado el amparo solicitado en acciones de tutela contra providencias judiciales en las que se declaró la caducidad del medio de control de reparación directa por hacinamiento carcelario, al entenderse que los daños derivados de este no son continuados, sino de ejecución instantánea con efectos prolongados.

En esa medida, consideró que ese enfoque debía entenderse como un precedente vertical obligatorio, al provenir del máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo cual acogía el criterio según el cual desde el primer momento de reclusión el daño es conocido, en respeto por los principios de seguridad jurídica, igualdad ante la ley y coherencia judicial, por lo que en el caso desde el 24 de marzo de 2021, cuando el demandante ingresó a la Permanente Central de Policía de Ibagué tuvo conocimiento de las condiciones de hacinamiento.

Por lo tanto, el Tribunal concluyó que el plazo de dos años para instaurar la demanda de reparación directa venció el 25 de marzo de 2023, fecha para la cual no se había solicitado la conciliación extrajudicial ni radicado la demanda. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08096-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El recuento de los razonamientos de la autoridad judicial permite evidenciar que justificó su decisión respecto a la naturaleza del daño continuado; en efecto, explicó la postura que adoptó en pronunciamientos previos en casos en los que se pretendía la declaratoria de responsabilidad estatal por las condiciones de hacinamiento en los establecimientos carcelarios donde los demandantes fueron privados de la libertad y fundamentó el cambio de tesis en la expedición de diversas decisiones en sede de tutela por parte de las secciones del Consejo de Estado, lo que evidencia que realizó una motivación razonable sobre el reparo planteado por el demandante respecto al auto de rechazo de la demanda.

En ese orden de ideas, contrario a lo afirmado por el accionante, no se observa que el análisis realizado haya sido restrictivo o formalista, sino que atendió a las particularidades del caso y a las decisiones adoptadas en asuntos similares por parte del máximo tribunal de lo contencioso administrativo. Además, se advierte que, si bien la autoridad judicial advirtió que existían diversas interpretaciones sobre la naturaleza del daño, de allí que el accionante alegue la falta de aplicación de los principios pro damato, pro homine y pro actione, lo cierto es que acogió la postura que estimó era acorde con la postura mayoritaria actual asumida por su superior jerárquico, lo cual no puede ser objeto de reproche en esta sede, al no configurar alguno de los defectos definidos por la jurisprudencia constitucional, especialmente el invocado por el actor, máxime cuando este ni siquiera aludió a las normas constitucionales que consideró transgredidas o desatendidas.

Sumado a lo expuesto, aunque el accionante transcribió apartes de algunas decisiones judiciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, no puntualizó la regla o subregla fijada que fue desatendida por la autoridad judicial, más allá de insistir en su desacuerdo sobre la naturaleza del daño y ni discutió la línea argumentativa del Tribunal sobre el particular, respecto a la tesis que consideró, atendía a la postura actual.

En este punto, debe recordarse que la tutela no puede ser utilizada para que se defina un criterio específico en asuntos propios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando existen distintas exegesis debidamente justificadas, pues ello equivaldría a desconocer la autonomía e independencia del juez natural de la causa. Por último, se observa que la solicitud de conciliación extrajudicial, como el Tribunal accionado lo señaló, fue formulada cuando ya había fenecido el término de caducidad, por lo cual no tenía incidencia alguna en el cómputo efectuado en la providencia discutida.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-08096-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En suma, lo que se observa es un desacuerdo de la parte actora con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada que no resulta suficiente para habilitar la intervención del juez constitucional, por lo cual se negará el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. NEGAR el amparo solicitado por la parte accionante, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                         Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente