Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-06321-00 Demandante: Óscar Mauricio Mora Suárez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C y otro Temas: Tutela contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores a la sentencia. Vinculación en el trámite de tutela como tercero interesado.
Cargo en provisionalidad. Concurso de méritos. Decisión: Niega solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela formulada por Óscar Mauricio Mora Suárez contra la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 7 de octubre de 2025, la parte actora presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró transgredidos por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá, en el trámite de una acción de tutela con radicado No. 11001-33-35-018-2025-00104-00/01. 2.
A título de amparo, solicitó que (i) se declarara la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio en el marco de un proceso de tutela; (ii) se le ordenara a las autoridades judiciales que se abstuvieran de incurrir nuevamente en prácticas violatorias del debido proceso a los funcionarios públicos que se encontraban vinculados a la planta de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN); y (iii) que se le ordenara a la DIAN que se abstuviera de desvincularlo o a cualquier otro funcionario provisional bajo la figura de cumplimiento de fallos de tutela. 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, manifestó que era empleado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dirección Seccional de Aduanas de Barranquilla, en la cual se encontraba vinculado desde el 2 de febrero de 2004 mediante la figura de provisionalidad, en el cargo de gestor I, código 301, grado 1. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06321-00 Demandante: Óscar Mauricio Mora Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.
Indicó que la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) adelantó un concurso de méritos a través de la Convocatoria No. 2497 de 2022, regulada mediante el Acuerdo CNT2022AC000008 de 29 de diciembre de 2022, en el cual se ofertaron 60 vacantes en diferentes ciudades del país para el empleo de gestor I, código 301, grado 1, identificado con la OPEC 198341. 5.
El 13 de marzo de 2024, la CNSC publicó la Resolución No. 7484 de 12 de marzo de 2024, por medio de la cual se estableció la lista de elegibles correspondiente a la OPEC 198341. Agregó que, por necesidad del servicio y en virtud del Decreto 419 de 2023, la DIAN amplió la oferta de vacantes y creó 1.421 cargos adicionales de gestor I, código 301, grado 1. 6.
El 1 octubre de 2025, la DIAN, mediante oficio, le informó que, debido a fallos judiciales, debía utilizar la lista de elegibles establecida en la Resolución No. 7484 del 12 de marzo de 2024 – OPEC 198341, para proveer las vacantes del cargo de gestor I, código 301, grado 1. Ello implicaba que serían nombrados nuevos servidores en algunos de los empleos que hasta entonces se encontraban ocupados en provisionalidad o encargo.
Precisó que dicha determinación se adoptaba en cumplimiento de las decisiones proferidas por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela radicada bajo el número 11001-33-35- 018-2025-00104-00-/01. 7. Como fundamentos de la vulneración, la parte actora sostuvo que nunca había recibido notificación del auto admisorio de la tutela ni copia de la misma.
En consecuencia, consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, puesto que no tuvo la oportunidad de ejercer su defensa oportunamente. Asimismo, estimó conculcado su derecho a la igualdad, ya que desconocía la existencia de la acción de tutela y no se le brindó la posibilidad de intervenir en el proceso para defenderse en condiciones de igualdad frente a los tutelantes. 8.
Adujo que la omisión de vincularlo al trámite generaba un vicio de nulidad que afectaba la validez de toda la actuación. Precisó que se encontraba desempeñando en provisionalidad el cargo de gestor I, código 301, grado 1, con OPEC 198341, en la DIAN, motivo por el cual ostentaba la calidad de tercero con interés directo en las resultas del trámite de tutela, dado que las decisiones adoptadas incidían de manera directa en su situación jurídica. 9.
Señaló que la falta de vinculación al proceso como tercero interesado y la ausencia de notificación de la acción de tutela representaban una grave vulneración a sus derechos fundamentales, en tanto no tuvo la posibilidad de pronunciarse ni de presentar argumentos frente a lo debatido en dicho proceso. 10. Manifestó que las autoridades judiciales habían incurrido en una extralimitación de sus competencias, al desconocer el principio de legalidad en la Radicado: 11001-03-15-000-2025-06321-00 Demandante: Óscar Mauricio Mora Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 función pública y la reserva de jurisdicción que el legislador había conferido a los jueces ordinarios para la adopción de ese tipo de decisiones. 11.
