Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06500-01 Accionantes: Alba Jenis Dinas Sánchez y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela. Decisión: Se confirma la sentencia de primera instancia que negó el amparo.
Tema: Acción de tutela. Subtema 1: Requisitos específicos de la tutela en contra de providencia judicial. Subtema 2: Defecto fáctico. Subtema 3: Defecto sustantivo. Sentido del fallo de tutela: Se confirma la sentencia recurrida que negó la solicitud de amparo. La Sala decide la impugnación presentada por Alba Jenis Dinas Sánchez, Maritza González Mañunga y Mariela Campo García en contra del fallo de tutela proferido el 31 de enero de 2023 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional Alba Jenis Dinas Sánchez, Maritza González Mañunga y Mariela Campo García, mediante apoderada judicial, presentaron acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que consideraron vulnerados por parte del accionado al proferir la sentencia del 29 de agosto de 2022 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se negaron sus pretensiones. 2.- Hechos 2.1.- Las actoras se desempeñaban como auxiliares de enfermería, código 412, grado 2, en el Hospital Universitario del Valle Evaristo García E.S.E., que fue suprimido mediante el Acuerdo 020 de 2016, razón por la cual quedaron desvinculadas. 2.2.- Por lo mencionado, presentaron reclamación ante la entidad hospitalaria por vulneración a su derecho preferencial de incorporación a la nueva planta de personal. 2.3.- En respuesta, la Comisión de Personal profirió la Resolución CP-023 del 4 de abril de 2017 que ordenó la incorporación de las demandantes a sus empleos a partir del 6 de diciembre de la misma anualidad.
Para dar cumplimiento a la orden emitida en el acto administrativo mencionado, se expidió el Acuerdo 036 del mismo año. 2.4.- Como consecuencia de lo narrado, las aquí accionantes interpusieron demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad parcial del mentado acuerdo y en consecuencia se ordenara el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de recibir desde su desvinculación hasta el momento de su incorporación en la nueva planta de personal. 2.5.- El asunto correspondió al Juzgado 4 Administrativo de Cali, bajo el radicado No. 76001333300420180006800 que, mediante sentencia del 24 de septiembre de 2020, decidió negar las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que el pago de salarios y prestaciones sociales se genera a partir de la posesión del cargo y no durante el término en que se adelantó el trámite de la incorporación contemplado en la Ley 760 de 2005, pues no existió prestación del servicio durante ese tiempo, por lo que no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. 2.6.- La decisión fue apelada por las demandantes y el recurso lo desató el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que confirmó el fallo con similares argumentos. 3.- Fundamentos de la acción de tutela Las accionantes indicaron que la decisión acusada incurrió en defecto fáctico y defecto sustantivo.
Los argumentos expuestos se transcriben a continuación: i) Defecto fáctico: “En este asunto, es claro que el Despacho Judicial no analizó los argumentos y las pruebas que obran en el expediente y que permiten concluir que la desvinculación de los accionantes NUNCA debió materializarse, toda vez que el la planta de cargos SI EXISTIAN cargos en los que debió realizarse su INCORPORACION AUTOMATICA, sin embargo este derecho se le confirió a provisionales que no lo tenían, contrario a ello, decide dar aplicación a normas relativas a la REINCORPORACION para darle este tratamiento a la INCORPORACION que les fue reconocida, para negar el derecho que les asiste al pago de salarios y prestaciones, dada la característica de esta figura de ser “SIN SOLUCION DE CONTUNUIDAD”.
(Subrayas y mayúsculas sostenidas del texto). ii) Al referirse al defecto sustantivo, manifestaron lo siguiente: “De igual manera la sentencia tutelada adolece de un defecto sustantivo en la decisión judicial, toda vez que se funda en normas indiscutiblemente inaplicables, cuyo contenido no tiene conexidad material con los presupuestos del caso, así como de una insuficiente sustentación o justificación de la actuación que afecta los derechos fundamentales de mis representados al Debido Proceso, el Derecho de Defensa, pero sobre todo a una verdadera Administración de Justicia, desconociendo el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que le llevar a apartarse de este”.
