Radicado: 11001-33-35-028-2018-00463-01 (1805-2025) Demandante: Diego Roberto Montenegro Cifuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 11001-33-35-028-2018-00463-01 (1805-2025) Demandante: Diego Roberto Montenegro Cifuentes Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Auto interlocutorio ASUNTO 1.
La Nación – Fiscalía General de la Nación interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 28 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2. Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el fallo recurrido desconoció la Sentencia de Unificación SUJ-023-CE-S2-2020 (5472- 2018) del 15 de diciembre de 2020, Conjuez Ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba.
CONSIDERACIONES - Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3. El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA. Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes;
(ii) la información de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento. 4. En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, cabe precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de Radicado: 11001-33-35-028-2018-00463-01 (1805-2025) Demandante: Diego Roberto Montenegro Cifuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la jurisdicción contencioso-administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.1 5.
Tampoco basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria. 6.
De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi. De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario. 7.
De tal manera, que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no es una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. 8. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»2. 9.
Como resultado del análisis de los requisitos antes señalados, de conformidad con el artículo 265 del CPACA modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021, el despacho instructor adoptará alguna de estas decisiones: «Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. 1 Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 2 Artículo 256 del CPACA.
Radicado: 11001-33-35-028-2018-00463-01 (1805-2025) Demandante: Diego Roberto Montenegro Cifuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.
El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido.
PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso». ANÁLISIS DEL DESPACHO 10. La Nación – Fiscalía General de la Nación fundamentó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en la providencia SUJ-023-CE-S2-2020, proferida el 15 de diciembre de 2020 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación. En consecuencia, corresponde en primer lugar establecer si dicha decisión puede considerarse, en estricto sentido, una sentencia de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 del CPACA y del Acuerdo 80 de 2019, por el cual se adoptó el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 11.
El artículo 270 del CPACA3 establece que tienen la calidad de sentencias de unificación aquellas proferidas por el Consejo de Estado por importancia jurídica, trascendencia económica o social, o por necesidad de unificar, sentar o precisar jurisprudencia, así como las adoptadas al decidir recursos extraordinarios o en el marco del mecanismo eventual de revisión. De igual manera, el artículo 15 del Acuerdo 80 de 20194 prevé que, tratándose de la Sección Segunda, la unificación debe realizarse conjuntamente por las dos subsecciones. 12.
Bajo ese entendido, no todas las providencias de esta Corporación tienen vocación unificadora, y el carácter de “sentencia de unificación” exige cumplir con requisitos orgánicos y funcionales precisos. De ahí que la simple denominación empleada en la parte resolutiva de un fallo no basta para otorgarle tal condición. 3 ARTÍCULO 270.
SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. <Artículo modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 4 ARTÍCULO 15.- DIVISIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA SECCIÓN SEGUNDA. […]PARÁGRAFO 1.
Cada Subsección decidirá los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo las Subsecciones sesionarán conjuntamente: 1. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, a petición de cualquiera de sus miembros. 2. Para el estudio o decisión de un asunto que por su importancia lo amerite, cuando así lo solicite cualquiera de sus miembros. 3.
Para asuntos administrativos. Radicado: 11001-33-35-028-2018-00463-01 (1805-2025) Demandante: Diego Roberto Montenegro Cifuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 13. Dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado: 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), la Sección Segunda manifestó su impedimento para conocer del asunto, a través de auto del 1 de agosto de 20195, el cual fue declarado fundado por la Sección Tercera mediante providencia del 15 de octubre del mismo año6. 14.
En consecuencia, para remplazar a los magistrados de la Subsección B, se surtió el sorteo de conjueces, designándose a los doctores John Jairo Morales Álzate, Jairo Ignacio Lozano Castaño y Jorge Iván Rincón Córdoba. No obstante, la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 fue adoptada por la “Sala Plena de Conjueces” integrada por 15 miembros, lo que excede el número natural de magistrados de la Sección Segunda (seis) y desconoce el procedimiento de sorteo reglamentario previsto para la designación de conjueces (art. 115 CPACA y art. 53 del Acuerdo 80 de 2019). 15.
Esta irregularidad contravio los artículos 236 de la Constitución7, 36 de la Ley 270 de 19968, 126 y 128 del CPACA9, así como los artículos 14 y 15 del Acuerdo 80 de 2019, que fijan la conformación de la Sala y el quórum deliberatorio. En consecuencia, los conjueces que intervinieron por fuera de la asignación formal carecían de competencia funcional para integrar la Sala, lo que impide conferir efectos unificadores a la providencia mencionada. 16.
En tal virtud, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia bajo examen no se fundamenta en una verdadera sentencia de unificación, como lo exige 5 Índice 15 de SAMAI. Radicado: 73001-23-33- 000-2017-00568-01 (5472-2018) 6 Índice 21 de SAMAI, ibidem. 7 «ARTÍCULO 236. El Consejo de Estado tendrá el número impar de Magistrados que determine la ley. […] El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. […] La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna». 8 «ARTÍCULO
36. DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) Secciones, cada una de las, cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán integradas de la siguiente manera: […] b) La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados». 9 «ARTÍCULO 126.
QUÓRUM DELIBERATORIO EN EL CONSEJO DE ESTADO. El Consejo de Estado en pleno o cualquiera de sus salas, secciones o subsecciones necesitará para deliberar válidamente la asistencia de la mayoría de sus miembros. […]
ARTÍCULO 128. QUÓRUM PARA OTRAS DECISIONES EN EL CONSEJO DE ESTADO. Toda decisión de carácter jurisdiccional o no, diferente de la indicada en el artículo anterior, que tomen el Consejo de Estado en Pleno o cualquiera de sus salas, secciones, o subsecciones o los Tribunales Administrativos, o cualquiera de sus secciones, requerirá para su deliberación y decisión, de la asistencia y voto favorable de la mayoría de sus miembros. […] Si en la votación no se lograre la mayoría absoluta, se repetirá aquella, y si tampoco se obtuviere, se procederá al sorteo de conjuez o conjueces, según el caso, para dirimir el empate o para conseguir tal mayoría. […] Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación y decisión de los asuntos que deban ser fallados por la corporación en pleno y, en su caso, por la sala o sección a la que pertenezcan, salvo cuando medie causa legal de impedimento aceptada por la corporación, enfermedad o calamidad doméstica debidamente comprobadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del cargo.
El incumplimiento sin justa causa de este deber es causal de mala conducta. […]». Radicado: 11001-33-35-028-2018-00463-01 (1805-2025) Demandante: Diego Roberto Montenegro Cifuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 el artículo 265 del CPACA10, motivo por el cual resulta improcedente su admisión y se impone su rechazo de plano. 17.
Sin embargo, no se condenará en costas al recurrente, por cuanto no se causaron. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la Nación – Fiscalía General de la Nación contra la sentencia de segunda instancia proferida el 28 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Segundo: Sin condena en costas en este trámite. Tercero: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA 10 Artículo 265.
Admisión del recurso. […] Parágrafo. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.