Finalmente, indicó que, en todo caso, la acción de tutela resultaba improcedente, por cuanto no cumplía con el requisito de subsidiariedad, dado que contaba con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para debatir la situación. Explicó que la lista de elegibles aún se encontraba vigente y no estaba próxima a expirar, y que podía solicitar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa las medidas cautelares necesarias para proteger, de manera provisional, el objeto del proceso.
Intervenciones1 12. La CNSC solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no era de su competencia fijar lineamientos a las entidades públicas respecto de la forma de provisión de empleos cuando un funcionario, en condición de sujeto de especial protección constitucional, ocupaba en provisionalidad un cargo ofertado en concurso público de méritos.
En tal sentido, señaló que correspondía a la DIAN adoptar las medidas administrativas necesarias para garantizar tanto los derechos de los elegibles como los de los funcionarios vinculados en provisionalidad. 13. Precisó que la vinculación que ostentaba el accionante tenía carácter transitorio, al tratarse de un nombramiento en provisionalidad.
En consecuencia, los empleos en vacancia definitiva, o provistos mediante nombramiento provisional o encargo, debían ser ocupados a través de concurso de méritos; y, una vez finalizado este, procedía la expedición de las listas de elegibles. Por ende, la estabilidad laboral relativa de quienes se encontraban vinculados en provisionalidad debía ceder ante el mejor derecho de quienes superaran el respectivo proceso de selección. 14.
Afirmó que no se cumplían los presupuestos procesales para acceder a las pretensiones formuladas mediante la acción de tutela, toda vez que ello desvirtuaría su naturaleza y la convertiría en un ciclo interminable de litigios, lo cual afectaba la seguridad jurídica y la eficacia del sistema judicial. 15. El Juzgado 18 Administrativo de Bogotá consideró que la acción de tutela no tenía vocación de prosperidad frente al argumento relacionado con la falta de notificación del auto admisorio a los funcionarios provisionales que ocupaban los cargos que serían provistos en virtud de las Sentencias de 21 de abril y de 28 de mayo de 2025.
Lo anterior, bajo el entendido de que no se había incurrido en irregularidad procesal alguna por la ausencia de dicha notificación. 1 Mediante Auto de 14 de octubre de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C y el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá, y se vinculó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), Paula Alejandra Rojas Siabato, Leisver Castro Calero y Yesenia Paola Torres Polo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06321-00 Demandante: Óscar Mauricio Mora Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16. Indicó que, en todo caso, había quedado demostrado que durante el trámite de la tutela se analizó la posibilidad de vincular a los funcionarios provisionales que desempeñaban el cargo de gestor I, código 301, grado 1, con OPEC 198341 de la DIAN.
Sin embargo, explicó que dicha vinculación fue descartada, toda vez que el empleador tenía la obligación de adoptar acciones afirmativas frente al personal amparado por fuero de estabilidad laboral. 17. Advirtió que no resultaba necesaria la vinculación de los empleados provisionales al proceso, por cuanto los derechos de estos debían ceder frente a los derechos de quienes figuraban en la lista de elegibles.
En ese sentido, respaldó su decisión en la Sentencia T-424 de 2024 de la Corte Constitucional, en la cual se precisó que los servidores nombrados en provisionalidad en cargos de carrera gozaban únicamente de una estabilidad laboral relativa o intermedia. 18. Según esa jurisprudencia, dicha estabilidad implicaba que el retiro del servicio solo podía producirse por razones objetivas establecidas en la Constitución y la ley, o con el fin de nombrar a una persona que hubiera superado el concurso de méritos.