(Subrayas y mayúsculas del texto). 4.- Pretensiones de la acción de tutela Se solicitó: “(…) DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia de fecha 29 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, magistrada ponente Doctora PATRICIA FEUILLET PALOMARES, que CONFIRMO (sic) lo dictado por el Juzgado Séptimo Administrativo de Cali en Sentencia No. 034 de fecha 24 de septiembre de 2020 y en consecuencia ordenar que se tenga en cuenta para adoptar una decisión, las pruebas y argumentos expuestos que soportan el derecho de las demandantes al pago de salarios y prestaciones desde el momento de su desvinculación hasta la fecha de su INCORPORACIÓN”. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamentos de la oposición 5.1.- Mediante auto del 13 de diciembre de 2022 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo y ordenó su notificación. 5.2.- El Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E. contestó y solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo en razón a que intenta utilizarse como una tercera instancia del proceso ordinario. 6.- Fallo de tutela de primera instancia La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación negó las pretensiones de la acción de tutela en tanto no encontró configurado ninguno de los defectos alegados por la parte tutelante. 6.1.- De cara al defecto sustantivo mencionó que: “(…) [N]o se configura el defecto sustantivo invocado, pues, contrario a lo aseverado por las actoras, en el sub lite se aplicó de manera apropiada la normativa atañedera a la supresión del cargo establecida en los Decreto 760 y 1227 de 2005 y en la Ley 909 de 2004, diferente es que se haya considerado, con fundamento en aquella, que la entidad demandada justificó en debida forma por qué en su caso no procedía la opción de incorporación directa, como ellas reclamaban, al indicar que los empleados a los que se les concedió ese beneficio se hallaban en condiciones especiales (prepensionables, pensionables y fuero sindical), circunstancias que ellas no acreditaban.
Además, se evidenció que los derechos de carrera administrativa de las tutelantes fueron garantizados por la comisión de personal del Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E., en la medida en que les otorgó la posibilidad de optar por la indemnización o la reincorporación en el empleo de «AUXILIAR [Á]REA SALUD, código 412, grado 2», creado en la nueva planta de personal, lo cual solicitaron y a lo que se accedió, mediante Resolución CP 23/2017 de 4 de abril de 2017, acto administrativo en el cual se precisó que «[…] el tiempo servido antes de la supresión del cargo se acumulará, para efectos de causación de prestaciones sociales, beneficios salariales y demás derechos laborales a partir de la posesión”. 6.2.- En lo que tiene que ver con el defecto fáctico, el a quo constitucional consideró lo siguiente: “Por otra parte, no se evidencia la configuración del defecto fáctico invocado, fundamentado en que en la sentencia objeto de censura se omitió examinar los elementos de convicción que daban cuenta de que las actoras tenían mejor derecho a mantenerse en la planta de personal del Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E. que las personas que, pese a contar con una vinculación provisional, sí tuvieron esa oportunidad y fueron beneficiarios de una incorporación directa.
Lo anterior, toda vez que, contrario a lo afirmado en la solicitud de amparo, los magistrados accionados sí tuvieron en cuenta las prerrogativas que les asisten como empleadas de carrera administrativa, las cuales, según concluyeron, fueron preservadas durante el procedimiento de reestructuración de la entidad, distinto es que hayan estimado que no contraviene el ordenamiento jurídico el hecho de haber incorporado de manera directa en la nueva planta de personal a los empleados provisionales que tenían condiciones especiales de protección, tales como prepensionados y personas con fueron sindical, cuanto más si ellas no acreditaron encontrarse en algunas de esas situaciones, y, en todo caso, se les dio la posibilidad de optar por la reincorporación, a lo que accedió la comisión de personal del precitado Hospital, a través de Resolución CP 23/2017 de 4 de abril de 2017.
De lo expuesto se colige que las aserciones de los magistrados demandados, contenidas en la sentencia de 29 de agosto de 2022, no incurren en el defecto fáctico alegado, comoquiera que son el resultado de una deducción razonable de los elementos de convicción adosados al expediente contencioso-administrativo, pues de ellos se pudo concluir que no era dable ordenar el pago de los emolumentos laborales que pudieron causarse durante el lapso comprendido entre la supresión del cargo de las actoras y su reincorporación, comoquiera que ninguna norma estipula tal beneficio en su favor y en dicho período no existió prestación efectiva del servicio”. 7.- Razones de la impugnación En contra de la decisión antes aludida las accionantes interpusieron recurso y reiteraron por completo los argumentos de su escrito de tutela, además insistieron en que: “Nótese como es recurrente el yerro en determinar la figura aplicable al caso, de donde parte el defecto material o sustantivo, pues es claro que al no tener la claridad de las figuras y sus efectos, se está decidiendo con base en normas que no le son aplicables a la figura de la INCORPORACIÓN e impiden el reconocimiento a las accionadas de los derechos que de ella se derivan, negándoles la debida administración de justicia”.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por Alba Jenis Dinas Sánchez, Maritza González Mañunga y Mariela Campo García en contra del fallo de tutela proferido el 31 de enero de 2023 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales de las recurrentes y, en ese sentido, revocar o confirmar el fallo de primera instancia. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto 4.1.- La tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues en el presente asunto no se discute una situación de índole legal, sino de carácter ius fundamental, sobre la base de que se debe determinar si el Tribunal accionado desconoció los derechos fundamentales invocados por parte de las tutelantes, lo que lleva a que no se les otorgue el pago de los emolumentos dejados de cancelar durante el tiempo que estuvieron desvinculadas de la E.S.E. 4.2.- La acción de tutela acredita el requisito de subsidiariedad, en tanto en contra de la providencia de segunda instancia del ordinario no existe otro medio de impugnación. 4.3.- El presupuesto de inmediatez igualmente se encuentra superado.
