Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026). Número único: 11001-03-06-000-2026-00050-00 Referencia: presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Helicópteros Nacionales de Colombia SAS en reorganización (HELICOL), la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) «CAXDAC» y el Ministerio de Trabajo Asunto: falta de competencia de la Sala La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 8 de marzo de 2023, Helicópteros Nacionales de Colombia SAS, en adelante HELICOL SAS, expidió la certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) núm. 2023038600021100009200012 del señor Jaime Gamarra Murillo, en la que indicó lo siguiente: i) que el mencionado señor estuvo vinculado a esa empresa desde el 20 de noviembre de 1987 hasta el 31 de marzo de 1994; ii) que se trata de un trabajador privado, y iii) que, durante ese lapso, no se realizaron aportes pensionales, por lo que dicha entidad es la responsable de cubrir el respectivo período. 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb_escrito_pruebasjaimegamarra.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00050-00 Asimismo, en la mencionada certificación se señaló que durante el tiempo posterior en el que el señor Gamarra Murillo estuvo vinculado a esa empresa, comprendido entre el 1° de abril de 1994 y el 12 de diciembre de 1995: i) igualmente laboró como un empleado privado; ii) sí se realizaron aportes pensionales, y iii) la entidad responsable por los aportes pensionales de dicho período es la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC), en adelante CAXDAC. 2.
El 26 de agosto de 20243, Colfondos SA, le remitió a HELICOL SAS el «cálculo 3995» de los aportes proyectados por los tramos laborales pendientes por liquidar y pagar, comprendidos entre el 1° de abril de 1994 y el 12 de diciembre de 1995, solicitándole la entrega de dichos aportes para su afiliado, el señor Jaime Gamarra Murillo. 3.
El 20 de octubre de 2025, HELICOL SAS4, dando respuesta al derecho de petición presentado por la AFP Colfondos, manifestó que con respecto a los aportes pensionales de los aviadores civiles causados con posterioridad al 1° de abril de 1994, debía remitir su solicitud a CAXDAC, teniendo en cuenta que los aportes por los períodos solicitados se realizaron a dicha caja; entidad que, durante el período reclamado, fue la administradora pensional del señor Gamarra Murillo. 4.
El 20 de octubre de 2025, la AFP Colfondos le solicitó a CAXDAC5 informar si esa entidad era la competente para efectuar el traslado de los aportes pensionales del señor Jaime Gamarra Murillo, por los períodos del ciclo comprendido entre el 1° de abril de 1994 y el 31 de diciembre de 1995, teniendo en cuenta que el empleador HELICOL SAS había señalado que el pago de ese período había sido efectuado en su momento a dicha caja. 5.
En comunicación del 4 de noviembre de 20256, CAXDAC, dando respuesta a la solicitud presentada por la AFP Colfondos, señaló que lo manifestado por HELICOL SAS no era enteramente cierto, ya que los aportes pensionales recibidos por esa entidad, respecto del señor Jaime Gamarra Murillo, a partir del 1° de abril de 1994, estaban incompletos, en la medida en que los períodos comprendidos entre mayo y octubre de 1995, no se encontraban acreditados en la historia laboral, por falta de pago.
Por esta razón, se informó que CAXDAC no podía realizar la devolución de aportes no pagados. Además, señaló que ha requerido en forma reiterada a HELICOL SAS para el pago de los aportes faltantes, sin obtener ninguna respuesta. 6. Teniendo en cuenta los antecedentes precitados, el 12 de noviembre de 20257, la AFP Colfondos le solicitó al Ministerio de Trabajo determinar la entidad competente para 3 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb_escrito_pruebasjaimegamarra, pág. 11. 4 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb_escrito_pruebasjaimegamarra, pág. 7. 5 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb_escrito_pruebasjaimegamarra, pág. 6. 6 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb_escrito_pruebasjaimegamarra, pág. 14. 7 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb_escrito_pruebasjaimegamarra, pág. 47.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00050-00 efectuar el pago del cálculo actuarial del señor Jaime Gamarra Murillo, - CAXDAC o HELICOL SAS-, por los períodos faltantes en el sistema general de pensiones relacionados con el tiempo laborado en HELICOL SAS. 7. Mediante escrito radicado el 9 de febrero de 20268, la AFP Colfondos planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil un presunto conflicto negativo de competencias administrativas entre el Ministerio de Trabajo, CAXDAC y HELICOL SAS, con el fin de determinar la entidad competente para definir de fondo el pago del cálculo actuarial del señor Jaime Gamarra Murillo para el período comprendido entre el 1° de abril de 1994 y el 31 de diciembre de 1995.
En dicho escrito Colfondos igualmente puso de presente no haber recibido respuesta por parte del Ministerio de Trabajo, frente a su solicitud. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó en la secretaría de esta Sala el edicto núm. 037 del 18 de febrero de 20269, por el término de cinco días, es decir, desde el 20 hasta el 26 de febrero de 2026, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.