Por tanto, la terminación de una vinculación en provisionalidad, cuando la plaza debía ser provista por quien había ganado el concurso, no desconocía los derechos de los funcionarios provisionales, ya que la estabilidad relativa reconocida a estos cedía ante el mejor derecho de quienes accedieron al cargo mediante concurso público de méritos. 19.
La DIAN solicitó ser desvinculada del trámite, tras considerar que carecía de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no había afectado ninguno de los derechos fundamentales invocados por el accionante. Señaló que eran las autoridades judiciales las que debían responder por la presunta vulneración alegada. Adicionalmente, pidió que se denegara el amparo de tutela, por cuanto la acción resultaba improcedente al no evidenciarse afectación alguna de derechos fundamentales.
Afirmó que, en su calidad de parte pasiva dentro del trámite constitucional, no le correspondía vincular ni notificar a terceros interesados en la acción. En consecuencia, sostuvo que de su actuación en defensa de sus intereses no podía derivarse que, por acción u omisión, hubiese incurrido en la vulneración de los derechos fundamentales mencionados por el accionante. 20.
La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se negara el amparo, al no haberse demostrado que se hubiese incurrido en defecto alguno, por lo cual debía concluirse que no existía vulneración de derechos fundamentales. En ese sentido, señaló que existían 2 mecanismos de control sobre las decisiones adoptadas en sede de tutela, pues resultaba evidente que las supuestas irregularidades alegadas debían corregirse a través de los recursos previstos dentro del mismo proceso. 21.
Explicó que quienes consideraran afectados sus intereses durante el trámite podían denunciar las arbitrariedades o errores que advirtieran mediante la solicitud de nulidad de las actuaciones procesales que estimaran irregulares. Agregó que, aunque el trámite de selección y eventual revisión ante la Corte Constitucional no Radicado: 11001-03-15-000-2025-06321-00 Demandante: Óscar Mauricio Mora Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 constituía un recurso en sentido estricto, sí representaba un medio de control específico e idóneo respecto de los fallos de instancia que violaran de manera ostensible la Constitución. Bajo esa consideración, precisó que cualquier persona con interés legítimo estaba facultada para presentar una solicitud ciudadana ante la Sala de Selección, con el fin de exponer las razones fácticas y jurídicas por las cuales estimara que las autoridades judiciales habían desconocido normas constitucionales o legales al momento de proferir el fallo. 22.
Sostuvo que el accionante no podía acudir a una nueva acción de tutela con el propósito de eludir los procedimientos internos establecidos, especialmente cuando había omitido cuestionar oportunamente las presuntas irregularidades dentro del trámite original. Afirmó que el proceso de tutela identificado con el radicado No. 11001-33-35-018-2025-00104-01 no fue seleccionado para revisión por la Corte Constitucional, lo que evidenciaba la configuración de la cosa juzgada constitucional. 23.
Manifestó que la cuestión de fondo relativa al respeto de las garantías de los terceros con interés directo ya había sido objeto de pronunciamiento expreso en la sentencia acusada, en un caso similar al que ahora se exponía. Recordó que la señora Yesenia Paola Torres Polo, dentro de ese mismo trámite de tutela, había solicitado la nulidad de lo actuado al considerar que no fue notificada sobre el riesgo de perder su cargo en provisionalidad ni de la existencia de la acción de tutela. 24.
Frente a ello, el Tribunal estimó que la integración del contradictorio se había efectuado en debida forma, dado que se dispuso la publicación tanto del auto admisorio como del escrito de tutela en la página web de la DIAN para conocimiento general. Además, concluyó que la peticionaria no había acreditado suficientemente su interés legítimo, toda vez que no demostró su condición de funcionaria vinculada en provisionalidad ni su retiro con ocasión del cumplimiento de la sentencia. 25.
Paula Alejandra Rojas Siabato, Yesenia Paola Torres Polo y Leisver Castro Calero, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia 26. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestiones previas 27.
