REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA Bogotá DC, diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2021-00025-00 (66.515) Demandante: MILDREY TABORDA Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Asunto: REQUISITOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO – DESESTIMACIÓN DEL RECURSO Síntesis del caso: la parte actora alega que el fallo de segunda instancia desconoció la sentencia de 6 de junio de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado – se desestimará el recurso, porque la sentencia invocada no tiene el carácter de ser sentencia de unificación. Decide la Sala el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte actora contra la sentencia de 10 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó dentro del proceso de reparación directa no. 27001-33-33-003- 2015-00266-01, por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Mildrey Taborda y otros presentaron demanda1 en ejercicio del medio de control jurisdiccional de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional para que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios causados a los demandantes, por las lesiones que sufrió la señora Mildrey Taborda en un atentado terrorista con artefacto explosivo, perpetrado por un grupo subversivo en un establecimiento de comercio donde ella laboraba (fls. 1 a 22 cdno. ppal.). 1 El 5 de junio de 2015.

Expediente 11001-03-26-000-2021-00025-00 (66.515) Demandante: Mildrey Taborda y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 2 Como fundamento fáctico la parte actora expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) El día 25 de febrero de 2014, miembros del grupo ilegal denominado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) depositaron un artefacto explosivo en los casilleros del supermercado Autoservicio Mercamés en el municipio de Quibdó (Chocó), el cual detonó y destruyó parte del lugar ocasionando la muerte de 4 personas y dejando otras heridas. 2) La onda explosiva impactó a Mildrey Taborda, quien trabajaba como cajera del supermercado y le causó múltiples heridas que afectaron severamente su salud, consistentes en la pérdida total de la audición del oído izquierdo y parcial del oído derecho y fracturas en sus extremidades. 3) La oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos desde el año 1996 alertó al Estado colombiano sobre la problemática existente en el departamento del Chocó por confrontaciones entre las FARC y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), también por la presencia de bandas criminales (Bacrim); por su parte, la Defensoría del Pueblo en el año 2011 emitió un informe de alerta temprana de riesgo que indicaba que el departamento de Chocó era un territorio de importancia estratégica para los grupos armados ilegales. 4) La Policía Nacional es responsable por omisión en la protección de la población del municipio de Quibdó (Chocó), por cuanto había sido alertada sobre la amenaza de atentado terrorista, sin embargo, no actuó con diligencia y precaución para evitar el acontecimiento. 2.

La sentencia de primera instancia El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó mediante sentencia2 de 18 de marzo de 2019 negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se probó que el ataque terrorista estuviera dirigido contra la entidad castrense, sino, que se produjo en un establecimiento comercial privado y, aunque el propietario de dicho establecimiento denunció haber sido víctima de extorsión no es posible inferir que se haya formalizado una solicitud de protección especial, es decir, la Policía Nacional no fue informada de posibles atentados ni de alguna situación anormal de orden público que la 2 Notificada electrónicamente el 26 de marzo de 2019.

Expediente 11001-03-26-000-2021-00025-00 (66.515) Demandante: Mildrey Taborda y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3 llevara a prestar más seguridad o vigilancia en el sector de la explosión; por lo tanto, la parte actora no demostró la supuesta omisión de protección y el daño irrogado no le es imputable a la entidad demandada, más aún cuando se produjo por la actuación delincuencial y deliberada de sujetos desconocidos (fls. 376 a 382 cdno.ppal.). 3.

La sentencia de segunda instancia A través de sentencia de 10 de octubre de 20193, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones (fls. 439 a 452 cdno. ppal.), con base en las siguientes consideraciones: 1) No se configuran los elementos de responsabilidad por falla en el servicio que fueron fijados jurisprudencialmente por el Consejo de Estado4, por cuanto: i) no se probó la participación de agentes estatales en el atentado cometido por el grupo armado ilegal ni tampoco se conoció sentencia penal ejecutoriada en contra de los actores materiales del hecho; ii) no se probó que los actores solicitaran protección específica para su libertad personal, su vida o sus bienes; iii) no se acreditó que el atentado al referido establecimiento de comercio fuera previsible, pues, lo único que obra en el plenario es una denuncia por extorsión que presentó el señor Nabor Tadeo Giraldo Aristizábal siete meses antes de la ocurrencia de los hechos, ante la Fiscalía General de la Nación, pero no hay elementos probatorios que permitiera inferir que la Policía Nacional tuviera esta información y, iv) no se probó que la entidad demandada creara una situación de riesgo que se materializara en la afectación al establecimiento de comercio. 2) Tampoco es posible atribuir responsabilidad a la parte demandada a título de riesgo excepcional, pues, esta no creó el riesgo y el objetivo del ataque ilegal fue una propiedad privada, no un objetivo institucional, ni tampoco se dirigió en contra de personas representativas del Estado. 3) No se reúnen los elementos para declarar una responsabilidad patrimonial extracontractual por daño especial, porque los agentes del Estado no efectuaron una conducta lícita que causara los daños sufridos por los demandantes, es decir, no se presentó un enfrentamiento con la Fuerza Pública que provocara daños a la población civil. 3 Notificada electrónicamente el 18 de octubre de 2019. 4 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sala Plena de la Sección Tercera;