En efecto, la sentencia de segunda instancia que se reprocha fue proferida el 29 de agosto de 2022, notificada el 5 de octubre de 2022 y cobró ejecutoria el 10 del mismo mes y año; de otra parte, el amparo se interpuso el 06 de diciembre de 2022, esto es, dentro del término razonable señalado por la jurisprudencia. 4.4.- Ahora bien, en cuanto a que el escrito de tutela esté debidamente motivado, lo que implica una exposición suficiente de los hechos y argumentos que generan la vulneración, esta Colegiatura nota que se encuentra satisfecho. 4.5.- Adicionalmente, no se aduce como argumento central una irregularidad procesal. 4.6.- Por último, tampoco se ataca una decisión de tutela, sino la sentencia de segunda instancia emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 76001333300420180006801. 4.7.- Así las cosas, verificado el cumplimiento de los requisitos que garantizan la viabilidad de la tutela en contra de una providencia judicial, la Sala analizará si en el caso concreto se encuentran configurados los yerros específicos, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos fundamentales de las peticionarias. 5.- Análisis de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 5.1.- Defecto fáctico 5.1.1.- La Corte Constitucional ha considerado que el defecto fáctico se configura cuando el juez carece del apoyo probatorio que le permite la aplicación del supuesto legal en el que fundó su decisión. Este, además, debe ser flagrante, ostensible, manifiesto y con incidencia directa en el sentido de la sentencia, de manera que para su existencia es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de forma objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llegó el funcionario en su providencia o que el apoyo probatorio en que se basó resulte absolutamente inadecuado para el caso. 5.1.2.- Así, la parte tutelante sustentó este defecto sobre la base de una indebida valoración probatoria, pues expresó que la autoridad judicial accionada no valoró el acervo probatorio, con el cual se podía establecer que las demandantes tenían el derecho al pago de los salarios y demás emolumentos durante el tiempo que no estuvieron vinculadas a la E.S.E. 5.1.3.- Al efecto, el Tribunal demandado decidió en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, después de hacer un amplio recuento de los hechos probados en el caso de marras y bajo el argumento que sigue: “54.
De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que debe confirmar la decisión de primera instancia, en la medida que la reclamación salarial y prestacional solicitada en el presente asunto carece de sustento normativo, como pasa a explicarse: 55. En el proceso de reestructuración del HUV, a la parte actora le fueron respetados a cabalidad los derechos de carrera administrativa y las prerrogativas legales que ello implicaba, como se ha acreditado con las pruebas documentales referidas, toda vez que: i) La reestructuración del HUV se encontró justificada en los fines del Estado y en la satisfacción del interés general, en tanto se pretendía la recuperación del equilibrio fiscal, financiero e institucional del hospital. ii) La supresión del cargo fue comunicada a Alba Jenis Dinas Sánchez, Maritza González Mañunga y Mariela Campo García, garantizando así los derechos que les asisten como empleadas de carrera del hospital. iii) Una vez adoptada la opción de incorporación, se adelantó el procedimiento previsto en la ley. 56.
En efecto, conforme se indicó en precedencia, el artículo 44 de la Ley 909 de 2004 prevé y garantiza los derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Dispone que, tratándose de liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de plantas de personal, los citados empleados públicos tienen derecho a la incorporación, la reincorporación o a la indemnización. 57.
