CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: DIANA JUDITH MONTES TURIZO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – debe reunir los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia constitucional, para que proceda su estudio de fondo / REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – no se cumple en este caso, dado que con el defecto fáctico alegado la actora busca convertir la acción de tutela en instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Diana Judith Montes Turizo contra el Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 1º de diciembre de 20221, la señora Diana Judith Montes Turizo interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones: 5.1.
Tutelar mis derechos fundamentales al efectivo acceso a la administración de justicia (art 228 C.P), al debido proceso (art. 29 C.P) a la igualdad (art 13 C.P) en concordancia con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art.14), la Convención Americana de Derechos Humanos (arts. 8 y 9), vulnerados por los accionados; Tribunal Administrativo del Cesar;
Subsección A – Sección Segunda del Consejo de Estado. 5.2. Solicito que a consecuencia de esta protección constitucional señalada en el numeral anterior, se dejen sin efectos las sentencias censuradas y se profiera 1 Se advierte que, el 14 de diciembre de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: Diana Judith Montes Turizo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia un nuevo fallo donde se entre a estudiar si realmente se configuraron los elementos estructurales de una relación laboral. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Diana Judith Montes Turizo demandó la nulidad del Oficio de 27 de mayo de 2016, por medio del cual la E.S.E. Hospital San Roque de El Copey dio respuesta negativa a la petición realizada el 12 de mayo de 2016, en la que se exigió reconocer la existencia de una relación laboral entre la demandante y dicha entidad, durante el lapso comprendido entre el 2 de enero de 2012 y el 4 de marzo de 2015.
Mediante providencia del 28 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Cesar negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de mayo de 2022. 1.3. Fundamentos de la tutela De acuerdo con la solicitud de amparo, en las providencias del 28 de febrero de 2019 y del 5 de mayo de 2022, las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto fáctico, por considerar que solo aportando las órdenes de prestación de servicios (OPS) se podía acreditar la prestación personal del servicio y, por ende, la relación laboral entre la señora Montes Turizo y la ESE Hospital San Roque de El Copey; sin embargo, tal exigencia resulta contraria a la naturaleza del contrato realidad, pues la finalidad de esta figura, basada en el principio de primacía de la realidad sobre las formas, es develar la existencia de un vínculo laboral encubierto bajo una determinada tipología contractual. «[D]e allí que aspectos como; la validez, existencia y el clausulado de los contratos de prestación de servicios sean irrelevantes para la demostración de tal propósito».
Agregó que, al concluir que para demostrar la relación laboral era indispensable allegar las OPS, tanto el Tribunal como el Consejo de Estado desconocieron los demás elementos probatorios obrantes en el expediente, tales como los testimonios y las certificaciones de prestación de servicios, así como la afirmación de la propia entidad demandada, en el sentido de que el vínculo fue de carácter contractual, lo que permitía establecer que la accionante sí prestó sus servicios a la ESE Hospital San Roque de El Copey.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: Diana Judith Montes Turizo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Finalmente, señaló que, aunque con el recurso de apelación se adjuntaron las OPS cuya ausencia se reprochó en el fallo del Tribunal, en segunda instancia el Consejo de Estado denegó la práctica de pruebas, con el argumento de que no se cumplían los requisitos previsto en la ley para tal fin; por tanto, se incurrió en exceso de ritual manifiesto, al privilegiarse una consideración formal sobre la materialización de derechos fundamentales que incidió directa y negativamente en la sentencia definitiva. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 2 de diciembre de 2022, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Cesar y a los de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, como parte demandada; en calidad de tercero con interés, a la E.S.E. Hospital San Roque del Copey.
Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, por conducto del magistrado ponente de la decisión atacada, señaló que, contrario a lo expuesto por la accionante, en la valoración probatoria se le explicó la importancia de allegar oportunamente las OPS, en el sentido de que esos documentos eran indispensables para acreditar la existencia de una relación laboral.
