1 Radicación: 08001-23-33-000-2015-80118-01 (3028-2022) Demandante: Rocío del Carmen Castellano Henríquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2015-80118-01 (3028-2022) Demandante: Rocío del Carmen Castellano Henríquez Demandada: Nación – Ministerio De Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1, Municipio de Sabanalarga, y Departamento del Atlántico Tema: Sanción moratoria cesantías anualizadas.
Docente. Prescripción SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda. Antecedentes La demanda2 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, regulado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Rocío del Carmen Castellano Henríquez formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones3 Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Oficio 2015ER014366, sin fecha, por medio del cual el Ministerio de Educación remitió la petición elevada el 29 de enero de 2015, a la Secretaría de 1 En adelante FOMAG. 2 Expediente digital anexo al índice 2 del aplicativo Samai.
ED_001DEMANDA(.pdf) NroActua 2 3 Folios 3 a 5, expediente digital anexo al índice 2 del aplicativo SAMAI. 2 Radicación: 08001-23-33-000-2015-80118-01 (3028-2022) Demandante: Rocío del Carmen Castellano Henríquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Educación del Atlántico;
(ii) Oficio sin número del 3 de febrero de 2015, expedido por el alcalde municipal de Sabanalarga; y (iii) Oficio 0608 del 25 de febrero de 2015, proferido por la Secretaría de Educación del departamento del Atlántico, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora contemplada en la Ley 344 de 1996. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar al Fomag, al municipio de Sabanalarga y al departamento del Atlántico a: (i) reconocer y pagar la sanción moratoria prevista en la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, por la omisión en la consignación del auxilio de cesantías correspondiente a las anualidades de 2001 a 2003, inclusive, en el fondo administrador de cesantías al que se encontraba afiliada la servidora pública;
(ii) ajustar las suma que resulte como condena, teniendo como base para ello el IPC, de conformidad con el artículo 187 del CPACA; (iii) pagar las costas y agencias en derecho; y (iv) pagar los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, de acuerdo con los artículos 192 y 195 ibídem. Hechos4 La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La señora Rocío del Carmen Castellano Henríquez labora como docente desde el 28 de diciembre de 2000, perteneciente a la planta de personal del municipio de Sabanalarga y asimilada por el departamento del Atlántico en el año 2003.
Las entidades demandadas no le consignaron las cesantías de las anualidades 2001 a 2003 oportunamente, conforme lo dispone la «Ley 244» de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998. El 28 de enero de 2015, la demandante presentó reclamación administrativa ante el municipio de Sabanalarga y el 29 del mismo mes y año, ante el departamento del Atlántico y el Ministerio de Educación, en la que peticionó la consignación al respectivo fondo de las cesantías correspondientes a los años 2001, 2002, y 2003, al igual que el pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna del auxilio.
Las anteriores solicitudes fueron resueltas negativamente por las entidades cuestionadas, a través de los actos administrativos demandados5. 4 Folios 5 a 7, expediente digital anexo al índice 2 del aplicativo SAMAI. 5 En el Oficio 2015-ER-014366 3 Radicación: 08001-23-33-000-2015-80118-01 (3028-2022) Demandante: Rocío del Carmen Castellano Henríquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Normas violadas y concepto de la violación6 Se citaron como normas violadas las contenidas en los artículos 13, 29, 53 y 209 de la Constitución Política; 83, 138, 187, 188, 192 y 195 del CPACA; 13 de la Ley 344 de 1996; 1.º del Decreto 1582 de 1998; 99 de la Ley 50 de 1990; 21 y siguientes del Decreto 1063; y 20 del C.P.C. Al desarrollar el concepto de violación, la parte demandante manifestó que a los empleados públicos vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1996, se les debe consignar las cesantías a más tardar el día 14 de febrero del año siguiente al que fueron causadas, en el fondo administrador de cesantías escogido por el docente.