En este punto, la Sala no desconoce que, conforme el parágrafo segundo del artículo primero del Acuerdo nro. 036 del 28 de noviembre de 2017, las incorporaciones allí ordenadas se efectuaron sobre cargos que se encuentran provistos por empleados «públicos provisionales con condiciones de protección reconocidas por la entidad». 58. Entonces, si bien la administración inicialmente no incorporó a las demandantes en la planta de cargos que fue reestructurada, lo cierto es que tal determinación no fue una decisión caprichosa de la administración, en tanto que se trataba de empleados provisionales con condiciones especiales de protección. 59.
Sumado a lo anterior, se tiene que el derecho a la incorporación de Alba Jenis Dinas Sánchez, Maritza González Mañunga y Mariela Campo García se encuentra garantizado con la orden contenida en el Acuerdo nro. 036 del 28 de noviembre de 2017, que fue proferido con ocasión de la reclamación elevada por las demandantes, como lo señaló la parte recurrente. 60.
En ese contexto, la Sala considera que no existe una vulneración en relación a los derechos de los empleados de carrera administrativa, en los eventos en que se suprima el cargo que ocupaban, como fue el caso de las demandantes —artículo 44 de la Ley 909 de 2004”. 5.1.4.- Así las cosas, la Sala considera que ha quedado decantado dicho asunto, en la medida en que la autoridad judicial accionada valoró de manera razonable el material de convicción y a partir de ello concluyó que se respetaron los derechos de carrera cuando media supresión del cargo. 5.2.- Defecto material o sustantivo 5.2.1.- En relación con el segundo de los cargos, la Sala encuentra que las accionantes alegan que su caso debió analizarse bajo la figura jurídica denominada incorporación directa, y no reincorporación, como en efecto se hizo. 5.2.2.- Sobre este vicio, la Corte Constitucional ha explicado que se presenta en aquellos casos en que la autoridad judicial: emplea una norma que no corresponde al caso, o deja de aplicar la que evidentemente lo es u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica. 5.2.3.- Con la finalidad de establecer si la decisión cuestionada incurrió en el vicio invocado, es menester verificar el examen realizado por la autoridad judicial accionada, que anotó lo siguiente: “62.
Entonces, a pesar de no tener el carácter de nuevos nombramientos, no es posible ordenar el pago salarial y prestacional pretendido por Alba Jenis Dinas Sánchez, Maritza González Mañunga y Mariela Campo García, pues lo allí previsto no denota una continuación en la prestación del servicio o que no haya existido solución de continuidad. Por el contrario, las citadas órdenes son un desarrollo del artículo 2.2.11.2.1 del Decreto 1083 de 2015 que dispuso lo siguiente: Mientras se produce la reincorporación, el registro de inscripción en carrera del ex empleado continuará vigente con la anotación sobre la situación. Efectuada dicha reincorporación, será actualizada la inscripción y el empleado continuará con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión del empleo. 63.
En suma, puede concluirse que las incorporaciones presentadas no tienen el carácter de nuevos nombramientos, por lo que, a partir de la posesión, los empleados de carrera recuperan y pueden continuar gozando de los derechos de carrera que tenían al momento de la supresión de sus cargos y se encontraban suspendidos, sin que tal condición dé lugar al reconocimiento de salarios. 64.
Adicionalmente, es necesario señalar que no existe norma que regule la continuidad laboral y el reconocimiento de los derechos pretendidos por los demandantes, toda vez que el artículo 2.2.11.2.1 del Decreto 1083 de 2015 dispone el vínculo preferencial de permanencia del trabajador para que siga siendo empleado de carrera, pero ello no significa la extensión de los beneficios que existen respecto a la carrera administrativa en caso de una supresión del empleo y frente a un periodo en el que no hubo prestación del servicio”. 5.2.4.- Pues bien, coincide esta Sala con el juez constitucional de primera instancia en el sentido de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca estimó que no había lugar al reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir durante el tiempo en que las accionantes estuvieron desvinculadas, en aplicación estricta de la normatividad vigente, esto es, los Decretos 760 y 1227 de 2005 y la Ley 909 de 2004, pues quienes que se nombraron en la nueva planta de personal tenían prioridad por ser prepensionados y estar cobijados bajo el fuero sindical. 5.2.5.- En virtud de lo anterior, se observa que el Tribunal demandado sí realizó una interpretación con las premisas mínimas de razonabilidad jurídica y concluyó que en efecto se dieron los supuestos normativos aplicables al caso. 5.2.6.- Así las cosas, esta Sala considera que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en el vicio alegado, pues su interpretación no se avista arbitraria y se fundó en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 31 de enero de 2023, expedida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones acá expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00