Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) |Acción |:|Tutela (incidente de desacato) | |Expediente |:|47001-23-31-000-2008-00133-04[1] | |Actor |:|Raúl Orlando López Valderrama, quien actúa como agente | | | |oficio de su hijo Raúl Esteban López Prada | |Accionado |:|Director de sanidad del Ejército Nacional | |Actuación |:|Consulta de desacato | Procede la Sala a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, el auto de 28 de junio de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró en desacato al señor director de sanidad del Ejército Nacional y lo sancionó con multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), por incumplir el fallo de 18 de junio de 2008, dictado por dicha Corporación. I.
ANTECEDENTES El señor Raúl Orlando López Valderrama, como agente oficioso de su hijo Raúl Esteban López Prada[2], instauró acción de tutela, con el fin de obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales a la salud, vida y seguridad social, presuntamente vulnerados por el señor director de sanidad del Ejército Nacional. Del referido trámite constitucional conoció el Tribunal Administrativo del Magdalena que, por medio de sentencia de 18 de junio de 2008[3], accedió al amparo deprecado, en los siguientes términos: 1.
ACCEDER por las razones indicadas en la parte motiva de esta providencia, a la tutela solicitada por el señor RA[Ú]L ORLANDO L[Ó]PEZ VALDERRAMA, agente oficioso de su hijo RA[Ú]L ORLANDO LOPEZ VALDERRAMA, por violación a los derechos fundamentales [a la] SALUD en conexidad con la VIDA y la SEGURIDAD SOCIAL. 2. ORDENAR a la Dirección de Sanidad del Ejercito Nacional suministre de inmediato los pasajes aéreos necesarios para [que] el menor en mención con un acompañante pueda asistir a los controles médicos en la ciudad de Bogotá, así como el tratamiento integral que necesita.
El 15 de junio de 2023 el tutelante presentó ante el Tribunal Administrativo del Magdalena incidente de desacato, al estimar que no se han atendido las citadas órdenes de amparo, por cuanto no se ha «aprobado la autorización y entrega de un audífono convencional» para su hijo Raúl Esteban López Prada, prescrito el 14 de junio de 2022 por un especialista en otorrinolaringología del Hospital Central Militar, pues aunque lo pidió «en julio» de esa anualidad y en un correo electrónico de 27 de los mismos mes y año la «dependencia encargada de las autorizaciones» le informó que le comunicarían «la evolución de la solicitud», ello no ha acontecido.
II. TRÁMITE PROCESAL El 20 de junio de 2023 el Tribunal Administrativo del Magdalena abrió incidente de desacato contra los señores directores de sanidad militar regional 1 de Santa Marta y del Ejército Nacional y les concedió tres (3) días para que se pronunciaran sobre el presunto incumplimiento de la sentencia de 18 de junio de 2008, sin embargo, guardaron silencio.
III. DECISIÓN CONSULTADA El 28 de junio de 2023 el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró en desacato al señor director de sanidad del Ejército Nacional[4] y lo sancionó con multa de tres (3) smlmv, al estimar que no ha observado la orden de tutela contenida en el fallo de 18 de junio de 2008, consistente en brindarle un tratamiento integral al señor Raúl Esteban López Prada (que incluye el suministro de los medicamentos e instrumentos que requiere para aliviar sus dolencias o «hacerlas más llevaderas»), comoquiera que no se le ha entregado el «audífono convencional» prescrito por el otorrinolaringólogo que lo valoró, lo que comporta renuencia pasible de castigo en este trámite incidental.
Que las pruebas adosadas a las presentes diligencias dan cuenta de que el actor fue diligente en deprecar el referido audífono y el señor director de sanidad del Ejército Nacional no demostró que haya adelantado actuación alguna para proveer dicho aparato. IV. ACTUACIONES POSTERIORES AL AUTO CONSULTADO El 12 de julio de 2023 el señor director de sanidad del Ejército Nacional adosó memorial al asunto de la referencia, en el que pidió inaplicar la sanción, en razón a que (i) el señor Raúl Esteban López Prada está activo en el sistema de salud de las fuerzas militares, (ii) recibe atención en el «batallón de infantería mecanizado 5 general José María Córdoba», (iii) se le autorizó la entrega del respectivo audífono y (iv) el personal encargado se comunicó con su agente oficioso, con el fin de coordinar una cita en la que se «tom[en] las medidas» para, posteriormente, dárselo.
Que debido a que se han surtido actuaciones administrativas orientadas a brindarle un tratamiento integral al aquí agenciado, se impone revocar el auto de 28 de junio de 2023, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo del Magdalena lo sancionó y declarar la configuración de carencia actual de objeto por hecho superado. V. CONSIDERACIONES 5.1 Del cumplimiento de los fallos de tutela y del incidente de desacato.