Por lo anterior, al no haberse realizado el pago oportuno de la referida prestación, se encuentra incurso en la violación flagrante de estas disposiciones y tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria. Contestación de la demanda Municipio de Sabanalarga7 La entidad territorial se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, con sustento en los argumentos que se relacionan a continuación: La administración municipal no tiene certeza sobre lo reclamado, por cuanto en el proceso de reestructuración de pasivos en el cual se encuentra el ente territorial no están relacionadas dichas acreencias, como tampoco consta solicitud de inclusión en el mentado convenio.
Quien debe responder por lo reclamado es el Fomag, toda vez que la entidad debió encontrar satisfecho, al momento del traslado del docente, el pago de sus prestaciones laborales, entre ellas las cesantías. Formuló las siguientes excepciones: «inaplicabilidad de la Ley 344 de 1996»; «prescripción»; «imposibilidad de cancelar cesantías e indemnización moratoria debido a que dichas acreencias no fueron presentadas en el contexto de la admisión a la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos – Ley 550 de 1999 del municipio de Sabanalarga»; e «inaplicabilidad del artículo 99 de la Ley 50 de 1990».
Departamento del Atlántico8 6 Folios 7 a 9, expediente digital anexo al índice 2 del aplicativo SAMAI. 7 Expediente digital anexo al índice 2 del aplicativo Samia. ED_013CONTESTACIONDP(.pdf) Nro Actua 2 8 Expediente digital anexo al índice 2 del aplicativo Samia. 4 Radicación: 08001-23-33-000-2015-80118-01 (3028-2022) Demandante: Rocío del Carmen Castellano Henríquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demandada se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, con sustento en los argumentos que se relacionan a continuación: Al departamento del Atlántico no le asistía obligación alguna de consignar las cesantías en el periodo solicitado, ya que la vinculación de la docente fue directamente con el municipio de Sabanalarga y, además, quien se encarga de liquidar y pagar las prestaciones sociales de los educadores es el Fomag.
La demandante no puede pretender ser incluida en un régimen de cesantías que no le es propio, teniendo en cuenta su carácter de docente vinculada desde el 26 de diciembre de 2000, pues al amparo del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a los educadores que ingresaron a partir del 1.º de enero de 1990, se les liquidan las cesantías anualmente, sin retroactividad.
Formuló las siguientes excepciones: «falta de legitimación en la causa por pasiva» y «la genérica e innominada». La sentencia apelada9 El 11 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: Luego de desarrollar el marco normativo de la sanción moratoria contemplada en las Leyes 50 de 1990; 334 de 1996, 432 de 1998, y en el Decreto 1582 de 1998, y tras estudiar los elementos probatorios recaudados en el curso del proceso, advirtió que la señora Rocío del Carmen Castellano Henríquez se encuentra vinculada como docente al municipio de Sabanalarga desde el 28 de diciembre de 2000, por lo cual es beneficiaria del régimen anualizado de cesantías y, en ese orden, tiene derecho a que le sean consignadas las cesantías anualmente causadas al fondo administrador, antes del 15 de febrero del año siguiente.
Toda vez que la sanción por mora se causa de forma autónoma, por el solo incumplimiento del plazo legal para el pago del auxilio, tal obligación no se encuentra supeditada al pago efectivo de las cesantías. En el presente caso, entre las fechas en que se originó la sanción moratoria y la fecha en que se radicó la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción ED_011CONTESTACIONDE(.pdf) Nro Actua 2 9 Expediente digital visible a índice 2 del aplicativo SAMAI.
ED_03620150011800(.pdf) NroActua 2 5 Radicación: 08001-23-33-000-2015-80118-01 (3028-2022) Demandante: Rocío del Carmen Castellano Henríquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co moratoria (2015), transcurrieron más de tres años, sin que a dicho momento se hubiese interrumpido la prescripción. Teniendo en cuenta que la señora Castellano Henríquez excedió el término legal para efectuar la reclamación administrativa en orden a obtener el reconocimiento de la mencionada penalidad, procede declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, negar las súplicas de la demanda.