CP Ramiro Pazos Guerrero; sentencia de 20 de junio de 2017: exp. 25000-23-26-000-1995-00595-01 (18.860). Expediente 11001-03-26-000-2021-00025-00 (66.515) Demandante: Mildrey Taborda y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 4 4. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El 23 de octubre de 2019, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia (fls. 458 a 485 cdno. ppal.), inicialmente, estimó que se contrariaban las siguientes providencias proferidas por el Consejo de Estado: i) sentencia de 30 de marzo de 2017, proceso no. 2014-01449-01, ii) sentencia de 16 de agosto de 2018, proceso 2005-00451- 01 (37.719), iii) sentencia de 23 de mayo de 2018, proceso no. 2004-01127-01 (41.345), iv) sentencia de 14 de abril de 2016, proceso no. 2005-01438-01, v) sentencia de 7 de mayo de 2018, proceso no. 2003-00463-01 (33.948) y, vi), sentencia de 6 de junio de 2013, proceso no. 1997-01432-01 (26.011).

No obstante, con antelación a la admisión del recurso extraordinario por esta Corporación, el despacho sustanciador a través de auto de 10 de junio de 2021 (índice 3 SAMAI) requirió a la parte actora para que precisara cuál era la sentencia de unificación jurisprudencial invocada y expresara los fundamentos jurídicos, debido a que había invocado sentencias que no eran de unificación jurisprudencial, en ese sentido, mediante escrito de subsanación allegado el 28 de junio de 2021 (índice 6 SAMAI) la parte demandante invocó, únicamente, la sentencia dictada por el Consejo de Estado – Sala Plena de la Sección Tercera el 6 de junio de 2013 en el proceso distinguido con la radicación número 05001-23-31-000-1997-01432-01 (26.011) y sobre esa base sustentó el recurso extraordinario.

Al respecto, adujo que el Tribunal Administrativo del Chocó desconoció la mencionada sentencia porque no tuvo en cuenta la prueba aportada al expediente consistente en la denuncia penal por el delito de extorsión instaurada por el propietario del supermercado Mercamés ante la unidad del Gaula de la Policía Nacional, prueba que demostraba una inminente amenaza de atentado con explosivos a dicho lugar, pues, los agresores se identificaron como miembros de grupos armados ilegales y advirtieron que, de no pagarse la suma exigida, atentarían contra el lugar con bombas, por lo cual era claro que el hecho era previsible y el propietario del establecimiento sí solicitó medidas de protección para sí mismo, su familia, los trabajadores del lugar y demás población, sin embargo, a pesar de conocer dicha información la entidad demandada omitió el deber de protección y vigilancia, toda vez que no desplegó ninguna actividad con el fin de verificar los hechos denunciados ni con el objetivo de prestar seguridad, además, no hubo explicación acerca del motivo por el cual el atentado no puede ser considerado como un ataque Expediente 11001-03-26-000-2021-00025-00 (66.515) Demandante: Mildrey Taborda y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5 indiscriminado en contra de la población civil si el supermercado es un sitio abierto al público y de flujo constante de personas (índice 6 SAMAI). 5.

Trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Mediante auto de 6 de agosto de 2020 el Tribunal Administrativo del Chocó concedió ante esta Corporación el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte actora (fl. 551 cdno. ppal.), el cual fue admitido a través de auto 28 de noviembre de 2022, en esa misma decisión se corrió traslado a las partes por el término de quince (15) días, según lo dispuesto en el artículo 266 del CPACA (índice 18 SAMAI).

En dicha oportunidad procesal la entidad demandada Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional guardó silencio. Por su parte, el Ministerio Público rindió concepto en el cual solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por el hecho de que la parte actora no invocó la aplicación de la sentencia de unificación del 6 de junio de 2013, ni se sirvió de esta para la sustentación del recurso, por lo que no podría alegarse un desconocimiento directo de dicha sentencia; adicionalmente, el Tribunal Administrativo del Chocó fundó sus consideraciones en la sentencia de unificación del 20 de junio de 2017 y analizó el caso a través de los títulos de imputación de daño especial, riesgo excepcional y falla del servicio, para lo cual, concluyó acertadamente que el título de imputación aplicable era el de falla del servicio, toda vez que el atentado terrorista perpetrado por el grupo al margen de la ley no se dirigió contra un objetivo militar o de policía, ni contra un funcionario Estatal sino, contra un establecimiento de comercio particular, asunto distinto es la inconformidad del recurrente con la valoración probatoria efectuada en la sentencia, lo cual es un aspecto que escapa de los límites establecidos por la ley para el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (índice 24 SAMAI).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, 3) la sentencia invocada en el recurso extraordinario de unificación, y, 4) condena en costas.

