CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01228 02 (1941-2021) Demandante: Cristhian Camilo Torres Ortiz Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Se revocará parcialmente el numeral primero de la sentencia apelada, para excluir una de las sentencias allí mencionadas, será modificada para incluir la orden de realizar los aportes pensionales y para abstenerse de declarar la prescripción respecto de los mencionados aportes. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia expedida el 30 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El señor Cristhian Camilo Torres Ortiz instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 5953 del 25 de julio de 2017 y el acto ficto o presunto configurado por la omisión de resolver el recurso de apelación interpuesto, mediante los cuales se negó su petición. De igual manera, solicitó inaplicar por inconstitucionales los artículos 8 de los Decretos 1024 de 2013, 874 de 2012, 1039 de 2011, 1388 de 2010, 723 de 2009; 6 de los Decretos 658 de 2008, 618 de 2007; 2 y 3 de los Decretos 3901 de 2008 y 1251 de 2009, respectivamente. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios sobre el 100% de su asignación mensual. De igual manera, pidió la reliquidación de sus prestaciones sociales sobre el 100% de su asignación salarial. Lo anterior, desde el 8 de marzo de 2010 hasta la fecha de la presentación de la demanda y hacia el futuro; por último, pidió aplicar lo previsto en los artículos 187, 192 y 193 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso-Administrativo1 e imponer condena en costas a la demandada. 3.

Argumentó que en los actos acusados la entidad desconoció los principios y derechos constitucionales, contrarió el mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; además desconoció los precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la materia, en los cuales se ha accedido a pretensiones similares a las que se discuten en la demanda.

Por lo cual, se deben declarar nulos y ordenar el 1 En adelante CPACA. Radicación: 25000 23 42 000 2018 01228 02 (1941-2021) Demandante: Cristhian Camilo Torres Ortiz 2 restablecimiento. Contestación de la demanda2. 4. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentó que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 no tiene efectos salariales salvo para la cotización en pensiones.

En esa medida, la entidad ha liquidado los salarios y prestaciones sociales del actor con fundamento en claras disposiciones legales. 5. En razón a lo anterior, formuló las excepciones de imposibilidad presupuestal de la entidad, falta de integración de litisconsorcio necesario por la no vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública; y prescripción. Sentencia apelada3. 6.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió estarse a lo resuelto en las sentencias «del 14 de diciembre de 2011 por medio de la cual se anuló el Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004» y del 2 de septiembre de 2019, expedidas por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado; declaró parcialmente probada la excepción de prescripción trienal y declaró la nulidad de los actos demandados bajo el entendido de que el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 estableció un emolumento de carácter adicional a la asignación básica; sin embargo, por una indebida interpretación que se dio en los decretos salariales anuales se ha descontado el 30% de la dicha asignación para tenerlo como prima especial, desmejorando los ingresos que perciben los destinatarios de ella. 7.

Precisó que la mencionada prima solo constituye salario para efectos del cálculo en la Seguridad Social en Pensiones. Asimismo, mencionó que el reconocimiento en ningún caso podrá superar el tope salarial establecido. Por último, conforme a lo previsto en la sentencia del Consejo de Estado, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 20194 declaró prescritos los derechos causados con tres años de antelación a la petición en sede administrativa, esto es, los anteriores al 28 de abril de 2014. 8.

Como consecuencia de lo anterior, condenó a la entidad a reconocer y pagar el porcentaje descontado de sus ingresos mensuales a título de prima especial y el pago del mencionado emolumento como una adición al salario. Igualmente, ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante con base en el 100% de su asignación básica sin descontar ningún porcentaje, de acuerdo con la prescripción parcial declarada y hasta la fecha en la que funja o haya fungido en alguno de los cargos enlistados en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 frente a la Rama Judicial; además, ordenó indexar dichas sumas y negó las demás pretensiones.

Recurso de apelación. 9. Inconforme con la decisión la entidad demandada interpuso recurso de apelación5, 2 Folios 148 al 152 del expediente físico. 3 Folios 171 al 176 Íbidem. 4 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. 5 Folios 186 al 188 del expediente físico Radicación: 25000 23 42 000 2018 01228 02 (1941-2021) Demandante: Cristhian Camilo Torres Ortiz 3 en el que centró su inconformidad respecto a la orden de reliquidación de la pensión o de los aportes pensionales incluyendo el 30% de prima especial, ya que al no haber sido solicitado en la demanda o en sede administrativa, consideró que se incurre en incongruencia por parte del a quo, de esta manera vulnerando el principio constitucional del debido proceso de la entidad demandada6.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 10. Los consejeros que conformaban la Sección Segunda de esta Corporación manifestaron impedimento7, lo que llevó a que la Sala de Conjueces asumiera conocimiento de la controversia8; el 31 de enero de 2023 se expidió el auto admisorio de la demanda y el 14 de julio de 2025 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión9.