Por lo expuesto, el a quo negó las súplicas de la demanda. El recurso de apelación10 La demandante manifestó su inconformidad con la decisión asumida por el tribunal de primera instancia, para lo cual indicó que: La sentencia de unificación CE-SUJ004 de 2016 encontró acreditada la prescripción de la sanción por mora, pero de manera parcial, en las porciones donde no operó el fenómeno. Así, consideró, la figura de la prescripción no aplica de forma total.
La referida providencia de unificación reconoce en el caso objeto de estudio que, si bien la reclamación se realizó con posterioridad a los 3 años con que contaba la interesada, ello solo implicó la pérdida de los derechos que no se reclamaron en tiempo. Tras efectuar el cómputo correspondiente se tiene entonces que el fenómeno prescriptivo acaeció frente a las porciones de sanción moratoria anteriores al 28 de enero de 2012; así el pago de la indemnización requerida, debe hacerse desde esta fecha hasta cuando las cesantías sean efectivamente consignadas.
Alegatos de conclusión en segunda instancia En atención a lo dispuesto en el numeral 5.º del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 del CPACA, y conforme a la constancia secretarial visible a índice 10 del aplicativo SAMAI, no habiendo sido necesario el decreto de pruebas, se prescindió del traslado para alegar de conclusión. Concepto del Ministerio Público11 10 Expediente digital visible a índice 2 del aplicativo SAMAI.
ED_039APELACIONDESE(.pdf) NroActua 2 11 Memorial visible a índice 9, del aplicativo Samai. 6 Radicación: 08001-23-33-000-2015-80118-01 (3028-2022) Demandante: Rocío del Carmen Castellano Henríquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia apelada, para lo cual indicó que no solo debe aplicarse la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, sino también la de 6 de agosto de 2020.
Consideraciones Problema jurídico De conformidad con los planteamientos derivados de la sentencia de primera instancia y del recurso de apelación, el problema jurídico a resolver se circunscribe a determinar si: ¿Operó el fenómeno de la prescripción sobre la sanción moratoria que le asistía a la señora Rocío del Carmen Castellano Henríquez por la consignación tardía de las cesantías anualizadas causadas entre 2001 y 2003? La prescripción extintiva en materia de sanción moratoria.
Postura adoptada en la sentencia unificación del 25 de agosto de 2016, aclarada a través de sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 En lo que atañe a la ocurrencia del fenómeno de la prescripción extintiva frente a la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de las cesantías anualizadas, la Sección Segunda de esta Corporación unificó el criterio jurisprudencial a través de la sentencia del 25 de agosto de 201612, aclarada en providencia -también de unificación- del 6 de agosto de 202013.
En la primera de las providencias enunciadas, la Sección Segunda en pleno consideró que la sanción moratoria por la consignación inoportuna de las cesantías anualizadas prescribía, si pasados tres años siguientes a la fecha de exigibilidad la parte interesada no reclamaba ante la administración la respectiva penalidad. No obstante, al resolver el caso concreto, en dicho pronunciamiento la Sala Plena de la sección aplicó la tesis de que la penalidad en comento está sometida a la prescripción trienal, aunque fuese de manera parcial.
La anterior contradicción fue entonces superada con la sentencia CE-SUJ- SII022-2020 de 6 de agosto de 2020, por medio de la cual la Sección Segunda 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, radicado 08001-23-31-000- 2011-00628-01, número interno: 0528-14, dte: Yesenia Esther Hereira Castillo. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 08001-23-33-000-2013-00666-01, número interno: 0833-16, dte: María Lucely Taborda Cervantes. 7 Radicación: 08001-23-33-000-2015-80118-01 (3028-2022) Demandante: Rocío del Carmen Castellano Henríquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aclaró que el carácter del fenómeno prescriptivo trienal es extintivo, y que el momento a partir del cual procede la reclamación de la sanción moratoria corresponde al día en que se configura la mora respecto de la obligación originaria, esto es, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago de las cesantías anualizadas14.