Según informe secretarial del 18 de febrero de 202610, consta que se comunicó la presentación del presente conflicto a Helicópteros Nacionales de Colombia SAS HELICOL SAS, a la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) «CAXDAC», al Ministerio de Trabajo, a la AFP Colfondos, a su apoderado judicial Juan Fernando Granados Toro y al señor Jaime Gamarra Murillo.
Obra informe de la Secretaría de la Sala del 27 de febrero de 202611, en el que se indica que, dentro del término de fijación del edicto, la representante legal de CAXDAC presentó sus consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. La consejera ponente, a través de auto para mejor proveer del 18 de marzo de 202612, le solicitó al Ministerio del Trabajo un pronunciamiento puntual sobre si aceptaba o rechazaba su competencia para resolver la solicitud presentada por la AFP Colfondos.
A su vez, le solicitó a HELICOL SAS remitir documentos para acreditar su existencia y representación legal. 8 Expediente digital SAMAI, documento: 1_demandaweb_escrito_conflictodecompetenc. 9 Expediente digital SAMAI, documento: 8poredicto_05edicto. 10 Expediente digital SAMAI, documento: 7ed_04informedecomunicac. 11 Expediente digital SAMAI, documento: 12aldespachopor_informesecretarial2026-00050. 12 Expediente digital SAMAI, documento: 13autoparamejor_cca2026050amchgautos.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00050-00 Según informe secretarial del 6 de abril de 202613, la sociedad HELICOL SAS en reorganización, presentó documentos, mientras que el Ministerio de Trabajo, guardó silencio. Mediante auto del 13 de abril de 202614, se requirió al Ministerio de Trabajo, a fin de obtener su pronunciamiento frente al conflicto planteado por Colfondos, por considerarlo necesario para la toma de decisiones por parte de la Sala.
Consta en informe secretarial del 21 de abril de 202615, que el Ministerio de Trabajo guardó silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Caja de Auxilios y de Prestaciones de ACDAC – CAXDAC Esta sociedad presentó sus consideraciones a través de la comunicación 20260009082 del 20 de febrero de 202616, en la que manifestó su condición de entidad privada sin ánimo de lucro.
De conformidad con el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 1283 de 1994, indicó que tiene el carácter de entidad administradora de pensiones del régimen solidario de prima media con prestación definida, de los aviadores civiles, pilotos o copilotos del Sistema General de Pensiones. Además, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 692 de 1994, en concordancia con el artículo 2.2.1.1.5 del Decreto 1833 de 2016, señaló que administra los aportes pensionales denominados parafiscales de los aviadores civiles, derivados de la obligación contenida en los artículos 269 y 270 del Código Sustantivo del Trabajo a cargo de las empresas de aviación, conforme al artículo 48 de la Constitución Política.
En el ejercicio de sus funciones, explicó que a CAXDAC, en su calidad de administradora de pensiones, le corresponde velar porque las empresas de aviación integren el cálculo actuarial elaborado por ellas y aprobado por el Estado, en este caso por la Superintendencia de Puertos y Transporte, de los beneficiarios de la transición, los beneficiarios de las pensiones especiales transitorias, y de los pensionados del Sistema General de Pensiones, pensionados por CAXDAC, acorde con las fórmulas de liquidación y facturación previstas en el Decreto 1269 de 2009. 13 Expediente digital SAMAI, documento: 19informesecreta_202600050informesecr. 14 Expediente digital SAMAI, documento: 20autoparamejor_cca2026050amchgautor. 15 Expediente digital SAMAI, documento: 23informesecreta_202600050informesecr. 16 Expediente digital SAMAI, documento: 10_memorialweb_autoresuelveconflictojurisdiccion- conflictocompetenci.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00050-00 Frente al caso concreto, señaló que con respecto al tiempo de servicio del señor Jaime Gamarra Murillo, entre el 20 de noviembre de 1987 y el 31 de marzo de 1994 con el empleador HELICOL SAS en reorganización, es decir con anterioridad al 1° de abril de 1994, el 17 de julio de 2025 CAXDAC pagó a Colfondos el correspondiente bono pensional tipo A modalidad 2.
Sin embargo, en relación con el tiempo de servicio con el mismo empleador, por el período comprendido entre el 1° de abril de 1994 y el 12 de diciembre de 1995, señaló que la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público excluyó dicho período, por no cumplir con el mínimo de semanas requeridas para poder hacer parte del bono pensional.
En ese orden, a su juicio, no se trata en realidad de una omisión, sino que, frente al periodo, lo que procede es la devolución de aportes a la AFP Colfondos, lo cual no ha podido llevarse a cabo porque el empleador HELICOL SAS adeuda los intereses moratorios por las cotizaciones que realizó en forma tardía, por los meses de mayo a octubre de 1995. 2.