El conocimiento del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces. 11. En la etapa de alegatos, ambas partes se pronunciaron10. El demandante argumentó que la prima especial de la Ley 4a de 1992 es un emolumento de carácter adicional de conformidad al precedente de la Corporación. Por su parte la entidad demandada, precisó que la mencionada prima no tiene carácter salarial, por lo que se debe revocar la sentencia. III.

CONSIDERACIONES. Competencia. 12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 13. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue incongruente al ordenar la reliquidación de los aportes pensionales, toda vez que no fue solicitado en la demanda o reclamación administrativa. Asunto previo. 6 Revisado el escrito de apelación se advierte que en este se reiteran argumentos que fueron presentados en la contestación de la demanda, los cuales fueron previamente estudiados favorablemente por el tribunal en la sentencia recurrida, concretamente los relacionados con la prescripción trienal de los derechos reclamados de manera extemporánea, razón por la cual no constituye un reparo concreto frente a lo decidido en la sentencia de primera instancia, motivo por el que esta Sala no estudiará dicho reparo. 7 Folios 204, 206 y 207 del expediente físico. 8 Folios 207 y 210 (sic) Íbidem.

Se precisa que más adelante, en esta providencia se ordenará refoliar el expediente, porque después del folio 209 está repetida la foliación. 9 Folios 212 y 214, respectivamente. 10 Indices 48 y 49 de SAMAI. Radicación: 25000 23 42 000 2018 01228 02 (1941-2021) Demandante: Cristhian Camilo Torres Ortiz 4 14. Se advierte que el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves el 22 de septiembre de 2025 se manifestó impedido para conocer el presente asunto11, toda vez que las pretensiones versan sobre la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; al respecto, precisó que actualmente tiene en curso un proceso ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, cuya pretensión está encaminada al reconocimiento del emolumento en mención12.

Por lo anterior, consideró que se configuran las causales 1, 6 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso13. 15. Una vez confrontada la primera causal invocada, procede aceptar el impedimento formulado por el doctor Mesa Nieves, toda vez que en la actualidad tiene en curso un proceso judicial en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, controversia similar a la que se discute en el marco del presente asunto, lo que denota el interés que le asiste respecto de la controversia y en ese sentido se configura la causal del numeral primero, razón por la cual, se hace innecesario pronunciarse en torno a las demás causales.

Análisis del problema jurídico 16. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien se confirmará la sentencia de primera instancia, se revocará parcialmente el numeral primero, para excluir una de las sentencias allí mencionadas, será adicionada para incluir la orden de realizar los aportes con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, y se modificará el numeral segundo, para abstenerse de declarar la prescripción respecto de los mencionados aportes. 17.

El problema jurídico consiste en determinar si el a quo incurrió en incongruencia al ordenar la reliquidación de los aportes en la Seguridad Social en Pensiones a favor del demandante, sin haber sido solicitados en la demanda. 18. Para resolver el anterior reproche es preciso indicar que al analizar la sentencia controvertida, no se advierte la orden que propone la entidad demandada en su recurso, pues en el numeral cuarto lo único ordenado fue el pago de las diferencias salariales y la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante14; sin embargo, en la orden no 11 Índice 51 SAMAI. 12 Proceso cuenta con radicado 23001 23 31 000 2008 00102 01. 13 Artículo 141.

Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. [ ] 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. […] 14.

Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar. 14 Sobre el punto, el numeral cuarto de la sentencia apelada menciona: «CUARTO: CONDENAR a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL a RECONOCER y PAGAR en favor del señor CRISTHIAN CAMILO TORRES ORTIZ retroactivamente la diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de: ingresos mensuales correspondientes al 30% de la base del salario básico.

El 30% de acuerdo con la prima especial de servicios. Las prestaciones sociales están liquidadas sobre la base de todo el salario básico, es decir teniendo en cuenta el 30% del salario básico que no fue tenido en cuenta al momento de su liquidación. De acuerdo con la prescripción parcial aquí decretada y hasta tanto funja o haya fungido en alguno de los cargos enlistados en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 frente a la Rama Judicial.

Sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad, y Radicación: 25000 23 42 000 2018 01228 02 (1941-2021) Demandante: Cristhian Camilo Torres Ortiz 5 se aprecia que el Tribunal haya impartido una orden sobre la reliquidación de la pensión o los aportes pensionales, de manera que el reparo planteado no concuerda con lo decidido, por lo cual, no está llamado a prosperar. 19.