El Decreto 2591 de 1991[5], en su artículo 27, dispone sobre el cumplimiento de los fallos de tutela, lo siguiente: Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
En concordancia con lo expuesto, el citado Decreto, en su artículo 52, prescribe que para garantizar la eficacia de las sentencias de tutela, por consiguiente, de los derechos constitucionales fundamentales, aquel que desobedezca la orden de amparo incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), que serán impuestos por el juez que dictó la decisión, a través de trámite incidental, y consultado al superior funcional quien estudiará su legalidad.
En cuanto a la relación y diferencias existentes entre el acatamiento de la decisión y el incidente de desacato, la Corte Constitucional, en sentencia T-939 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, sostuvo: Las dos herramientas tienen una naturaleza disímil. Se debe tener en cuenta que en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el trámite de desacato, pero este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T-458 de 2003, en donde sostuvo que: “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento.
Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato”. Sumado a lo anterior, las diferencias entre las dos figuras fueron precisadas por dicha Corporación, en sentencia T-744 de 2003[6], en los siguientes términos: i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991.
La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 ibidem. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio. v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. En conclusión, nada obsta para que el juez de instancia, a pesar de haber iniciado un incidente de desacato, adopte de manera paralela o consecuente las medidas necesarias para hacer cesar la vulneración de las garantías superiores.
Para tal efecto, además del desacato, el juez cuenta con las herramientas previstas en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. Como puede apreciarse, aunque el incidente de desacato es una institución distinta del cumplimiento, a través de este es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es asegurar que se respeten las decisiones que amparan estas prerrogativas, sin que ello signifique que el incidente de desacato constituya el único mecanismo para obtener su acatamiento.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-1113 de 2005[7], dijo: De acuerdo con la sentencia T-188/02 el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”.
En otras palabras, el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en sí misma, sino proteger derecho fundamental vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla.
Por otro lado, resulta pertinente precisar que para la configuración del desacato se requieren dos elementos, a saber, el objetivo que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión no ha sido acatada; y el subjetivo que, en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción, exige comprobar negligencia de la autoridad accionada frente a la orden de tutela.
Es importante destacar que estos elementos deben analizarse en torno a lo decidido en la acción de tutela, como lo expresó la Corte Constitucional, al indicar: Los dos elementos del desacato, es decir, el objetivo (incumplimiento de la decisión) y el subjetivo (conducta desplegada por cada disciplinado tendiente a no cumplir) giran en torno a la orden que se haya consignado en la tutela.
Ahora bien, esta solamente sería obligatoria, en principio, respecto de la parte resolutiva del fallo e incluiría la ratio decidendi presente en el mismo. En todo caso, debemos señalar que en aplicación del principio de buena fe y conforme al artículo 6° de la Constitución, no es posible derivar obligación ni responsabilidad alguna respecto de órdenes que no han sido consignadas con claridad en la decisión. Esto porque tratándose de un proceso sancionatorio en donde se encuentra bajo debate la libertad, honra y bienes de un Asociado se hace necesaria la conformación de un parámetro objetivo y claro a partir del cual deducir el incumplimiento de la obligación.[8] 5.2 Caso concreto.
En sentencia de 18 de junio de 2008, el Tribunal Administrativo del Magdalena amparó los derechos constitucionales fundamentales a la salud, vida y seguridad social del señor Raúl Esteban López Prada y le ordenó al señor director de sanidad del Ejército Nacional, entre otras cosas, brindarle «el tratamiento integral que necesita» aquel. El actor, en condición de agente oficioso de su hijo López Prada, promovió incidente de desacato, al estimar que no se ha observado la precitada providencia, dado que, a pesar de que el 14 de junio de 2022 el otorrinolaringólogo le prescribió un «audífono convencional», no se le ha suministrado, trámite al que el 20 de junio de 2023 el Tribunal Administrativo del Magdalena dio apertura y requirió de los señores directores de sanidad militar regional 1 de Santa Marta y del Ejército Nacional informar las actuaciones que habían adelantado con el fin de entregar el aludido aparato, pero guardaron silencio.
El 28 de junio de 2023 el referido Tribunal declaró en desacato a la última de las mencionadas autoridades y la sancionó con multa de tres (3) smlmv, al considerar que, pese a que en el fallo de tutela de 18 de junio de 2008 se dispuso brindarle un tratamiento integral al señor Raúl Esteban López Prada, no se le ha otorgado el «audífono convencional» que le fue recetado, lo que denota renuencia, máxime cuando no se acreditaron actuaciones orientadas a proporcionárselo.
