1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2019-00746-01 (28977) Demandante ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES Demandada MUNICIPIO DE MADRID, CUNDINAMARCA Temas Cobro coactivo.

Impuesto predial. Terminación por mutuo acuerdo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por ambas partes contra la sentencia del 27 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió1:

PRIMERO: Ténganse por no presentados los escritos del 14 y 16 de marzo de 2023 radicados por los doctores Diego Fernando Londoño Cabrera y María Camila Bedoya García invocando actuar como apoderados de la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad parcial de la Resolución No. 0247 del 20 de mayo de 2019, a través de la cual se resolvieron las excepciones propuestas en contra del mandamiento de pago librado a la demandante, entre otros; y de la Resolución No. 620 del 31 de julio de 2019, que no repuso la decisión anterior; sólo en cuanto al cobro coactivo del impuesto predial de las vigencias 2013, 2014 y 2015 del bien con Cédula Catastral No. 010200040016000 y Matrícula Inmobiliaria No. 050-127359 únicamente frente a COLPENSIONES, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: DECLÁRASE la nulidad parcial de la Resolución No. 761 del 27 de agosto de 2019, mediante la cual se liquidó el crédito y las costas del procedimiento de cobro coactivo, sólo en lo que atañe al impuesto predial de la vigencia 2015 del bien con Cédula Catastral No. 010200040016000 y Matrícula Inmobiliaria No. 050-127359 únicamente frente a COLPENSIONES, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

CUARTO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho DECLÁRASE probada parcialmente la excepción de falta de título ejecutivo respecto a las vigencias 2013, 2014 y 2015 del bien con Cédula Catastral No. 010200040016000 y Matrícula Inmobiliaria No. 050- 127359 únicamente frente a COLPENSIONES, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

QUINTO: Declárense no probadas las excepciones propuestas por la demandada relativas a “la legalidad de los actos administrativos demandados y razonada motivación de los mismos” y “COLPENSIONES como empresa industrial y comercial del Estado es sujeto pasivo del impuesto predial unificado”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEXTO: Declárese probada parcialmente la excepción propuesta por la demandada relativa a que “COLPENSIONES es deudor solidario del impuesto predial unificado”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SÉPTIMO: Niéganse las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. 1 Samai de tribunal, índice 25, páginas 18 a 19. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00746-01 (28977) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OCTAVO: No se condena en costas […].

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Secretaría de Hacienda del municipio de Madrid, Cundinamarca, expidió la liquidación oficial 031 de 2018, en la que determinó el impuesto predial por los años 2011 a 2018 a cargo de Inversiones Supernonoise S.A., Central de Inversiones S.A., Codensa S.A., Espíndola Auditores y la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), en su calidad de copropietarios del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 50C-127359 y cédulas catastral Nro. 010200040016000.

Contra este acto administrativo no fue interpuesto recurso alguno por parte de la demandante. Ante el impago de la obligación, la entidad territorial profirió el mandamiento de pago 451-2018 del 31 de agosto de 2018, con sustento en la liquidación oficial referida, en contra de Colpensiones y los demás deudores. La entidad demandante formuló las excepciones de ausencia de la calidad de deudor solidario, indebida tasación de la deuda y prescripción. El municipio, mediante la resolución 0247 del 20 de mayo de 2019, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción respecto de las vigencias 2011 y 2012, negó las demás excepciones, ordenó continuar con la ejecución, dispuso liquidar el crédito y las costas del cobro coactivo administrativo, ordenó el embargo de las cuotas partes del bien inmueble de la referencia y efectuar la investigación de bienes y cuentas bancarias de los deudores con fines de ampliar las medidas cautelares.