Ahora bien, se advierte que en la sentencia de primera instancia no se ordenó realizar aportes pensionales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de manera que si bien tal circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 el CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se considera necesario adicionar la sentencia para disponer lo pertinente, pues tales aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 tales cotizaciones son obligatorias; además, concretamente, frente a la prima especial de servicios, el legislador determinó que deberían realizarse los aportes respectivos. 20.

Con base en lo anterior, se ordenará a la entidad reajustar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones agregando el porcentaje del salario que le fue descontado al demandante a título de prima especial desde el 8 de marzo de 201015 y en adelante, durante los periodos en que se haya desempeñado y siga ocupando un empleo susceptible de dicho reconocimiento16, según lo dispuesto en el artículo 14° de la Ley 4ª de 1992, sin que respecto de tales diferencias se pueda declarar prescripción. 21.

El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al fondo al que se encuentre afiliado este. En ningún caso, el reconocimiento podrá superar el tope salarial previsto por el Gobierno Nacional. 22. Por otra parte a Sala advierte que en el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada sí se incurrió en una incongruencia, toda vez que se ordenó estarse a lo resuelto en la sentencia del 14 de diciembre de 2011 a través de la cual se anuló el Decreto 4040 de 2004, providencia que no se relaciona con el tema abordado en este proceso y que no se invocó como sustento de la decisión, en la parte considerativa de la providencia de primera instancia, razón por la cual se revocará dicho apartado. 23.

Finalmente, la Sala debe mencionar que en la sentencia del 9 de abril de 2024, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 2008 y 2018; en consecuencia, en la parte resolutiva se ordenará estarse a lo decidido en dicha providencia. Condena en costas. debiéndose descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos, conforme con lo expuesto en la parte motiva». 15 Según certificación laboral que obra en el folio 153. 16 Se precisa que la certificación da cuenta de un interregno en el que fungió como secretario de juzgado del circuito del 19 de marzo al 30 de abril de 2010.

Radicación: 25000 23 42 000 2018 01228 02 (1941-2021) Demandante: Cristhian Camilo Torres Ortiz 6 24. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 25.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 26. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 27.

En consecuencia, no se impondrán costas a la entidad demandada, por cuanto la apelación dio lugar a que se hicieran las modificaciones contenidas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. Declarar fundado el impedimento que manifestó el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, consejero de Estado de la Sección Segunda de esta corporación. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO. Estarse a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) en la que se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos entre 2008 y 2018, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.

TERCERO. REVOCAR parcialmente el numeral PRIMERO de la sentencia expedida el 30 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto se excluye la mención que allí se hace a la sentencia del 14 de diciembre de 2011 por medio de la cual se anuló el Decreto 4040 de 2004.

CUARTO. MODIFICAR los numerales SEGUNDO y CUARTO de la sentencia apelada, los cuales quedará así: Radicación: 25000 23 42 000 2018 01228 02 (1941-2021) Demandante: Cristhian Camilo Torres Ortiz 7 SEGUNDO: DECLARAR parcialmente probada la excepción de prescripción trienal, respecto de los derechos causados con anterioridad al 28 de abril de 2014, con excepción de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, según lo indicado en las consideraciones.

CUARTO: CONDENAR a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL a RECONOCER y PAGAR en favor del señor CRISTHIAN CAMILO TORRES ORTIZ retroactivamente la diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de: ingresos mensuales correspondientes al 30% de la base del salario básico. El 30% de acuerdo con la prima especial de servicios.

Las prestaciones sociales están liquidadas sobre la base de todo el salario básico, es decir teniendo en cuenta el 30% del salario básico que no fue tenido en cuenta al momento de su liquidación. Lo anterior por los periodos comprendidos desde el 28 de abril de 2014 hasta tanto funja o haya fungido en alguno de los cargos enlistados en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 frente a la Rama Judicial.

Respecto de los aportes a la Seguridad Social en Pensiones se deberán reliquidar incluyendo el 30% descontado de la asignación básica a título de prima especial desde el 8 de marzo de 2010 y durante los periodos en que funja o haya fungido en alguno de los cargos enlistados en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 en la Rama Judicial. Lo anterior sin que en ningún caso se superen los topes remuneratorios establecidos en los decretos salariales anuales.

El pago de las diferencias por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al Fondo Administrador de Pensiones al que estuviere afiliado.

QUINTO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida SEXTO. Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia.

SÉPTIMO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM