1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N°13 CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2021-11490-00 (15315) Demandante: Arnaldo Donaldo Maldonado Tema: Resuelve recurso de súplica.

Improcedencia del recurso extraordinario de revisión contra autos interlocutorios. AUTO DE SÚPLICA La parte demandante presentó recurso de súplica en contra la decisión del 25 de enero de 20221, por medio de la cual se rechazó el recurso extraordinario de revisión presentado contra de la providencia del 21 de agosto de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado2, al no satisfacer el supuesto de procedencia consagrado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

ANTECEDENTES El señor Arnaldo Donaldo Maldonado, obrando a través de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de los autos del 24 de mayo de 2018 y del 21 de agosto de 2020, proferidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, respectivamente, a través de los cuales se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el consecutivo N°08001-23-33-000- 2018-00142.

Mediante auto del 25 de enero de 2022, la magistrada ponente rechazó el recurso al considerarlo improcedente. Dentro del mismo proveído se abstuvo de reconocer personería al apoderado pues a pesar de haber anunciado que, junto con el recurso extraordinario de revisión, remitía el poder que se le habría conferido, el mismo no fue allegado al expediente.

A través de memorial radicado el 2 de febrero de 2022, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de súplica contra la anterior decisión. Seguidamente, previo a resolver el recurso, auto del 11 de mayo de 2022, este despacho requirió al abogado Javier Torres Velásquez, para que, en el término de 1 Magistrada ponente: Myriam Stella Gutiérrez Arguello. 2 Proferido dentro del proceso identificado con el radicado N°08001-23-33-000-2018-00142-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-11490-00 (15315) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esa providencia aportara el poder que acreditara el derecho de postulación. El 24 de mayo de 2022, el apoderado de la parte demandante radicó memorial a través del cual allegó el poder solicitado y presentó recusación frente al ex consejero William Hernández Gómez ante la presunta existencia de un contacto anterior con el tema a decidir, la cual fue declarada infundada mediante auto del 14 de diciembre de 2022.

AUTO SÚPLICADO La magistrada ponente, en providencia del 25 de enero de 2022, decidió rechazar el recurso extraordinario de revisión presentada por el señor Arnaldo Donaldo Maldonado contra de las providencias del 24 de mayo de 2018 y 21 de agosto de 2020, proferidas por el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente.

Como fundamento de la decisión señaló que el recurso no satisfizo el supuesto de procedencia establecido en el artículo 248 del CPACA, esto es, que la providencia que se discutía se tratara de una sentencia debidamente ejecutoriada pues, el cuestionamiento recaía sobre un auto de rechazo; el cual es sustancialmente diferente de aquella que decide el fondo del asunto, previo el agotamiento de las etapas correspondientes del procedimiento.

Que no se desconoce que el actor citó el pronunciamiento de la Sección Quinta del Consejo de Estado, según la cual procede de manera excepcional el mecanismo extraordinario respecto de autos que pongan fin al proceso, bajo el entendido de que estas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada. Sin embargo, expuso que el legislador, en ejercicio de la potestad legislativa que le asiste, estableció las providencias respecto de las que procede el mecanismo excepcional, diseñado para la conservación de la justicia material.

Finalmente, adujo que, en gracia de discusión si se tomara la tesis mencionada, en la demanda no se esbozaron argumentos en virtud de los cuales se demostrara la aplicación de la tesis adoptada por la Sección Quinta pues el auto que se pretende infirmar no es de aquellas decisiones interlocutorias que la Corte Constitucional ha considerado cuentan con fuerza de sentencia. SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE SÚPLICA El apoderado del actor acudió en ejercicio del recurso ordinario de súplica a cuestionar la decisión de rechazo proferida por el ponente, y solicitó que se revoque la decisión, para que en lugar se ordene dar trámite al mismo, con base en los siguientes argumentos: Radicado: 11001-03-15-000-2021-11490-00 (15315) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que la Corte Constitucional ha señalado que las únicas providencias que constituyen leyes del proceso, por hacer tránsito a cosa juzgada, son las sentencias y que los autos, por ejecutoriados que se hallen, sin son ilegales no pueden considerarse como leyes del proceso, y por lo tanto, aunque no se puedan revocar de oficio ni a petición de parte, así como tampoco pueden declarados inexistentes o antiprocesales, si la ley ofrece una oportunidad futura para que el juez se aparte de ellos, deberá éste hacerlo, quedando así implícitamente rescindidos o desconocidos sus efectos.

Que la oportunidad a través de la cual puede obtener su remedio es dejando sin efectos el auto de negación del recurso extraordinario de revisión, ya que los autos ilegales no pueden quedar “vivos” en el fondo del proceso debido a que violentan dichos principios y derechos fundamentales. Contrario a lo que se indicó en el auto suplicado, considera que los autos que a los que se hace mención en la Sentencia T-519 de 2005 no son los únicos que tienen fuerza de sentencia pues, por el hecho de que dicha sentencia no se refiera al auto que rechaza la demanda, eso no significa que lo excluyan, ya que es un hecho notorio que si ponen fin al proceso sino se interpone con este los recursos legales y constitucionales.