A través de memorial de 12 de julio de 2023, el señor director de sanidad del Ejército Nacional informó que el agenciado se encontraba activo en el sistema de salud de las fuerzas militares y se le había autorizado el suministro del audífono, cuya entrega estaba supeditada a que previamente se «tomaran las medidas» pertinentes, para lo cual se coordinaría una cita, aspectos de los que se colige que cumplió la respectiva orden de tutela y acaece una carencia actual de objeto por hecho superado.
Con la finalidad de determinar si el señor director de sanidad del Ejército Nacional incurrió o no en desacato, resulta oportuno indicar que el sistema de salud de las fuerzas militares y de la Policía Nacional fue creado en desarrollo del artículo 217 de la Carta Política[9], regulado por el Decreto 1795 de 2000 como un sistema autónomo de prestaciones médicas y asistenciales (artículo 279 de la Ley 100 de 1993[10]), que está legitimado por las condiciones especiales de los miembros de la fuerza pública en el desempeño de sus labores, debido a la constante exposición de su integridad física como elemento inherente al servicio que prestan.
Mediante sentencia T-135 de 2006[11], la Corte Constitucional precisó que la sanidad es un «[…] servicio público esencial de la logística militar y policial, inherente a su organización y funcionamiento, orientada al servicio del personal activo, retirado, pensionado y beneficiarios», y, según los artículos 5º y 6º del Decreto 1795 de 2000, el objeto del sistema de salud de las fuerzas militares y de la Policía Nacional consiste en «[…] prestar el Servicio de sanidad inherente a las Operaciones Militares y del Servicio Policial como parte de su logística Militar y además brindar el servicio integral de salud en las áreas de promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación del personal afiliado y sus beneficiarios […]» (sic), obligación que debe ser cumplida[12] a través de los establecimientos de sanidad, «[…] con plena observancia de los principios, de calidad, ética, eficiencia, universalidad, solidaridad, protección integral, obligatoriedad, equidad y racionalidad, entre otros, que orientan la prestación del servicio de salud».
Por lo anterior, la aludida Corporación concluyó que «[…] es deber de las fuerzas militares otorgar la atención médica y la asistencia necesaria a las personas que sufran afecciones de salud y que se encuentren como afiliados o beneficiarios del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional – SSMP-» (se destaca). Por su parte, la letra a del artículo 13 del Decreto 1795 de 2000 estipula que la dirección general de sanidad militar es la encargada de «[d]irigir la operación y el funcionamiento del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares […]», función que, de acuerdo con el artículo 11[13] de la Ley 352 de 1997[14], está en cabeza de los señores directores de sanidad de cada fuerza, a quienes también les asiste el deber de prestar los servicios de salud, tal como lo preceptúa el artículo 14 del referido Decreto, que indica: El Ejército Nacional, la Armada Nacional y la Fuerza Aérea serán las encargadas de prestar los servicios de salud a través de las Direcciones de Sanidad de cada una de las Fuerzas a los afiliados y sus beneficiarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, por medio de sus Establecimientos de Sanidad Militar; así mismo podrán solicitar servicios preferencialmente con el Hospital Militar Central o con Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y profesionales habilitados, de conformidad con los planes, políticas, parámetros y lineamientos establecidos por el CSSMP [consejo superior de salud de las fuerzas militares y de la Policía Nacional].
Así las cosas, de la normativa citada en precedencia, se concluye que el sistema de salud de los miembros de la fuerza pública es autónomo y los encargados de garantizar la prestación de los servicios médicos a quienes hacen parte de aquel, son los señores directores de sanidad de la correspondiente fuerza. Por otra parte, se advierte que el derecho constitucional fundamental a la salud involucra que los pacientes reciban un tratamiento médico integral, con el propósito de calmar sus dolencias y, en caso de que no sea dable curarlas, asegurar que aquellos vivan en condiciones dignas, lo que implica una atención de calidad, continua y suficiente, esto es, la entrega de medicamentos, la práctica de exámenes diagnósticos, intervenciones quirúrgicas, etc.
Dicho mandato se denomina principio de integridad, el cual ha sido definido por la Corte Constitucional[15] en los siguientes términos: […] el principio de integridad (o principio de integralidad) corresponde a un contenido de la directriz general de prestación del servicio de salud con exigencias concretas de calidad. El principio de integridad puede definirse en general como la obligación, en cabeza de las autoridades que prestan el servicio de salud en Colombia, de suministrar los tratamientos, medicamentos, intervenciones, procedimientos, exámenes, seguimiento de los tratamientos iniciados y demás requerimientos que los médicos consideren necesarios, para atender el estado de salud de un(a) afiliado (a) […].