Bajo este contexto, solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela. 2.3. Los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Cesar, la E.S.E. Hospital San Roque de El Copey y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: Diana Judith Montes Turizo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20122, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que la accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: Diana Judith Montes Turizo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: Diana Judith Montes Turizo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «solo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional3». 2.
Problema jurídico Lo primero que la Sala deberá examinar es si la solicitud de amparo cumple con el requisito de la relevancia constitucional. Solo en el evento de que se reúna esta exigencia y todos los demás requisitos generales, se analizará si las corporaciones judiciales accionadas incurrieron en el defecto fáctico invocado y, de paso, vulneraron los derechos fundamentales de la actora. 3.
Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: Diana Judith Montes Turizo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por la vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». El segundo hace referencia a que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 4.
Caso concreto y solución del problema jurídico En los términos de la acción de tutela, el reproche formulado por la señora Diana Judith Montes Turizo radica en que, a su juicio, en las providencias del 28 de febrero de 2019 y del 5 de mayo de 2022, proferidas respectivamente por el Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, se incurrió en defecto fáctico (i) por concluir que las OPS eran indispensables para demostrar la relación laboral encubierta que existía entre ella y la ESE Hospital San Roque de El Copey, y (ii) por falta de valoración de los demás documentos aportados al proceso ordinario, de los cuales se podía inferir el mencionado vínculo laboral: testimonios, certificaciones de prestación de servicios y la afirmación de la propia entidad demandada, en cuanto a que la relación era de carácter contractual.
Sería del caso analizar si se configuró el defecto fáctico mencionado, sin embargo, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, puesto que se está ejerciendo con la finalidad de convertirla en una instancia adicional del proceso ordinario. Así, de la simple comparación entre las razones esgrimidas en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 28 de febrero de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar y los propuestos en la solicitud de tutela, se Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: Diana Judith Montes Turizo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia evidencia que el defecto fáctico fue invocado para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido en el proceso ordinario.
Dichos argumentos fueron concretados por la misma parte actora en el recurso de apelación así: Las consideraciones efectuadas por el Tribunal Administrativo del Cesar al momento de proferir la sentencia que se recurre a través de este medio, parten del equívoca idea, de que el único medio probatorio que tenía la idoneidad para demostrar la prestación personal del servicio de la actora y el vínculo contractual entre ésta y la entidad accionada, era a través de los contratos de prestación de servicios, lo que condujo al juzgador de primera instancia a dejar de valorar y restarle mérito probatorio a otros elementos obrantes en el expediente, pruebas que fueron debidamente decretadas y practicadas dentro del proceso como lo fueron: la certificación expedida por el profesional universitario de la E.S.E San Roque de El Copey-Cesar con funciones de recursos humanos, en donde consta la vinculación de la actora con la entidad accionada, así como el tiempo de inicio de sus servicios: 10 de enero de 2012, Hasta la fecha en que se expide dicha certificación: 21 de enero de 2014, la naturaleza del servicio contratado y la remuneración del mismo por valor de: $3.500.000.
También resaltan dentro del acervo probatorio documentos que dan cuenta de la prestación personal del servicio de la actora y sus funciones como médico general en la E.S.E. accionada, como son: circular de apoyo monitoreo rápido de cobertura de vacunación de fecha julio 24 de 2014 y el llamado de atención a través de oficio de fecha 26 de enero de 2015, dirigido a la actora, producto los resultados de auditoría de historias clínicas de AIEPI.
Ahora bien, como quiera que existieron otros medios de convicción dentro del proceso, entre ellos, la prueba testimonial, saltan a la vista las declaraciones rendidas por las señoras Idalides Otilia Guyo Galezo y Merly Jolieth Contreras Rosado, quienes en el interrogatorio de parte, fueron coherentes y coincidieron en declarar sobre cuáles fueron los extremos temporales en que la actora prestó sus servicios a la entidad accionada y la manera continuada y subordinada en que lo hizo, desde enero de 2012 hasta comienzos del año 2015 […].