En su intervención, la CNSC y la DIAN solicitaron que se desvincularan del presente trámite constitucional, al considerar que no eran las entidades competentes para atender las pretensiones de la acción de tutela. Al respecto, la Radicado: 11001-03-15-000-2025-06321-00 Demandante: Óscar Mauricio Mora Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sala negará la solicitud de desvinculación comoquiera que el resultado de la controversia podría ser de su interés, teniendo en cuenta que son parte demandada dentro del proceso de tutela con radicado No. 11001-33-35-018-2025-00104-00/01. 28.
La Sala advierte que para efectos metodológicos y en razón a que la presente acción de tutela va dirigida, principalmente, a que se declare la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio dentro de un proceso de tutela2, con ocasión a la falta de vinculación, en dicho trámite, del hoy accionante, como tercero con interés en el proceso, por ocupar el cargo en provisionalidad de gestor I, código 301, grado 1, con OPEC 198341, se analizarán los requisitos de procedibilidad conforme a las reglas establecidas en la Sentencia SU-627 de 2015 proferida por la Corte Constitucional3. 29.
En principio, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la acción de tutela contra tutela resulta improcedente, dado que las decisiones adoptadas en sede de amparo gozan de la garantía de cosa juzgada constitucional y, por tanto, no pueden ser objeto de revisión por otra autoridad judicial. Sin embargo, la Corte Constitucional ha reconocido excepciones estrictas a dicha regla general, orientadas a salvaguardar el derecho fundamental al debido proceso de quienes no fueron oídos ni vinculados en el trámite inicial, pese a tener un interés legítimo en el resultado del mismo. 30.
En ese sentido, cuando la irregularidad alegada ocurre antes de la sentencia y consiste en la omisión del juez de tutela de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a un tercero que sería afectado por la demanda, la acción de tutela sí procede, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad y sin que sea necesario que la Corte Constitucional haya seleccionado el asunto para su revisión. 31.
Por consiguiente, la Sala verificará, en primer lugar, si en el caso concreto se configura esta regla excepcional, esto es, si (i) la actuación cuestionada acaeció con anterioridad a la sentencia, (ii) si existió una omisión en la vinculación de un tercero con interés legítimo, y (iii) si se satisfacen los requisitos generales de 2 Radicado: 11001-33-35-018-2025-00104-00/01. 3 «4.6.1.
Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.
Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-06321-00 Demandante: Óscar Mauricio Mora Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 procedibilidad de la acción de tutela, a fin de establecer si resulta procedente el estudio de fondo de la presente solicitud de amparo.
Problema jurídico 32. Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se configura la regla excepcional de procedencia de la acción de tutela contra tutela, esto es, si (i) la actuación cuestionada tuvo lugar con anterioridad a la sentencia objeto de controversia, (ii) si efectivamente se presentó una omisión en la vinculación de un tercero con interés legítimo dentro del trámite constitucional, y (iii) si se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, con el propósito de establecer si, una vez superados dichos presupuestos, el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia de Óscar Mauricio Mora Suárez, al no haberlo vinculado en el trámite de tutela como tercero con interés en el proceso.
Procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra tutela por falta de vinculación de tercero con interés 33. La presente acción de tutela sí cumplió con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional, toda vez que (1) la actuación cuestionada acaeció con anterioridad a la Sentencia de 28 de mayo de 2025 [vinculación al proceso];
(2) presuntamente existió una omisión en la vinculación de un tercero con interés directo por cuanto el hoy accionante acreditó que desempeñaba el cargo en provisionalidad de gestor I, código 301, grado 1 de la DIAN, cargo que fue objeto de controversia en dicho trámite; (3) se orientó a lograr el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia;
(4) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora alego que tenía la calidad de tercero con interés en la acción de tutela y, por el otro, el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca eran las autoridades judiciales que conocieron el proceso;
(5) hubo un plazo razonable en la presentación de la acción de tutela, teniendo en cuenta que el accionante conoció sobre el trámite de la acción de tutela el 1 de octubre de 2025, fecha en la que la DIAN informó sobre las acciones afirmativas en cumplimiento de la decisión tomada en sede de tutela. 34. Ahora bien, (6) en lo que respecta al presupuesto de subsidiariedad, es preciso señalar que las decisiones adoptadas dentro de un trámite constitucional, si bien en principio pueden ser cuestionadas mediante los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, como las nulidades contempladas en el artículo 133 del Código General del Proceso, en el caso concreto tales instrumentos no resultan eficaces para garantizar de manera inmediata la protección de los derechos fundamentales, comoquiera que las órdenes dadas en las sentencias de tutelas están siendo objeto de cumplimiento e incluso en sede de desacato.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06321-00 Demandante: Óscar Mauricio Mora Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 35. Lo anterior obedece a que, en el presente caso, supeditar la defensa de los derechos fundamentales a la interposición de una nulidad procesal, cuyo trámite y resolución podrían prolongarse en el tiempo, implicaría desconocer tanto la naturaleza preferente y sumaria de la tutela como la necesidad de asegurar una protección pronta y efectiva de los derechos previamente mencionados. 36.