Que el auto del cual se pretende se surta la revisión sí definió la situación jurídica del demandante ya que, según este no se tiene derecho a la sanción moratoria por aplicarse en indebida forma los artículos 136-2 y 164-2-d del CPACA, o sea, la caducidad de cuatro (4) meses, en vez de aplicarse el art.151 C.P.L (sic), la prescripción trienal y definirse que no tiene derecho al pago de las demás prestaciones por no tratarse de conceptos periódicos.

Que con el rechazo de la demanda ordinaria se impide el acceso efectivo o tutela efectiva a la administración de justicia más cuando se trata de casi 350 demandas impetradas, con igual suerte de rechazo. Que el rechazo del recurso extraordinario de revisión obedeció a una “cuestión simplemente tangencial y no de fondo” que vulneró sus derechos a la prevalencia del derecho sustancial y al acceso a la administración de justicia, pues no se concedió la oportunidad para que subsanara las irregularidades y/o aclaraciones que llevaron a archivar el expediente.

Por último, reiteró los argumentos sobre las causales de nulidad, esto es, que con la expedición del auto que rechazó definitivamente la demanda la Sala Segunda del Consejo de Estado generó una nulidad categórica pues no efectuó pronunciamiento en lo más mínimo sobre la sanción moratoria consagrada en dicho numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y su prescripción, pese a que cuando se está frente a una sanción moratoria, rige no la caducidad, sino la Radicado: 11001-03-15-000-2021-11490-00 (15315) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 prescripción trienal y que con la prueba que se encontraba traspapelada se podría haber afianzado su pretensión. En estos términos, solicitó revocar la providencia impugnada y, en su lugar, se proceda a la admisión del recurso.

CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala estudiar en sede súplica la decisión que declaró improcedente el recurso extraordinario de revisión y, por ende, puso fin al proceso. El debate que suscitó el recurso de súplica en contra de la providencia del 25 de enero de 2022, se centra en el hecho de que, para el apoderado del actor, el recurso extraordinario de revisión abarca incluso el examen de autos interlocutorios que imponen la terminación del proceso, es decir, que su procedencia no está restringida únicamente a sentencias, porque de los primeros se predica también el fenómeno de la cosa juzgada.

Para abordar este reparo resulta necesario efectuar una exposición sobre el objeto del recurso y de la normativa que lo regula, para luego pasar a verificar si efectivamente existe o no un carácter restrictivo respecto de las providencias que se pueden cuestionar a través de esta vía especial y si, en consecuencia, era procedente o no el rechazo de la demanda.

En los términos del artículo 248 del CPACA, este recurso de carácter extraordinario, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por las autoridades judiciales que integran la jurisdicción. Así: “ARTÍCULO 248. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.” (Negrillas y subrayado fuera del texto original) En efecto, el juez administrativo, al decidir sobre la admisión de la demanda, debe verificar el cumplimiento de los requisitos formales previstos en la ley, así como el cumplimiento de los presupuestos procesales de la acción. A la luz de las disposiciones normativas vigentes y de acuerdo con el diseño que le dio el legislador a la revisión extraordinaria, en principio, deriva improcedente ventilar a través de este medio autos que se adopten durante el curso del proceso y que impliquen la terminación del mismo.

No obstante lo anterior, la práctica judicial, especialmente la del Consejo de Estado no ha sido uniforme en este sentido, pues en ocasiones siendo Radicado: 11001-03-15-000-2021-11490-00 (15315) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 consecuentes con la letra del artículo 249 del CPACA ha declarado inadmisibles procesos de revisión establecidos contra autos interlocutorios3 y en otras ocasiones, ha admitido y resuelto procesos de revisión establecidos contra estas mismas providencias4, bajo el argumento de que al no aceptarse, se impide el examen de la decisión desde una perspectiva in procedendo y se desfavorece el derecho de acceso a la administración de justicia. De modo que, la discusión sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra autos interlocutorios no es aún ni ha sido un tema pacífico en el nivel nacional ni supranacional, tanto así que el Anteproyecto del Código Procesal Civil Modelo para Iberoamérica, cuyo fin es servir de guía a las naciones en la manera de administrar justicia, recoge la posición relativa a incluir no solo las sentencias dentro del proceso de revisión, veamos: “Art. 251.

(Procedencia). El recurso de revisión procede contra las sentencias definitivas o autos interlocutorios ejecutoriados que ponen fin al proceso, dictados por cualquier Tribunal, salvo las excepciones que determine la ley reglamentaria.”5 (Negrillas fuera del texto original) Pese a lo expuesto, a juicio del magistrado ponente, aunque dentro del abanico de interpretaciones el auto por el cual se rechazó la demanda podría ser objeto de revisión, de una lectura armoniosa y actual de las normas, se advierte que la voluntad del legislador colombiano fue el no expandir la procedibilidad del recurso a providencias diferentes a aquellas que expresamente son calificadas como sentencias.