Otro Hecho demostrativo de la vinculación contractual entre la actora y la entidad accionada, se evidencia en la respuesta dada por el gerente de la ESE San Roque de El Copey, a la reclamación administrativa presentada por la señora Diana Judith Montes Turizo solicitando el pago de sus prestaciones sociales, donde indicó, mediante la resolución de fecha 27 de mayo de 2016 que: “entre la peticionaria y la ESE San Roque de El Copey existió fue una vinculación contractual”, de igual manera la entidad accionada lo hizo en la contestación de la demanda, y a lo largo del proceso, por consiguiente resulta inadmisible y escapa a la sana crítica del juzgador de primera instancia, que todos los elementos de prueba obrantes en el proceso, no tuvieran la capacidad de acreditar la prestación personal del servicio de la actora de manera continua y subordinada desde enero de 2012 hasta principios del año 2015.
Por todo lo anterior el Tribunal Administrativo del Cesar, incurrió en una valoración indebida de la prueba, por no ser valorada en conjunto, configurándose de esta manera lo que la doctrina y la jurisprudencia ha enmarcado dentro del error que atañe a la prueba como elemento material del proceso, por creer el juzgador que falta la prueba cuando existe, y debido a ello da por no probado el hecho.
Otro la vulneración del debido proceso y el derecho a la justicia material como fin que persigue el proceso cómo se traduce en la comisión en que incurrió el tribunal al no decretar de oficio la práctica de pruebas para esclarecer los hechos y superar las dudas que se generaron por la carencia de los contratos de prestación de servicios dentro del expediente, toda vez que aquellos fueron enunciados como medios de prueba por la actora dentro del libelo de la demanda y decretados en la audiencia inicial, sin que fueran practicados con posterioridad en la audiencia de pruebas que trata el artículo 181 del CPACA, en ocasión a la inexistencia de los mismos dentro del expediente por razones aún desconocidas.
Aunado a ello las pruebas documentales antes referidas y los testimonios rendidos daban suficiente certeza al juzgador para advertir de la existencia de un Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: Diana Judith Montes Turizo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia vínculo contractual entre la actora y la entidad accionada, por ello, ante la carencia de los referidos contratos dentro del plenario, el tribunal debió hacer uso de sus facultades oficiosas para solicitar su práctica, en aras de llegar a un convencimiento pleno de los hechos, con el propósito de buscar la justicia material dentro del proceso […].
Los anteriores argumentos fueron resueltos por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en providencia del 5 de mayo de 2022, autoridad judicial que, después de analizar el marco normativo y jurisprudencial sobre el contrato realidad, en el caso particular expuso lo siguiente sobre la prueba de la relación laboral: En relación con el argumento expuesto por la parte demandante según el cual en el proceso se demostró plenamente la existencia de la relación laboral, pues existió una certificación de la relación, unos memorandos y se corroboró con la prueba testimonial, es necesario tener en cuenta que el contrato estatal por regla general es solemne.
Al respecto, la doctrina ha afirmado lo siguiente: «…Ahora bien, dada la naturaleza del contrato del Estado, este es esencialmente formalista en atención a motivos de certeza, claridad y seguridad, amén de la aplicación irrestricta de los principios de la función administrativa, entre ellos, la publicidad y la transparencia (art. 23 de la Ley 80 y 13 de la Ley 1150 de 2007), de modo que acá no opera el principio de la libertad de forma de manifestación del consentimiento para efectos de su celebración y configuración. Por ello, su nacimiento a la vida jurídica debe rodearse del cumplimento de requisitos que, de no reunirse a cabalidad, traerían como consecuencia su inexistencia, diferencia básica con el régimen privado, en donde la autonomía de la voluntad en este aspecto tiene total aplicación, salvo que exista norma especial que exija una forma determinada, cual es el caso de la hipoteca previsto en el artículo 2434 CC, y más específicamente lo que consagra el inciso 1.° del artículo 39110] de la Ley 80 de 1993, que exige el escrito en los contratos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las leyes vigentes deban cumplir con dicha formalidad.