Colpensiones interpuso el recurso de reposición en el que solicitó revocar la decisión. Este fue resuelto mediante la resolución 620 del 31 de julio de 2019, que lo negó. Posteriormente, la administración municipal profirió la resolución 761 del 27 de agosto de 2019, por medio de la cual liquidó el crédito y las costas a cargo de Colpensiones y los demás propietarios, poseedores y personas indeterminadas que crean o tengan derechos sobre el bien inmueble objeto de cobro.

En este acto, puso de presente que se realizaron pagos parciales, motivo por el cual, liquidó la deuda únicamente por los años 2015 a 2018.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la sociedad demandante formuló las siguientes pretensiones2:

PRIMERO: Se declare la nulidad de la resolución No. 0247 del 20 de mayo de 2019, por medio de la cual la SECRETARIA DE HACIENDA DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE MADRID CUNDINAMARCA en su parte resolutiva ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, por concepto impuesto predial unificado y sanciones. 2 Samai de tribunal, índice 9, PDF de la subsanación de la demanda, páginas 1 a 2.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00746-01 (28977) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Se declare la nulidad de la resolución No. 620 de fecha 31 de julio de 2019 por medio de la cual se resolvieron unos recursos de reposición impetrados contra la resolución 0247 del 20 de mayo de 2019.

Quedando agotada la reclamación administrativa.

TERCERO: Se declare la nulidad de la resolución No. 761 de 2019, de fecha 27 de agosto de 2019, por medio de la cual la SECRETARIA DE HACIENDA DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE MADRID CUNDINAMARCA, liquida el crédito y las costas en contra de COLPENSIONES por un valor de trescientos treinta [y] nueve millones dieciséis mil seiscientos pesos ($339.016.600.00 M/Cte).

Conforme al artículo 101 del CPACA.

CUARTO: Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene cesar la ejecución y el cobro de pago del Impuesto predial unificado, sobre el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 50C-127359, de propiedad de COLPENSIONES en un porcentaje del (22.7195%).

QUINTO: Se ordene la cancelación de las medidas cautelares decretadas dentro del proceso de cobro coactivo No. 451-2018, del 31 de agosto de 2018. Medida cautelar que consistió en el embargo y secuestro de las cuentas bancarias de COLPENSIONES ordenadas en la resolución No. 0247 del 20 de mayo de 2019, en su artículo décimo quinto.

SEXTO: Por tratarse de recursos que hacen parte de la Seguridad social, de conformidad con el artículo 48 de la Constitución Política, se ordene a la SECRETARIA DE HACIENDA DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE MADRID CUNDINAMARCA, que en lo sucesivo se abstenga de cobrar cualquier tributo a mi mandante COLPENSIONES por concepto de Impuesto predial unificado.

Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 48 de la Constitución Política; 817, 830, 831, 832, 833, 834, 835, 836 y 837 del Estatuto Tributario; 177 de la Ley 1607 de 2012; y la Ley 100 de 1993. El concepto de violación se resume así: Puso de presente que la demandante es una empresa industrial y comercial del Estado, con carácter financiero y vinculada al Ministerio de Trabajo, cuya misión es administrar el régimen de prima media con prestación definida, con lo cual se trata de una entidad integrante del Sistema de Seguridad Social, conforme al Acto Legislativo 01 de 2005.

Explicó que con el oficio 440-035153 del 22 de junio de 2006 de la Superintendencia de Sociedades le transfirió al Instituto de Seguros Sociales (ISS) el 22,7195% del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 50C-127359, en el marco de un proceso concordatario. Posteriormente, esa misma porción del inmueble, le fue transferida a Colpensiones, en virtud del artículo 12 del Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012.

Señaló que el inmueble referido hace parte del sistema general de pensiones, motivo por el cual le es aplicable el artículo 48 de la Constitución Política, que proscribe la utilización de recursos de las instituciones de seguridad social para fines diferentes a ella3. Precisó que son recursos parafiscales que no pertenecen a la Nación, ni a las entidades que los administran, y que en materia tributaria están exentos de impuestos, tasas y contribuciones de cualquier origen4.