Comoquiera que la acción de tutela es procedente, la Sala estudiará el fondo de la controversia. Análisis de vulneración alegada 37. La Sala negará la solicitud de amparo, por las razones que se exponen a continuación: 38. En criterio del accionante, tanto el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá como la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, al no haberlo vinculado dentro del trámite de tutela radicado No. 11001-33-35-018-2025-00104-00/01, pese a ser parte del personal vinculado en provisionalidad en el cargo objeto de controversia dentro de dicho proceso. 39.
Ahora bien, se observa que dentro de ese trámite la DIAN, mediante informe, advirtió la necesidad de vincular a los servidores públicos en provisionalidad, en atención a la posible afectación que podría generarse con la provisión del empleo a través de la lista de elegibles, máxime cuando algunos de ellos podían gozar de estabilidad reforzada.
No obstante, el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá consideró que dicha vinculación no era necesaria, dado que los derechos de los empleados provisionales debían ceder frente a los derechos de quienes integraban la lista de elegibles. Sin perjuicio de ello, en la decisión dispuso que la DIAN adoptara acciones afirmativas en favor del personal provisional sujeto de especial protección constitucional, conforme a las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-424 de 2024.
En esa providencia, la Corte precisó que la entidad debía brindar un trato preferencial a dichos servidores, procurando que (i) fueran los últimos en ser desvinculados y (ii) se les reubicara, cuando fuera posible, en otros empleos de carrera o temporales dentro de la misma entidad o en otras del mismo sector administrativo, siempre que cumplieran los requisitos exigidos para el cargo. 40.
A su turno, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de segunda instancia, señaló que durante el trámite constitucional la señora Yesenia Paola Torres Polo solicitó la nulidad de todo lo actuado, alegando que no había sido notificada del proceso pese a tener interés como tercera, por ocupar en provisionalidad el cargo respecto del cual se aplicaría la lista de elegibles.
El tribunal, sin embargo, consideró que la integración del contradictorio se había efectuado en debida forma, pues se dispuso Radicado: 11001-03-15-000-2025-06321-00 Demandante: Óscar Mauricio Mora Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 la publicación tanto del auto admisorio como del escrito de tutela en la página web de la DIAN, garantizando así su conocimiento general.
Además, observó que la peticionaria no acreditó suficientemente su interés legítimo, dado que no demostró su condición de funcionaria vinculada en provisionalidad ni su retiro como consecuencia del cumplimiento de la sentencia. 41. Adicionalmente, señaló que la existencia de una lista de elegibles conformada en el marco del Proceso de Selección DIAN 2022 constituye una causa objetiva y jurídicamente suficiente para justificar la desvinculación de quienes ocupaban cargos en provisionalidad.
En efecto, respaldó dicho argumento con base en la Sentencia T-313 de 2024 de la Corte Constitucional en la que precisó que, si bien la carrera administrativa es la regla general para el acceso al servicio público, los nombramientos provisionales son válidos de manera excepcional, a fin de garantizar la continuidad del servicio. Sin embargo, su naturaleza es esencialmente transitoria y su duración se encuentra supeditada a la selección de funcionarios mediante concurso de méritos. 42.