Finalmente, en esta última sentencia de unificación se indicó que las reglas jurisprudenciales allí dictadas tienen efectos retrospectivos, de modo que resultan aplicables a todos los casos pendientes de decisión tanto en sede administrativa como en vía judicial, salvo en aquellos casos donde el conflicto fue decidido con antelación, por respeto de la garantía constitucional de la cosa juzgada.
Caso concreto Así las cosas, advierte la Sala que la señora Rocío del Carmen Castellano Henríquez persigue el pago de la sanción moratoria derivada de la tardanza en la consignación del auxilio de cesantías anualizadas correspondientes a los años 2001 a 2003. El tribunal de primera instancia negó las pretensiones del libelo, toda vez que consideró configurado el fenómeno jurídico de la prescripción extintiva.
La parte demandante interpuso recurso de apelación, sobre la base de que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, consideró que, frente a la sanción moratoria por la consignación inoportuna de las cesantías anualizadas, la prescripción debe contarse de forma parcial, esto es, sobre las porciones no reclamadas en tiempo.
Tal como se indicó en el acápite anterior, la posición unificada de esta sección prevé que, en materia de sanción moratoria originada en la omisión de la consignación de las cesantías anualizadas, regulada en la Ley 344 de 1996 y su Decreto Reglamentario 1582 de 1998, que a su vez remiten al artículo 99 de la Ley 50 de 1990, la falta de reclamación de la sanción dentro de los tres 14 La citada sentencia dictó como reglas de unificación: «87.
De acuerdo con lo anterior, la Sección Segunda fija la siguiente regla jurisprudencial: (i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990-, es desde su causación y exigibilidad, es decir, 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva.
(ii) Cuando se acumulen anualidades sucesivas de sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 por la ausencia de consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria correspondiente, so pena de su extinción.» 8 Radicación: 08001-23-33-000-2015-80118-01 (3028-2022) Demandante: Rocío del Carmen Castellano Henríquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co años siguientes a la causación de la penalidad conlleva la pérdida del derecho por prescripción extintiva.
Quiere decir lo anterior que si lo pretendido con la demanda es obtener el reconocimiento y pago de una sanción moratoria originada en la no consignación de las cesantías anualizadas en los años 2001, 2002 y 2003; y que la reclamación ante la administración solo ocurrió el 28 y 29 de enero de 2015, resulta evidente que operó el fenómeno prescriptivo, toda vez que si el plazo máximo para consignar la cesantía del año 2003 era el 14 de febrero de 2004, la interesada tenía hasta el 15 de febrero de 2007 para exigir ante la autoridad competente la penalidad deprecada.
En consecuencia, se reitera, claro como se encuentra que la solicitud administrativa que perseguía el pago de las acreencias derivadas del pago tardío de las cesantías anualizadas fue presentada el 28 y el 29 de enero de 2015, y que en los términos que acaban de indicarse la prescripción trienal frente a dicho concepto se configuró el 15 de febrero de 2007, resulta imperioso concluir que el derecho que le asistía a la demandante para reclamar la sanción moratoria de las cesantías para el año 2003, y por fuerza las que le antecedieron, se encuentra extinto.
En ese orden de ideas, para esta Sala la conclusión a la que arribó el juez de primera instancia se encuentra ajustada a derecho, lo que implica que el fallo objeto de la alzada amerite ser confirmado. Condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 201615, en esta oportunidad, la Sala considera que no hay lugar a condenar en costas, en tanto que la decisión adoptada en esta instancia obedece a la aplicación de reglas jurisprudenciales trazadas por esta Corporación en el curso del trámite judicial surtido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 15 Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 9 Radicación: 08001-23-33-000-2015-80118-01 (3028-2022) Demandante: Rocío del Carmen Castellano Henríquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 11 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Rocío del Carmen Castellano Henríquez contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, municipio de Sabanalarga, y departamento del Atlántico.
Segundo: Sin condena en costas por lo brevemente expuesto. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Los magistrados, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