Añadió que, al tratarse de un bien de uso público, es improcedente el cobro del impuesto predial conforme lo señalado en el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012. Explicó que, en ese sentido, la destinación del bien es su enajenación5 para hacer las imputaciones a las correspondientes cuentas individuales de sus afiliados. 3 Citó las sentencias C – 828 de 2001;

C – 1040 de 2003; C - 824 de 2004; y C – 422 de 2016 de la Corte Constitucional. 4 Citó el artículo 135 de la Ley 100 de 1993, y la sentencia C – 090 de 2011 de la Corte Constitucional; y la sentencia del 25 de febrero de 2016, exp. 19980 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 5 Citó el artículo 2.2.3.4.5. del Decreto 352 de 2017.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00746-01 (28977) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuestionó que se estuviera adelantando el cobro del impuesto desde el año 2013, cuando la adjudicación del inmueble a la demandante se hizo a título gratuito el 24 de julio de 2015, por parte del patrimonio autónomo de remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación6.

Señaló que, antes de la fecha de la transferencia, el inmueble pertenecía al Instituto de Seguros Sociales, que era una entidad perteneciente a la Nación, de modo que estaba exenta del impuesto predial. Así, consideró que la demandada adelantó un cobro retroactivo sobre un bien que en su momento estaba exento del impuesto. Adicionalmente, resaltó que formuló excepciones de fondo por ausencia de solidaridad, indebida tasación y prescripción. Al respecto, el municipio declaró parcialmente probada la excepción de prescripción frente a los años 2011 y 2012, pero rechazó el resto bajo el argumento de que la copropiedad no exonera de la responsabilidad solidaria de las obligaciones sobre el predio.

Sostuvo que la entidad territorial no motivó los actos demandados, sino que se limitó a señalar que se había configurado un título ejecutivo expreso, claro y exigible, frente a lo cual reiteró que se desconoció la calidad de los bienes objeto del tributo y que los recursos de la seguridad social no pueden ser objeto de imposición alguna.

Insistió en que, en gracia de discusión, de darse la responsabilidad de la demandante por concepto del impuesto predial, esta solo se predicaría a partir del 25 de julio de 2015. Así, estimó demostrada la falta de claridad del título y exigibilidad de la obligación. Oposición de la demanda La demandada solicitó negar las pretensiones.

Frente a los hechos de la demanda, precisó que la porción de titularidad del inmueble que le fue cedida a la demandante en realidad es del 32.4282% y que, por ser un bien proindiviso, el mandamiento de pago fue proferido en contra de todos los copropietarios de aquel. Sostuvo que no es cierto que los inmuebles representen dinero líquido destinado a la seguridad social, conforme al artículo 48 de la Constitución, por lo que el predio sigue siendo propiedad de la demandante hasta que se den las enajenaciones contempladas en el artículo 2.2.3.4.5 del Decreto 352 de 2017.

Además, aseguró que la exclusión regulada en el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 alude a los bienes de uso público, característica que no ostenta el bien que dio lugar al presente debate. En los argumentos de defensa, planteó la excepción de mérito denominada «legalidad de los actos administrativos demandados y razonada motivación de los mismos», en la que sostuvo que la demandante no logró demostrar que el inmueble objeto del cobro del tributo perteneciera a los recursos del sistema general de seguridad social, y que en esa medida tuviera naturaleza parafiscal.

Puso de presente que, conforme al artículo 12 del Decreto 2013 de 2012, Colpensiones debe conservar la separación patrimonial de los bienes que administra, para de ese modo distinguir entre el patrimonio de origen pensional y el recibido por otro concepto. Señaló que en la anotación número 27 del folio de matrícula inmobiliaria se transfirió el derecho de dominio sobre bienes fiscales a título gratuito, es decir, que se trata de un bien fiscal destinado a cumplir las funciones de la entidad.