Como consecuencia de lo anterior, en consideración a las clasificaciones legales y las elaboradas por la doctrina iusprivatista, se puede afirmar que el contrato estatal es de carácter i) bilateral, por cuanto las partes adquieren obligaciones que se miran como recíprocas; ii) oneroso, en cuanto reporta utilidad o beneficio para ambos contratantes, gravándose uno a favor del otro; iii) conmutativo, como regla general, porque cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se entiende como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez, y iv) principalmente, solemne, ya que la manifestación de voluntad, si no se expresa bajo la forma ad solemnitatem o ad substantiam actus exigida por la ley, es inexistente, es decir, se entiende que el contrato jamás ha sido creado para el mundo jurídico.
Así, el contrato estatal es esencialmente formalista, a diferencia de lo que acontece en el derecho privado en donde impera, por regla general, la plena libertad de forma conforme al principio solus consensus obligat, en virtud del cual, con la mera aceptación de la oferta, nace el contrato a la vida jurídica. Ello significa que en el derecho administrativo la solemnidad es la regla general y absoluta para poder hablar de contrato estatal, de tal manera que acá opera el brocárdico romano forma dat esse rei» […]. 47.
Es de señalar que en el artículo 167 de la Ley 1564 de 2012 se estableció la carga de la prueba, por lo que es el demandante quien debe demostrar la existencia de una verdadera relación laboral. 48. Por su parte, en el 256 ibidem se determinó que la falta del documento que la ley exija como solemnidad para la existencia o validez de un acto o contrato no podrá suplirse por otra prueba.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: Diana Judith Montes Turizo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 49. De conformidad con lo anterior, la prueba del vínculo no se puede suplir con la declaración de testigos, pues se trata de un documento que la ley exige como solemnidad. 50.
Así las cosas, para declarar la existencia de una relación laboral la parte debe efectivamente aportar los contratos suscritos. 51. Es de resaltar, que el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades no tiene el alcance de desconocer aquellas que tienen la naturaleza de sustanciales, puesto que la sanción que comporta la falta de cumplimiento de estas será e de la inexistencia del acto o contrato […]. 52.
Por lo tanto, los contratos de prestación de servicios son documentos que obligatoriamente se deben aportar cuando se demanda el reconocimiento de una relación laboral encubierta a través de la tipología contractual. Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue analizada y decidida razonablemente en las providencias hoy cuestionadas, especialmente en la de la Sección Segunda de esta Corporación, que definió la controversia planteada por la señora Diana Judith Montes Turizo.
En efecto, allí se concluyó que al proceso ordinario se debía aportar con la demanda el documento que la ley exige como solemne para este tipo de casos, este es, el contrato de prestación de servicios celebrado entre la señora Montes Turizo y la entidad entonces demandada, para así demostrar su existencia y validez. De ahí que la prueba de la relación laboral no se puede suplir con testimonios y u otras pruebas.
Que, además, la invocación del principio de primacía de la realidad sobre las formas no puede desconocer el hecho de que existen pruebas que tienen la naturaleza de sustanciales, como lo son los contratos de prestación de servicios, máxime cuando se pretende acreditar la existencia de un contrato realidad. De manera que solo después de verificar que dicha prueba obra en el expediente y que ha sido aducida oportunamente, se realiza el correspondiente estudio con miras a establecer si existió un auténtico vínculo laboral, encubierto mediante alguna tipología contractual.