Expediente 11001-03-26-000-2021-00025-00 (66.515) Demandante: Mildrey Taborda y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 6 1. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La controversia planteada consiste en determinar si la sentencia de 10 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó desconoció la sentencia de 6 de junio de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, CP Enrique Gil Botero, proceso con radicación número 05001-23-31-000-1997-01432-01 (26.011).

La Sala desestimará el recurso debido a que la sentencia invocada como supuestamente desconocida no tiene el carácter de ser sentencia de unificación, según las consideraciones expuestas y lo resuelto por esta Sala en providencia del 25 de agosto de 2022 en el proceso 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461). 2. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El legislador contempló el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales, cabe resaltar que no se trata de una tercera instancia para controvertir el análisis fáctico, jurídico o probatorio realizado en la sentencia cuestionada en la medida en que solo tendrá lugar cuando aquella contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.

El artículo 257 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en única o en segunda instancia, en este caso la providencia cuestionada fue proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó en sede de segunda instancia, por lo cual corresponde a la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado su conocimiento en atención a la especialidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 259 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 14 del Acuerdo 80 de 20195. 5 Reglamento interno del Consejo de Estado.

Expediente 11001-03-26-000-2021-00025-00 (66.515) Demandante: Mildrey Taborda y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 7 3. La sentencia invocada en el recurso extraordinario de unificación 1) El artículo 258 del CPACA establece que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es procedente cuando la sentencia objeto de la impugnación contraríe una providencia que tenga el carácter de sentencia de unificación, así: “Artículo 258.

Causal. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”. 2) En el presente caso, la parte recurrente invocó como desconocida la sentencia proferida el 6 de junio de 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso de reparación directa 05001-23-31-000-1997-01432-01 (26.011), en la cual se negaron las pretensiones respecto de unos precisos hechos relacionados con un ataque terrorista ocurrido el 10 de junio de 1995 en la ciudad de Medellín (Antioquia). 3) En ese sentido, en relación con la mencionada providencia que fue invocada por la parte recurrente como desconocida, si bien inicialmente se consideró por esta Sala que revestía la naturaleza de sentencia de unificación6, lo cierto es que, luego modificó ese criterio para concluir que no tiene ese carácter, con fundamento en las siguientes consideraciones7: “(…) No obstante, en la referida sentencia no se estableció ni fijó un criterio jurisprudencial uniforme frente a un punto de derecho, sino frente a unos hechos particulares que se demandaban, pues revisado su contenido, se observa en sus consideraciones, que lo que hace es reiterar la postura que para ese momento tenía la Corporación en lo concerniente a la responsabilidad del Estado por actos terroristas y los títulos de imputación que debían aplicarse en esos casos.

(…). 35. Bajo ese escenario, la sentencia del 6 de junio de 2013 (Rad. 26.011), invocada como desconocida por la parte recurrente, no corresponde a aquellas dictadas por el Consejo de Estado en ejercicio de su función de unificación de jurisprudencia, dado que en ella no se adoptaron criterios nuevos ni se fijaron reglas de derecho, sino que se reiteraron las fijadas con antelación por esta Corporación” (negrillas adicionales). 6 Véase, por ejemplo, la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Sala Plena, CP Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia de 3 de octubre de 2018, expediente no. 11001-33-36-031-2013-00252-01 (59.840). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Sala Plena, CP José Roberto Sáchica Méndez, providencia de 25 de agosto de 2022, expediente no. 11001-03-26-000-2021- 00015-00 (66.461); se precisa que en esa oportunidad salvaron el voto los magistrados Martín Bermúdez Muñoz, Alberto Montaña Plata y Fredy Ibarra Martínez, por considerar que la sentencia invocada sí es de unificación jurisprudencial.

Expediente 11001-03-26-000-2021-00025-00 (66.515) Demandante: Mildrey Taborda y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 8 4) Por consiguiente, en atención a lo definido por esta Sala en el precedente citado, se desestimará el recurso extraordinario interpuesto, porque la providencia invocada como fundamento de dicha impugnación no tiene el carácter de sentencia de unificación jurisprudencial, elemento indispensable para la prosperidad de este medio de impugnación extraordinaria, según lo previsto en el artículo 258 del CPACA. 4.

Condena en costas El artículo 267 del CPACA establece que “si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente”, no obstante, no se condenará en costas a la parte actora por cuanto la desestimación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deviene de una circunstancia ajena a los recurrentes; en otros términos, dado que con posterioridad a la interposición del recurso extraordinario de unificación se concluyó que la sentencia invocada no es de unificación, no se impondrá condena en costas en este caso concreto.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Desestímase el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 10 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó dentro del proceso de reparación directa no. 27001-33-33-003- 2015-00266-01. 2º) Abstiénese de condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3º) Cumplido lo anterior y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente (Firmado electrónicamente) Expediente 11001-03-26-000-2021-00025-00 (66.515) Demandante: Mildrey Taborda y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 9 MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado (Ausente con permiso) (Firmado electrónicamente) JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrado Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma digital SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.