Precisó que la jurisprudencia señaló que este tipo de activos se definen como aquellos cuya 6 Citó el artículo 4 del Decreto 0553 de 2015. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00746-01 (28977) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co titularidad ejerce el Estado de forma similar a los particulares7, y que dista de la noción del sistema general de pensiones, cuyos recursos se destinan exclusivamente a él, y no pertenecen ni a la Nación ni demás entidades administrativas8.

Alegó la excepción que denominó «Colpensiones es deudor solidario del impuesto predial unificado», en el que cuestionó la afirmación de que la demandante está exenta del pago del tributo, pues la jurisprudencia ha sostenido que las empresas industriales y comerciales del Estado pueden ser objeto de este gravamen9. Señaló que la solidaridad se predica frente a todas las vigencias fiscales, con independencia de la fecha en que se realizó la transferencia del derecho de dominio, pues se trata de un tributo de naturaleza real, que recae en los propietarios, poseedores o usufructuarios; de modo que el sujeto activo puede perseguir el pago del tributo con independencia de quien sea el propietario del bien,10 ni la fecha de traspaso, conforme el artículo 7 de la Ley 788 de 2002.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, declaró la nulidad de parcial de los actos demandados, sin condenar en costas, con base en lo siguiente: Frente a los cargos de nulidad relacionados con que el inmueble corresponde a recursos de la seguridad social, por recibirse en dación en pago, explicó que ellos se dirigen a establecer que la demandante no es sujeto pasivo del impuesto predial, por lo que versa sobre la legalidad del título ejecutivo, y no sobre la responsabilidad solidaria de la demandante.

Precisó que la liquidación oficial 031 del 22 de marzo de 2018, frente a la cual no se ejercieron recursos, es el acto administrativo que presta mérito ejecutivo, y dio lugar al proceso de cobro de la referencia. De este modo, sostuvo que el proceso de determinación era el escenario para cuestionar los elementos del tributo, pues, como se ha precisado por la jurisprudencia11, no es de recibo que en el proceso de cobro coactivo se cuestione la validez del título ejecutivo, dado que se reabriría una discusión sobre aspectos ya decididos.

Por ese mismo motivo el a quo no estudió las excepciones de mérito propuestas por la demandada denominadas «legalidad de los actos demandados y razonada motivación de los mismos» y «COLPENSIONES como empresa industrial y comercial del Estado es sujeto pasivo del impuesto predial unificado». Respecto de los cargos de falta de claridad y exigibilidad del título ejecutivo, que se sustentan en que la demandante no era propietaria del predio antes del 24 de julio de 2015, señaló que, en contraposición, la demandada formuló la excepción según la cual la demandante es deudora solidaria en virtud del carácter real del tributo.

Luego, puso de presente que el demandado, en los actos acusados, declaró la 7 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 30 de abril de 2012, exp. 21699, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 8 Citó la sentencia C – 422 de 2016 de la Corte Constitucional. 9 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 19 de abril de 2007, exp. 14226, M.P. Héctor J. Romero Díaz; y del 29 de mayo de 2014, exp. 19561, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Citó el artículo 60 de la Ley 1430 de 2010; y la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 29 de junio de 2017, exp. 19825, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 11 Cito las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 21 de noviembre de 2012, exp. 18647, M.P. William Giraldo Giraldo; y del 29 de abril de 2020, exp. 23906, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00746-01 (28977) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prosperidad parcial de la excepción de prescripción, frente a los años 2011 y 2012. En consecuencia, interpreta que los cargos de la demanda sobre este punto se refieren a los años 2013 a 2015, de modo que «se acepta que las presuntas responsabilidades del mismo son predicables a partir de dicha fecha, es decir para este caso para las vigencias 2016, 2017 y 2018»12.