Bajo ese contexto, la Sala advierte que no se trató de una actuación arbitraria. En efecto, el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá, en su fallo de primera instancia, consideró que, aun sin vincular formalmente a quienes ocupaban los cargos en provisionalidad, debía garantizarse la protección reforzada de aquellos sujetos de especial protección constitucional, conforme a los parámetros fijados en la Sentencia T-424 de 2024.
Por su parte, el Tribunal, al ejercer el control sobre la debida conformación del contradictorio, reiteró que la existencia de la lista de elegibles constituía una causa objetiva y jurídicamente suficiente para la desvinculación de los empleados provisionales, atendiendo a lo precisado en la Sentencia T-313 de 2024 acerca del carácter temporal de dicha modalidad de vinculación. 43.
En consecuencia, del análisis de las decisiones proferidas dentro del trámite de tutela se concluye que, pese a no haber sido vinculado el hoy accionante, no se evidencia vulneración alguna de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso o al acceso a la administración de justicia. Ello, por cuanto las autoridades judiciales justificaron la decisión de no incluir en el contradictorio a los empleados provisionales, en tanto se garantizó su estabilidad relativa, también denominada protección intermedia, conforme a la cual solo pueden ser desvinculados por causas legales, tales como la calificación de desempeño, la comisión de faltas disciplinarias, la desaparición de la causa que originó la vacancia o la provisión del cargo en propiedad mediante concurso de méritos.
Además, en el trámite de tutela se reconoció el trato preferencial que la jurisprudencia constitucional ha dispuesto para los sujetos de especial protección, como madres o padres cabeza de familia, personas próximas a pensionarse o quienes se encuentren en situación de discapacidad o debilidad manifiesta por enfermedad. 44. Dicha situación cobra mayor relevancia en la medida en que el accionante aportó Oficio de 1 de octubre de 2025, mediante el cual la DIAN le informó sobre las decisiones adoptadas en sede de tutela y la implementación del uso de las listas de Radicado: 11001-03-15-000-2025-06321-00 Demandante: Óscar Mauricio Mora Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 elegibles para proveer las vacantes del cargo de gestor l, código 301, grado 1, lo que implicaba el eventual nombramiento de nuevos servidores en empleos que hasta ese momento eran desempeñados por funcionarios en encargo o en provisionalidad.
Sin embargo, también se advierte que, en cumplimiento de la jurisprudencia constitucional señalada por las autoridades judiciales, la entidad solicitó a dichos servidores que informaran si pertenecían a alguna de las categorías de especial protección, tales como madre o padre cabeza de familia, persona en condición de discapacidad, próxima a pensionarse, en estado de embarazo, con enfermedad catastrófica o de alto costo, o amparada por fuero sindical, con el fin de garantizar la observancia del principio de estabilidad laboral reforzada y la aplicación preferente de las medidas de protección a poblaciones vulnerables en el marco de los procesos de provisión definitiva de cargos públicos. 45.
Lo anterior, en razón a que dentro de las órdenes impartidas por las autoridades judiciales se incluyó la adopción de acciones afirmativas en favor del personal en provisionalidad sujeto de especial protección constitucional. Esta orientación resulta coherente con las reglas jurisprudenciales que buscan armonizar: (i) la prevalencia del mérito como criterio rector para el acceso a la carrera administrativa;
(ii) el reconocimiento de que el trato preferencial no otorga un derecho a la permanencia indefinida en el cargo provisional, cuya duración se mantiene hasta la provisión definitiva mediante concurso o hasta que su desvinculación cumpla los requisitos constitucionales; (iii) la obligación de la entidad nominadora de adoptar medidas afirmativas a favor de los sujetos de especial protección, tales como garantizar que sean los últimos en ser desvinculados y procurar, cuando sea posible, su reubicación en cargos vacantes equivalentes;
(iv) la exigencia de acreditar la situación de vulnerabilidad o especial protección al momento de la desvinculación y del eventual nombramiento, y (v) la imposibilidad de efectuar nuevas vinculaciones cuando exista una persona con mejor derecho por haber superado un concurso público, salvo que surjan nuevas vacantes que permitan hacerlo4. 46.