A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional, el hecho de que la parte actora no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: Diana Judith Montes Turizo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia De otra parte, si bien en la tutela la accionante manifestó que la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, al haber negado la práctica de pruebas de segunda instancia (contratos de prestación de servicios aportados en el recurso de apelación), por no reunir los requisitos exigidos en la ley para tal fin, había incurrido en «exceso ritual manifiesto», lo que en realidad pretende la parte actora es que esta Corporación le ordene a la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado que valore ciertos elementos de convicción aportados extemporáneamente, a sabiendas de que ello desconoce abiertamente lo dispuesto en el artículo 212 del CPACA4, sobre las oportunidades para solicitar, practicar y aducir pruebas al proceso contencioso administrativo.
De ese modo, sin que se configure alguno de los supuestos previstos en dicha disposición, la aquí demandante busca que se acceda al decreto y práctica de pruebas en segunda instancia: contratos de prestación de servicios, cuando lo cierto es que estos siempre estuvieron en su poder y, por ende, tuvo la oportunidad de aportarlos con la demanda, pero omitió hacerlo, aspecto que también fue desarrollado por el juez de segunda instancia, así: 56.
En el caso concreto el apoderado de Diana Judith Montes Turizo anunció en el acápite de pruebas documentales las «copias de las órdenes de prestación de servicios suscritos entre la señora Diana Judith Montes Turizo, desde el 02 de enero de 2012 hasta el mes de abril de 2015». 57. Sin embargo, el mencionado apoderado no las aportó efectivamente en dicha oportunidad procesal. 4 ARTÍCULO 212.
OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.
Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. <Numeral modificado por el artículo 53 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.
PARÁGRAFO. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: Diana Judith Montes Turizo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 58.
En la audiencia inicial, al momento de decretar pruebas, el Tribunal Administrativo del Cesar determinó: «téngase como pruebas en su alcance legal, todos los documentos aportados con la demanda», y no se refirió de manera precisa a los contratos de prestación de servicios. 59. La anterior decisión no fue objeto de ningún recurso por ninguna de las partes, como tampoco lo fue el auto por medio del cual se corrió traslado para alegar de conclusión. 60.
Conforme a lo anterior, no es cierto que se haya decretado la prueba documental referida, como erróneamente lo afirmó el apoderado de Diana Judith Montes Turizo en el recurso de apelación. 61. Tampoco era obligación del Tribunal Administrativo del Cesar decretar la incorporación de los contratos de oficio, puesto que el artículo 167 del Código General del Proceso determinó que les corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, y solo excepcionalmente puede distribuir la carga de la prueba, cuando considere que existen circunstancias que hagan muy difícil cumplir con esta. 62.
En el caso concreto, no existía ninguna dificultad que ameritara el decreto oficioso de esta prueba, tan es así que los documentos fueron aportados con el recurso de apelación. 63. Ahora bien, esta Sala no puede valorar los contratos como prueba, en la medida en la que no fueron solicitados de manera oportuna, es decir con la demanda, y tampoco se presenta alguna de las situaciones previstas en el artículo 212 de la Ley 1437 de 2011. 64.
Así las cosas, conforme al marco jurídico desarrollado en el presente fallo, no es posible demostrar la existencia de la relación laboral, sin que sean aportados los contratos de prestación de servicios. Bajo este contexto, es claro que, prevalida de un supuesto exceso ritual manifiesto, la parte actora pretende subsanar la omisión en la que incurrió en el proceso ordinario al no haber aportado oportunamente los contratos de prestación de servicios, cuando, según concluyó razonablemente la Sección Segunda de esta Corporación, estos tienen un carácter solemne para demostrar el vínculo laboral, que era el fundamento de la demanda.
La Sala reitera que la tutela no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la última providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte Constitucional ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales, circunstancias que, vale decir, en este caso no se presentan.
Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06413-00 Actor: Diana Judith Montes Turizo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia zanjarlas.
Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural5. En suma, lo que existe en el presente caso es una discrepancia de criterio de la parte actora con las providencias demandadas, diferencia que, en sentir de la Sala, no constituye razón suficiente ni valedera para que el juez de tutela intervenga.
Así las cosas, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Diana Judith Montes Turizo, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Diana Judith Montes Turizo, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00.