Transcribió el artículo 60 de la Ley 1430 de 2010 y destacó que el municipio puede perseguir el pago de cualquier propietario o poseedor; sin embargo, ello no implica que la responsabilidad del actual propietario se predique de cualquier vigencia fiscal, pues la norma referida aclara que, cuando se expidan liquidaciones oficiales de revisión con posterioridad a la transferencia del dominio, la responsabilidad para el pago de los mayores valores determinados recae en cabeza del propietario y/o poseedor de la respectiva vigencia fiscal.

Por lo anterior, señaló que no le son exigibles a la demandante las obligaciones relacionadas con los años 2013, 2014 y 2015, motivo por el cual declaró probada parcialmente la excepción de falta de título ejecutivo, así como la excepción según la cual la demandante es deudor solidario del impuesto predial unificado. Explicó que no se propusieron reparos directos en contra de la resolución que liquidó el crédito y las costas del procedimiento de cobro coactivo; empero, dicha resolución está íntimamente relacionada con los demás actos acusados.

Entonces, teniendo en cuenta algunos abonos realizados por otros obligados solidarios, la liquidación se centra en las vigencias 2015 a 2018, y dadas las consideraciones realizadas líneas atrás, concluyó que, procedía la nulidad parcial de este acto, únicamente frente a la vigencia 2015. Puso de presente que no hay prueba de que se haya materializado la medida cautelar de embargo y secuestro de las cuentas bancarias de la demandante, y dado que el cobro coactivo es procedente por los años 2016 a 2018, señaló que no prosperan las pretensiones relacionadas con este punto.

Finalmente, no se condenó en costas, en cuanto la demanda prosperó parcialmente. Recurso de apelación La demandante afirmó que hay lugar a declarar la nulidad total de los actos acusados, en tanto el procedimiento de cobro coactivo fue adelantado de manera indebida, injustificada y por fuera del ordenamiento legal. Sostuvo que «es evidente que la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Municipal de Madrid (Cundinamarca), no tuvo en cuenta de forma íntegra los argumentos expuestos por la Administradora Colombiana de Pensiones, respecto de las excepciones, recurso de reposición y la solicitud de revocatoria de la medida cautelar impetradas por mi poderdante, al contrario, la parte actora [sic] de forma autoritaria, con argumentos básicos, generales y evidentemente sin ser precisa, pretende en virtud del cobro coactivo objeto del presente litigio recaudar unos dineros que legalmente Colpensiones no está en la obligación de pagar, y que al contrario de ser obligada a hacerlo, se estaría generando un agravio y un detrimento injustificado ante una entidad que tiene como principal objetivo la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida»13.

Destacó que la demandada sustentó los actos acusados en un título ejecutivo expreso, claro y exigible, pero omitió el deber de motivarlos, incurriendo en falsa 12 Samai de tribunal, índice 25, página 16. 13 Samai de tribunal, índice 29, PDF de la apelación, páginas 4 a 5. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00746-01 (28977) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motivación, pues no analizó que los bienes administrados por la apelante forman parte de recursos del sistema general de seguridad social, dado que fueron recibidos en dación en pago, y en esa medida gozan del tratamiento excluido señalado en el artículo 48 de la Constitución Política.

Insistió en que dichos recursos tienen la naturaleza de parafiscales, pues se trata de un bien transferido por el Instituto de Seguros Sociales a la demandante, que a su vez obtuvo en el marco del cobro a un empleador moroso, por lo que la finalidad en la adjudicación era cubrir los aportes al sistema de seguridad social. Adujo que la naturaleza parafiscal de dichos recursos implica que su destinación no pueda ser modificada, ni siquiera por el legislador14.

Teniendo en cuenta lo anterior, explicó que resultaba aplicable la exención prevista en el artículo 135 de la Ley 100 de 1993, que releva a los recursos del sistema general de seguridad social del pago de impuestos, tasas y contribuciones de cualquier origen, del orden nacional. Luego, insistió en la especial destinación constitucional de los recursos de la seguridad social15.