En conjunto, del análisis de las decisiones proferidas por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en armonía con las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional en las sentencias T-313 de 2024 y T-424 de 2024, se advierte que la actuación judicial estuvo plenamente ajustada a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En efecto, mientras el juzgado valoró que los derechos de los empleados provisionales debían ceder frente al derecho prevalente de quienes integraban la lista de elegibles, sin desconocer la obligación de adoptar acciones afirmativas a favor de quienes fueran sujetos de especial protección, el tribunal, al confirmar dicha decisión, verificó la debida conformación del contradictorio.
A su vez, las referidas sentencias constitucionales reforzaron el entendimiento de que la carrera administrativa y el mérito son la regla general, y que la vinculación en provisionalidad tiene un carácter excepcional y transitorio, sin que de ella derive un derecho a la permanencia indefinida. Bajo este marco, la no 4 Corte Constitucional, Sentencia T-313 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06321-00 Demandante: Óscar Mauricio Mora Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 vinculación del accionante dentro del trámite de tutela no comportó una afectación material de sus derechos fundamentales, pues la decisión judicial respondió a criterios objetivos y se garantizó, incluso de manera indirecta, la protección intermedia que ampara a los servidores provisionales, así como la adopción de medidas afirmativas en favor de quienes acrediten especial vulnerabilidad. 47.
Sobre el particular, no puede perderse de vista que, en Sentencia de 8 de agosto de 2025, Rad. 11001-03-15-000-2025-03162-00 y acumulados, esta Subsección, al estudiar un caso con identidad fáctica y jurídica, sostuvo: «58. En este contexto, es evidente que los servidores públicos en provisionalidad no tienen injerencia en los debates centrados en la aplicación de la lista de elegibles para la provisión de cargos de carrera, pues este tipo de nombramiento constituye una medida temporal excepcional, cuya estabilidad relativa cede frente al derecho preferente de quienes superan el concurso. […] 61.
En conclusión, esta Sala de Subsección estima que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia, igualdad, mínimo vital, trabajo, vida digna, estabilidad laboral reforzada al no vincular a las acciones de tutela en cuestión a los servidores públicos que desempeñaban en provisionalidad el cargo Gestor I, Código 301, Grado 1, debido a que el debate constitucional se centró exclusivamente en la aplicación o no de la lista de elegibles, un mecanismo que se deriva del mérito y que, por lo tanto, excluye a los servidores en provisionalidad, quienes, de forma individual podrán alegar situaciones especiales de estabilidad reforzada que no se invocaron ni advirtieron en esta instancia, pero que de todas maneras no son plenamente oponibles al derecho que le asiste a las personas que superaron el concurso de méritos. 62.
En otras palabras, el debate jurídico en las acciones de tutelas censuradas involucra a las personas que hacen parte de la lista de elegibles, a la entidad que realizó el concurso y a la entidad nominadora, aspecto totalmente diferente del que pueda generarse entre esta última y las personas que ocupaban los cargos en provisionalidad, en caso de que aleguen situaciones especiales de estabilidad laboral reforzada, quienes además podrán hacer uso, si a bien lo tienen, del medio de control respectivo para atacar el acto administrativo particular de una eventual desvinculación.» Conclusión 48.
La Sala negará la acción de tutela interpuesta, al no encontrarse acreditado que el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca hayan incurrido en alguna actuación que se pudiera catalogar como violatoria a los derechos fundamentales de la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional – DIAN, conforme a la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06321-00 Demandante: Óscar Mauricio Mora Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 SEGUNDO. NEGAR la acción de tutela presentada por Óscar Mauricio Mora Suárez, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.