Helicópteros Nacionales de Colombia SAS en reorganización, HELICOL SAS Aunque no presentó alegatos dentro del término concedido por la Sala, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos en la comunicación del 20 de octubre de 202517, en la que dio respuesta al derecho de petición presentado por la AFP Colfondos, ante la solicitud de devolución de aportes para su afiliado, el señor Gamarra Murillo, por el período laborado en esa empresa, comprendido entre el 1° de abril de 1994 y el 12 de diciembre de 1995.
En dicha comunicación HELICOL SAS puso de presente que con anterioridad al 1° de abril de 1994, no existía para esa empresa obligación legal alguna de pago de aportes mensuales a pensión para los aviadores civiles. Con posterioridad al 1° de abril de 1994, el artículo 1° del Decreto 1282 de 1994 estableció que a los aviadores civiles les sería aplicable el régimen general contenido en la Ley 100 de 1993, estableciéndose que CAXDAC sería la administradora de dichas pensiones, por lo que, a partir de esta fecha, pasó de ser una simple caja pagadora, a un ente administrador de pensiones del régimen de prima media con prestación definida.
En consecuencia, asumió las facultades y obligaciones que de tal calidad se derivan, entre ellas, la de consolidar los aportes de sus afiliados y velar por la integración del capital para financiar sus pensiones, con independencia de que éstas, finalmente, sean reconocidas por esta u otra entidad administradora del Sistema General de Pensiones.
Indicó que, frente a los reportes de tiempo, cotizaciones y pagos de aportes de los aviadores civiles, con posterioridad al 1.º de abril de 1995, como es el caso del señor 17 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb_escrito_pruebasjaimegamarra, pág. 7. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00050-00 Gamarra Murillo, estos fueron efectuados por HELICOL SAS de manera completa y oportuna ante CAXDAC, por lo que, al ser dicha entidad, en calidad de administradora pensional, la encargada de garantizar la adecuada conformación del capital requerido, así como de garantizar el pago completo y oportuno de las cotizaciones obligatorias a pensión, era la responsable de atender las reclamaciones de pago de aportes efectuadas.
En esta medida, le solicitó a la AFP Colfondos remitir su solicitud a CAXDAC, teniendo en cuenta que los aportes por los períodos solicitados se realizaron a dicha caja, quien durante el período reclamado fue la administradora de pensiones del señor Gamarra Murillo. 3. Ministerio del Trabajo Esta autoridad no presentó alegatos dentro del término concedido por la Sala, ni atendió las solicitudes realizadas por el despacho ponente mediante autos del 18 de marzo y 13 de abril de 202618.
De la misma manera, Colfondos SA, en el escrito que planteó el conflicto, informó que esta cartera ministerial tampoco había dado respuesta a la petición realizada el 12 de noviembre de 202519, respecto a la entidad competente para efectuar el pago del cálculo actuarial del señor Jaime Gamarra Murillo, por los períodos o intereses presuntamente omitidos al sistema general de pensiones por el tiempo laborado en HELICOL SAS, esto es, si le correspondía a CAXDAC o a HELICOL SAS.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional o, si se trata de autoridades del nivel territorial, estas no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo. 18 Expediente digital SAMAI, documentos: 13autoparamejor_cca2026050amchgautos y 20autoparamejor_cca2026050amchgautor. 19 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb_escrito_pruebasjaimegamarra, pág. 47.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00050-00 Sin embargo, como se analizará en detalle en el caso concreto, la Sala no está habilitada para emitir, en esta oportunidad, un pronunciamiento de fondo respecto al presunto conflicto negativo de competencias planteado por la AFP Colfondos, en atención a que no se evidencia que las partes interesadas sean realmente autoridades del orden nacional, ni autoridades del orden territorial.
Tampoco se puede establecer la participación real del Ministerio del Trabajo en el debate, ni reclamando o rechazando su competencia. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva20. 3.
Caso concreto Una vez revisados los hechos y las consideraciones presentadas por las partes, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el caso de la referencia, declarará su falta de competencia para resolver el aparente conflicto planteado. En ese orden, precisará, a continuación, las razones que justifican esa determinación: De los documentos allegados al proceso se infiere que Helicópteros Nacionales de Colombia SAS en reorganización, HELICOL SAS, es una sociedad anónima por acciones simplificada21, constituida por Escritura Pública núm. 1783 del 3 de junio de 1955 de la Notaría 8 de Bogotá, actualmente con acuerdo de reorganización empresarial según lo establecido en la Ley 1116 de 2006; que tiene como objeto social principal el establecimiento, desarrollo, fomento y explotación del servicio de transporte aéreo en el país y en el exterior, con helicópteros y cualquier otro tipo moderno de aeronave.