Finalmente, señaló que el a quo «tan solo analizó el procedimiento del cobro coactivo, y no miró la naturaleza del tributo que se persigue, pues va en contravía del artículo 48 de la Constitución y debería estar exceptuado, por lo cual se ruega al H. Consejo de Estado, se analice si los bienes dados en dación en pago como producto de deudas por el no pago de aportes a la seguridad social (parafiscales), puede ser objeto de tributo por parte de las administradoras de pensiones, pues se estaría en detrimento de la entidad estatal, de los dineros parafiscales que buscan proteger el derecho a la seguridad social de los colombianos, aspectos que no fueron analizados por el a-quo, el cual solo se limitó a revisar el procedimiento coactivo, y no el bien sujeto al gravamen y su naturaleza, que es lo que se solicita con la presente acción»16.

La demandada aseguró que hay lugar a revocar la sentencia, pues consideró que era improcedente proferir una sentencia de fondo, ya que se incumplen los presupuestos para ello, en cuanto que la demandante no agotó el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial del tributo. Destacó que el a quo puso de presente que no se agotó el recurso de reconsideración contra el acto de determinación, el cual se anunció como procedente al momento de su notificación, con lo cual la sentencia de primera instancia afirmó que no era procedente reabrir el debate sobre la validez del título ejecutivo.

Además, indicó que no se cumplieron los requisitos para la demanda per saltum, prevista en el artículo 720 del Estatuto Tributario17, pues no ejerció el medio de control dentro de los 4 meses siguientes a la notificación. Con base en lo anterior, concluyó que «el Tribunal Administrativo debió haber decretado la ausencia de requisitos procedimentales o en su defecto la caducidad del medio de control frente a las pretensiones direccionadas a modificar la liquidación del impuesto predial»18 [negrilla y subrayado del original].

Así, anunció que efectuaría un análisis de las pretensiones y de los cargos de nulidad, con el fin de determinar que el a quo «se pronunció frente a aspectos que no eran de su competencia, por ausencia del requisito de procedibilidad»19. 14 Citó las sentencias C-824 de 2004, C-828 de 2001 y C-1040 de 2003 de la Corte Constitucional. 15 Citó la sentencia C-090 de 2011 de la Corte Constitucional; y la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 25 de febrero de 2016, exp. 19980. 16 Samai del tribunal, índice 29, PDF de la apelación, página 9. 17 Citó el artículo 720 del Estatuto Tributario; el auto del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 12 de febrero de 2020, radicado Nro. 13001-23-33-000-2014-00134-01, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; y la sentencia del 10 de octubre de 2016, exp. 20311, M.P. Jorge Octavio Ramírez. 18 Samai de tribunal, índice 28, página 6. 19 Ibidem.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00746-01 (28977) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que el primer argumento de la demandante consiste en que los recursos del sistema de seguridad social no están gravados por el impuesto predial; empero, como lo manifestó el tribunal, este argumento debió plantearse como ataque al acto de liquidación, y no en el cobro coactivo.

Por lo tanto, la demandada aclaró que no presenta reparos frente a estas consideraciones del a quo. Frente al argumento, según el cual, la demandante no era propietaria del predio antes del 25 de julio de 2015, afirmó que «este aspecto tuvo que haber sido objetado dentro del recurso de reconsideración pues no fue una situación que COLPENSIONES únicamente se dio por enterada al iniciarse el proceso de cobro coactivo»20 [negrilla del original].

En este punto, reiteró que el acto de determinación fue notificado en el 2018, en el que se liquidó el tributo por los años 2011 a 2018, por lo que la demandante tenía la obligación de cuestionar las vigencias en las que consideraba que no era deudora mediante el ejercicio del recurso de reconsideración. Por lo tanto, aseveró que existe un título ejecutivo contra Colpensiones, el cual no fue controvertido oportunamente, lo que impide su estudio en el cobro coactivo.