En este punto, resulta plenamente aplicable al tema, el principio general de interpretación jurídica según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete y por ello, de la literalidad de la norma no es 3 Entre otras, ver: Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo Sala Especial de Decisión Núm. 14.

Auto de 11 de marzo de 2022. Recurso Extraordinario de Revisión. Número único de radicación: 11001- 03-15-000-2021-01703-00 A, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Salvamentos de votos: Rocío Araujo Oñate y Milton Chaves García; Consejo de Estado, Sala Séptima Especial de Decisión, Auto del 14 de junio de 2023. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01995-00, C.P.: Oswaldo Giraldo López.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecisiete Especial de Decisión, auto del 25 de marzo de 2021, Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-01122-00 (A), C.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 27 de febrero de 2023, Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02117 00 (5426-2022), C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 19 de enero de 2023, Número único de radicación: 11001-03-25-000-2018- 0188-00 (4064-2018), C.P.: Cesar Palomino Cortés. Consejo de Estado, Sala Decimoquinta Especial de Decisión, auto del 13w de julio de 2022, Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-11491-00, C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Auto del 7 de junio de 2022, Número de radicado: 11001-03-15-000-2022-02070-00. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 25 de mayo de 2017, Número único de radicación: 11001-03-28-000-2017-00013-00, C.P. Rocío Araújo Oñate. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, C.P.: Alberto Yepes Barreiro, auto del 7 de junio de 2017, Número único de radicación: 11001-03-28-000-2017-00013-00. 5 Véase Secretaría del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal, El Código Procesal Civil.

Modelo Para Iberoamérica, Historia - Antecedentes - Exposición De Motivos, Texto de Anteproyecto (1998). Disponible en: https://shorturl.at/bmtEH Radicado: 11001-03-15-000-2021-11490-00 (15315) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 jurídicamente viable deducir aplicaciones que contraríen el texto mismo desarrollado por el legislador.

Al respecto es de precisar que, la Corte Suprema de Justicia, corporación que por competencia del artículo 30 del Código General del proceso conoce también sobre recursos de revisión, ha señalado en reiteradas ocasiones que únicamente son susceptibles de ser debatidas por intermedio del mecanismo extraordinario de revisión, las providencias que tengan las características de sentencias, excluyendo, por tanto, los demás proveídos que no posean esa naturaleza.

En virtud de este análisis, dicha Corte ha indicado: “No pueden ser materia del recurso extraordinario de revisión decisiones judiciales diferentes a las sentencias, como los llamados autos de sustanciación, las resoluciones interlocutorias, ni tampoco pueden serlo los autos de este último linaje con fuerza de sentencia, pues el criterio extraordinario, singular y restringido del recurso que se viene comentando impide una interpretación que permita extenderlo a resoluciones que formalmente no son sentencias sino proveídos de menor jerarquía, como los autos”, porque “si se hubiera querido establecer el recurso de revisión para atacar otro género de decisiones judiciales distinto de sentencias, lo hubiera expresado así el legislador.

Empero, no lo dijo y tampoco puede desprenderse del articulado que tiene que ver con el mencionado medio de impugnación el cual reitera que procede únicamente contra ‘sentencias ejecutoriada”6 Por lo expuesto, la Sala comparte lo expuesto por la magistrada ponente para rechazar la demanda pues, la impertinencia del medio de defensa propuesto por la parte demandante resulta evidente al dirigirse este contra un auto que no corresponde a aquellas decisiones que el legislador ha autorizado debatir por este recurso.

En consecuencia, se dispondrá confirmar el auto del 25 de enero de 2022, mediante el cual la magistrada a cargo de la sustanciación del proceso decidió rechazar el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Arnaldo Donaldo Maldonado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nº13, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 25 de enero de 2022, mediante el cual la magistrada a cargo de la sustanciación del proceso decidió rechazar el recurso 6 Corte Suprema de Justicia, AC, Radicación N° 11001-02-03-000-2021-02913-004 204 de 22 de junio de 1994, CCXXVIII, volumen II, 1499; reiterado en CSJ AC6213-2014 y AC2036-2020 de ago. 31, Exp. 2020-00854-00).

Radicado: 11001-03-15-000-2021-11490-00 (15315) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 extraordinario de revisión interpuesto por el señor Arnaldo Donaldo Maldonado, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Se ordena devolver el expediente al Despacho de origen.

TERCERO: Reconocer personería judicial al abogado Javier Torres Velásquez, identificado con la cédula de ciudadanía N°7.481.141 de Barranquilla y tarjeta profesional N°50.335 del C.S. de la J. en los términos del poder allegado al expediente obrante en la página 32 del índice 16 de SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto ROBERTO AUGUSTO SERRATO VÁLDES Firmado electrónicamente