Igualmente, presta el servicio de revisión, reparación y mantenimiento de aeronaves y todos sus accesorios, y, en general, realiza cualquier actividad civil o comercial lícita. Por su parte, la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) «CAXDAC» es una entidad de seguridad social, de derecho privado y sin ánimo de lucro, con personería jurídica reconocida por medio de la 20 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 21 Expediente digital SAMAI, documento: 16recibememorial_ccbmarzo2026.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00050-00 Resolución núm. 2271 de 1957 del Ministerio de Justicia, sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia22 y quien de conformidad con el Decreto 60 de 1973, fue creada con el fin de asumir algunas o todas las prestaciones que por ley le corresponden a las empresas aportantes, a fin de procurar el mejoramiento económico, cultural y técnico de sus afiliados, que son aquellos que desempeñan funciones de piloto, copiloto o navegante civil, titular de una licencia válidamente expedida por la Aeronáutica Civil.
En lo que concierne al Ministerio de Trabajo, la Sala observa que su vinculación al presente conflicto, por parte de la AFP Colfondos, no se realizó porque se considerara que dicha cartera es en realidad una de las entidades competentes para decidir de fondo la solicitud de pago del cálculo actuarial del señor Jaime Gamarra Murillo por el período que laboró en HELICOL SAS, sino que acudió a dicha entidad para que definiera si era CAXDAC o HELICOL SAS la entidad a la que correspondía efectuar dicho pago.
Es decir, al expediente no se allegó documento alguno que permitiera constatar o predicar algún vínculo del Ministerio del Trabajo con el asunto laboral que dio origen al presunto conflicto, según la AFP Colfondos, ni existe algún tipo de manifestación de rechazo o aceptación de competencia por parte del Ministerio de Trabajo en este caso.
En ese sentido, lo que se le propone verdaderamente a la Sala es un conflicto de competencias entre dos empresas privadas, con el fin de que se defina quien debe realizar el pago del cálculo actuarial del señor Jaime Gamarra Murillo, por el período laborado en HELICOL SAS, comprendido entre el 1° de abril de 1994 y el 31 de diciembre de 1995.
En efecto, las entidades directamente involucradas en el presunto conflicto, no ostentan la calidad de autoridades públicas ni pueden ser consideradas entidades del orden nacional o territorial, para efectos de determinación de la competencia. De esta manera y en línea con lo estipulado por los artículos 39 y 112, numeral 10, del CPACA, modificados, respectivamente, por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, la Sala ha precisado que para que se configure un conflicto negativo o positivo de competencias administrativas de los que le corresponde definir, se requiere que al menos una de las autoridades que niega o reclama la competencia para conocer de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta sea del orden nacional.
Por lo tanto, en ejercicio de esta función la Sala no está habilitada para pronunciarse sobre conflictos o asuntos jurídicos suscitados entre particulares, como en este caso ocurriría entre CAXDAC y HELICOL SAS, asuntos que tendrían que ser tramitados ante la jurisdicción ordinaria laboral, especialmente, porque aparentemente la discusión reside en que el empleador adeuda intereses moratorios por las cotizaciones que realizó 22 Expediente digital SAMAI, documento: 10_memorialweb_autoresuelveconflictojurisdiccion- conflictocompetenci, pág. 30.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00050-00 en forma tardía a CAXDAC, y la administradora de pensiones manifiesta que el pago de esas sumas es lo que requiere para realizar la devolución solicitada. Por las razones anteriores, la Sala declarará su falta de competencia para resolver de fondo el presunto conflicto de competencias administrativas planteado, teniendo en cuenta que esta corporación carece de competencia para dirimir conflictos entre una empresa privada y CAXDAC, en la medida en que no se trata de un conflicto de competencias administrativas entre autoridades públicas del orden nacional o territorial, sino de una controversia sustancial en materia pensional entre sujetos de derecho privado, cuya solución corresponde a la jurisdicción competente.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para conocer y decidir de fondo el presunto conflicto negativo de competencias planteado entre Helicópteros Nacionales de Colombia SAS en reorganización, HELICOL SAS, la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) «CAXDAC» y el Ministerio de Trabajo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente a Colfondos SA, por ser quien promovió el presunto conflicto de competencias administrativas.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a Helicópteros Nacionales de Colombia SAS en reorganización, HELICOL SAS, a la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) «CAXDAC», al Ministerio de Trabajo, a la AFP Colfondos SA, a su apoderado judicial Juan Fernando Granados Toro y al señor Jaime Gamarra Murillo.
CUARTO: Reconocer personería al abogado Juan Fernando Granados Toro, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 79.870.592 y portador de la tarjeta profesional núm. 114.233-D1 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la AFP Colfondos SA, en los términos de los documentos que al efecto reposan en el expediente.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Radicación: 11001-03-06-000-2026-00050-00 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.