De otro lado, afirmó que la nulidad parcial decretada en primera instancia vulnera el debido proceso y el principio de justicia rogada, pues estos argumentos no fueron planteados por la demandante. Destacó que la demandante no pretendió la nulidad de la liquidación oficial del impuesto predial. Pese a ello, consideró que, «cuando el Tribunal expresó “destacándose que más allá de la existencia del título, los argumentos expuestos en el primer cargo de la demanda conducen es a la controversia de la legalidad del título ejecutivo cobrado”, lo que hizo fue adaptar el concepto de la violación formulado, para poder pronunciarse frente a un aspecto del que no tenía competencia, atacando así el acto administrativo que sirvió como base para iniciar el cobro coactivo y no el procedimiento de cobro coactivo en sí mismo»21.

Adujo que el tribunal sobrepasó sus facultades al interpretar erróneamente los argumentos de la demanda relacionados con la imposibilidad de gravar recursos destinados a la seguridad social, pues en ningún momento Colpensiones manifestó que no existiera un título ejecutivo; y, de haber sido así, afirmó que el a quo no podría pronunciarse sobre la determinación del impuesto predial, ya que no se interpuso el recurso de reconsideración. Así las cosas, manifestó que fue vulnerado su derecho al debido proceso, dado que la sentencia de primera instancia se pronunció sobre un acto que no fue controvertido, lo que le impidió ejercer su adecuada defensa.

Finalmente, manifestó que el título ejecutivo es claro, expreso y exigible, y vincula a la demandante solidariamente22. Afirmó que «los sujetos pasivos del impuesto predial son los bienes raíces, más no los titulares del derecho de propiedad»23, por lo que el cobro coactivo se dirige contra el inmueble. Así lo reconoció el artículo 60 de la Ley 1430 de 2010, al indicar que se podrá hacer efectivo el cobro con independencia de quien sea el propietario.

Afirmó que, por lo expuesto, es irrelevante que algunos periodos cobrados correspondan a cuando la demandante no era propietaria. Con todo, la actuación se sustenta en una liquidación oficial que establece la condición de deudores solidarios, el monto de la obligación y el momento de su pago, por lo que cumple todos los elementos propios los títulos ejecutivos.

Esto, sumado a que no se ejerció 20 Ibidem, página 7. 21 Ibidem, página 9. 22 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 22 de septiembre de 2016, radicado Nro. 25000-23-27-000- 2011-00323-01, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 23 Ibidem, página 11. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00746-01 (28977) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el recurso de reconsideración en su contra, lo que hace improcedente discutir su legalidad.

Oposición a la apelación La demandante y la demandada no se pronunciaron con relación al recurso de su contraparte. Intervención del ministerio público El agente del ministerio público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Antes de decidir sobre el debate judicial planteado en el trámite de esta segunda instancia, se pone de presente que el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido para participar en la decisión, por haber conocido el proceso en primera instancia (índice 23 Samai) y que mediante auto del 27 de noviembre de 2025 la sala declaró fundado el impedimento presentado (índice 28 Samai).

Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir sobre la legalidad de las resoluciones 0247 del 20 de mayo, 620 del 31 de julio y 761 del 27 de agosto de 2019, proferidas por el municipio de Madrid, en el marco del trámite de cobro coactivo adelantado contra Colpensiones, respecto del impuesto predial unificado para los períodos de 2011 a 2018.

Análisis del caso concreto Previo a resolver de fondo los cargos propuestos en los recursos de apelación, la Sala observa que, en sentencia del 19 de febrero de 202624, se decidió un asunto con identidad fáctica y jurídica, en el que se estudió la legalidad de los actos que discutían el impuesto predial con relación al mismo inmueble y los mismos períodos gravables respecto a otro copropietario, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), en la que se puso de presente la existencia de una terminación por mutuo acuerdo y del acto que dio por terminado el cobro coactivo.