Tal principio implica que los servicios médicos se presten de manera eficaz, lo que impide que el titular de la garantía a la salud tenga que someterse a trámites burocráticos innecesarios antes de recibir cuidado. Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite se observa que el 18 de junio de 2008 el Tribunal Administrativo del Magdalena ordenó brindarle un tratamiento integral al señor Raúl Esteban López Prada y el 14 de junio de 2022 el otorrinolaringólogo ordenó entregarle un «audífono convencional», no obstante, pese a que el 27 de julio siguiente la «dependencia encargada de las autorizaciones» le informó que le comunicarían «la evolución de la solicitud», no se le ha suministrado el aparato.
En ese orden de ideas, la Sala evidencia que al señor director de sanidad del Ejército Nacional, en virtud del artículo 16 del Decreto 1795 de 2000, tiene la obligación de garantizar la prestación de los servicios de salud de los afiliados al sistema de salud de esa institución, deber que no ha cumplido respecto del señor López Prada, por cuanto el 14 de junio de 2022 la especialidad de otorrinolaringología le ordenó un «audífono convencional» y no se le ha provisto, a pesar de que ha trascurrido más de trece (13) meses.
Asimismo, la orden de tutela presuntamente inobservada de brindarle un tratamiento integral al accionante incluye la entrega del audífono recetado, de manera que la autoridad demandada, al no asegurar su otorgamiento, incurre en desatención del mencionado mandato judicial, lo que comporta renuencia, conforme se concluyó en el auto consultado.
Ahora bien, en el escrito de 12 de julio de 2023 el señor director de sanidad del Ejército Nacional indicó que el señor Raúl Esteban López Prada aparece como activo en el sistema de salud de las fuerzas militares y se le autorizó el referido audífono, cuya provisión se realizará luego de que se «tom[en] las medidas», por consiguiente, no ha sido renuente y acontece una carencia actual de objeto por hecho superado.
No obstante, para la Sala las anteriores aseveraciones carecen de asidero jurídico, por cuanto el tratamiento integral no solo involucra la autorización de medicamentos y demás instrumentos necesarios para tratar las afecciones de salud, sino también su entrega efectiva, lo cual no ha ocurrido en relación con el audífono que requiere el señor López Prada, a pesar de que ha trascurrido más de un año desde cuando el otorrinolaringólogo se lo ordenó, situación de la que se concluye que, además de que no se ha garantizado el principio de integridad de los servicios de salud, el quebranto de los derechos constitucionales fundamentales aún persiste, lo que impide tener por cumplido el fallo de tutela.
Así las cosas, como el señor director de sanidad del Ejército Nacional inobserva la sentencia de 18 de junio de 2008, emitida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, al no suministrarle al paciente el «audífono convencional» ordenado el 14 de junio de 2022, pese a ser su obligación, se concluye que incurre en renuencia. Comoquiera que para la Sala es claro que la precitada autoridad no solo «[…] incurr[en] en incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela […]», sino que, además, «[…] asum[e] una conducta omisiva, negligente o injustificada […]»[16], se confirmará la sanción consistente en multa de tres (3) smlmv, sin perjuicio del deber constitucional que le asiste de acatar el mencionado fallo de 18 de junio de 2008.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, DECIDE 1º. Confírmase el auto de 28 de junio de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró en desacato al señor director de sanidad del Ejército Nacional y le impuso multa equivalente a tres (3) smlmv, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de este proveído. 2º.
En firme esta decisión, devuélvase la actuación al tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. [2] Quien se encuentra en condición de discapacidad, derivada de afecciones mentales. [3] Confirmada el 31 de julio de 2008 por el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda). [4] No se hizo referencia al señor director de sanidad militar regional 1 de Santa Marta. [5] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [6] M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [7] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [8] Sentencia T-939 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [9] «Artículo 217.
La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. La Ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio». [10] «Artículo 279.
Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas […]». [11] Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. [12] «Artículo 27.
Plan de servicios de sanidad militar y policial. Todos los afiliados y beneficiarios al SSMP, tendrán derecho a un Plan de Servicios de Sanidad en los términos y condiciones que establezca el CSSMP. Además cubrirá la atención integral para los afiliados y beneficiarios del SSMP en la enfermedad general y maternidad, en las áreas de promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación. Igualmente tendrán derecho a que el SSMP les suministre dentro del país asistencia médica, quirúrgica, odontológica, hospitalaria, farmacéutica y demás servicios asistenciales en Hospitales, Establecimientos de Sanidad Militar y Policial y de ser necesario en otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud». [13] «Las Direcciones de Sanidad de cada una de las Fuerzas creadas por normas internas de las mismas Fuerzas Militares, ejercerán bajo la orientación y control de la Dirección General de Sanidad Militar las funciones asignadas a ésta en relación con cada una de sus respectivas Fuerzas». [14] «Por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional». [15] Sentencia T-576 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. [16] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección quinta, M. P. Darío Quiñones Pinilla, providencia de 21 de noviembre de 2002, expediente 66001-23-31-000-2001-0573-01 (AC-1363).