En el contexto de lo explicado, se precisa que en el caso en concreto se discute la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la autoridad municipal inició e impulsó el procedimiento de cobro coactivo respecto al impuesto predial unificado del inmueble 50C-127359 a cargo de Colpensiones, como copropietario del bien, para los períodos de 2011 a 2018, que con motivo de la declaratoria de la prescripción y los pagos parciales se reliquidó el crédito por las vigencias 2015 a 2018.

Así las cosas, se evidencia que el municipio de Madrid, mediante la resolución 1822 del 31 de octubre de 201925, aprobó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo del trámite de cobro elevada por el señor Jorge Iván Hurtado Suárez, por cumplir con los requisitos previstos en los acuerdos 001 y 006 de 2019. En concreto, 24 Exp. 27911, M.P. Wilson Ramos Girón. 25 Samai, índice 59.

PDF 68, páginas 1 a 2. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00746-01 (28977) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encontró probado el pago total de la obligación, por lo que ordenó «dar por terminado de mutuo acuerdo el proceso administrativo tributario – coactivo, sobre los inmuebles con las Cédulas Catastrales Nro. 010200040016000 denominado o con dirección K 2E 15 197 CAJA COLOMBIANA DE SUBSIDIO FAMIL […]»26.

Como consecuencia de lo anterior, la administración, en la resolución 1895 del 15 de noviembre de 2019, indicó lo siguiente27: Que con la Resolución N. 0247 del 20 de mayo de 2019, se resolvieron las excepciones contra el mandamiento de pago N. 451-2018 del 31 de agosto de 2018, y en la misma Resolución se ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de HURTADO SUÁREZ JORGE IVÁN, con CC. […], COLPENSIONES, con NIT […], todos ellos que aparecen inscritos en el folio de matrícula inmobiliaria número 50C-127359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, Zona Centro de Bogotá DC, así mismo, contra los poseedores y personas indeterminadas que se crean o tengan derechos sobre el inmueble objeto de cobro. […] Que mediante Resolución No. 1822 del 31 de octubre de 2019, se aprobó al contribuyente HURTADO SUÁREZ JORGE IVÁN, con CC […] el pago de las obligaciones en mora respecto del predio con cédula catastral N. 01-02-0004-0016-000 con dirección K 2E 15 197, ello conforme lo dispuesto en el Acuerdo Municipal N.006 del 5 de abril de 2019. […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: No hay lugar a reiterar la orden de pago de los amparos garantizado mediante Póliza expedida por la Aseguradora Seguros del Estado S.A. conforme lo considerado.

ARTÍCULO SEGUNDO: Se ORDENA dar por terminado el proceso administrativo de cobro coactivo que se había iniciado con Mandamiento de Pago No. 451-2018 del 31 de agosto de 2018, seguido en contra del predio con cédula catastral No. 01-02-0004-0016-000 con dirección K 2E 15 197, por pago total de la(s) obligación(es) fiscal(es) ejecutadas, según lo motivado.

ARTÍCULO TERCERO: Se ORDENA cancelar y levantar las medidas cautelares de embargo decretadas dentro del proceso administrativo de cobro coactivo, siempre que aun permanezcan vigentes. […] En ese sentido, resulta claro que los hechos objeto de debate en el presente asunto desaparecieron, por lo que no es posible para esta Sección realizar un análisis de los argumentos expuestos en el caso en concreto.

En consecuencia, atendiendo el precedente de la sentencia del 19 de febrero de 2026, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar, se inhibirá para hacer un pronunciamiento de fondo. Costas De acuerdo con el artículo 365 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, como no hay parte vencida dentro del proceso, la Sección se abstendrá de imponer condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 26 Ibidem, página 2. 27 Ibidem, PDF 69, páginas 1 a 3. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00746-01 (28977) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.

REVOCAR la sentencia apelada proferida el 27 de abril de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 2. INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de las resoluciones demandadas, por las razones expuestas en esta providencia. 3. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador