REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá, dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-05221-00 Demandante: FUNDACIÓN PARA EL ESTADO DE DERECHO Demandado: SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

RECHAZO DE DEMANDA DE NULIDAD. ACTO ADMINISTRATIVO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL. Síntesis del caso: la parte demandante consideró que se configuró una vulneración a sus derechos fundamentales, con ocasión de las providencias que rechazaron su demanda de nulidad simple, por cuanto el acto administrativo que identificó las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos del Corredor Agropecuario Cordillera Norte Occidental del departamento de Tolima, no era susceptible de control judicial, pues, a su juicio, con esa decisión se incurrió en los defectos procedimental, sustantivo y violación directa de la Constitución. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional porque el interés de la parte actora es emplear la acción de tutela como una instancia adicional.

La Sala decide la acción de tutela1 presentada por la Fundación para el Estado de Derecho en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos artículo 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias de 17 de febrero y 15 de mayo de 2025 que rechazaron una demanda de nulidad simple, proferidas por dicha autoridad judicial.

I.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) La Fundación para el Estado de Derecho instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad simple con el fin de que se anulara la Resolución no. 352 del 9 de diciembre de 2024, por medio de la cual se identificaron las Zonas de Protección para la 1 Mediante escrito radicado el 22 de agosto de 2025, (índice 2, Samai). 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05221-00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Acción de tutela Producción de Alimentos del Corredor Agropecuario Cordillera Norte Occidental del departamento de Tolima conformado por los municipios de Falan, Villahermosa, Líbano, Murillo, Palocabildo, Casabianca, Herveo y Fresno. 2) La Sección Primera del Consejo de Estado2, mediante auto del 17 de febrero de 2025, rechazó la demanda debido a que la Resolución no. 352 del 9 de diciembre de 2024 no era susceptible de control judicial, pues no creaba, modificaba o extinguía una situación jurídica. 3) La parte demandante presentó recurso de súplica, en el cual manifestó que la Resolución no. 352 de 2024 no podía ser considerada como un acto de trámite, pues, las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (en adelante ZPPA) del departamento del Tolima era una determinante de planeación obligatoria que generó restricciones y consecuencias directas sobre el uso del suelo. 4) Mediante providencia del 15 de mayo de 20253, se confirmó la decisión de rechazo de la demanda, en la medida que el acto administrativo demandado no era susceptible de control judicial, debido a que no se trataba de un acto definitivo sino preparatorio.

Fundamentos de la vulneración La demandante señaló que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión de las providencias proferidas el 17 de febrero y 15 de mayo de 2025, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos procedimental, sustantivo y violación directa de la Constitución. Frente al defecto procedimental, manifestó que se omitió un trámite esencial en la etapa de admisión, consistente en verificar la verdadera naturaleza jurídica del acto acusado; por el contrario, la providencia acogió la afirmación incluida en la propia resolución, según la cual no se trataba de una determinante de ordenamiento, con lo cual se desconoció que la calificación de los actos administrativos no corresponde a la administración que los expide, sino al juez, quien debe examinar su contenido material y los efectos jurídicos que producen.

Si, incluso, circulares, directivas o protocolos con contenido decisorio han sido consideradas verdaderos actos administrativos susceptibles de control de nulidad, con mayor razón debía 2 Proceso con radicación no. 11001-03-24-000-2025-00039-00. 3 Decisión notificada el 26 de mayo de 2025. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05221-00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Acción de tutela admitirse la demanda contra una resolución ministerial, expedida por el procedimiento formal de los actos administrativos generales, publicada en el Diario Oficial y que delimitó áreas geográficas concretas.

En cuanto al defecto sustantivo, afirmó que la Sección Primera del Consejo de Estado aplicó el artículo 43 del CPACA como si fuera una regla limitativa de la procedencia de la acción de nulidad y concluyó que solo los actos “definitivos” eran demandables, pese a que esa norma únicamente define qué se entiende por acto administrativo definitivo, pero no establece limitaciones sustantivas al control judicial.

La Resolución no. 352 de 2024 es un acto administrativo general que crea, modifica y extingue situaciones jurídicas; su expedición reflejó la voluntad inequívoca del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de delimitar e identificar Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA) en ocho municipios del Tolima. No se trata de simples recomendaciones técnicas ni de un acto de mero trámite, sino de un acto administrativo que impone lineamientos territoriales que los municipios asumen como obligatorios en sus procesos de planificación. La interpretación de la autoridad judicial demandada priva de control jurisdiccional a un acto que presenta vicios sustanciales de legalidad y de constitucionalidad, el cual se convalidó sin competencia legal, con desconocimiento de la reserva de ley, de la autonomía territorial y de derechos fundamentales como la propiedad y la libertad económica.

Inclusive si se aceptara la tesis de la Sección Primera, según la cual la Resolución no. 352 de 2024 constituía un acto de trámite dentro del procedimiento orientado a la declaratoria de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA), lo cierto es que el vencimiento del plazo perentorio fijado en su propio artículo 4 transformó esa actuación en una decisión definitiva con efectos jurídicos autónomos.

La Resolución 352 de 2024 no puede ser calificada como un acto instrumental o preparatorio pues, se consolidó como un acto administrativo general y definitivo que condiciona directamente el ejercicio de competencias municipales, la planeación territorial y los derechos de los particulares. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05221-00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Acción de tutela Por último, sostuvo que se vulneró de forma directa la Constitución, en consideración a que se desconoció el diseño institucional que confiere al Consejo de Estado la función de juez supremo de lo contencioso-administrativo y garante del principio de legalidad de la actuación administrativa, en tanto que se creó una categoría inexistente de actos administrativos inmunes al control judicial.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “Primero. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a participar en el control del poder político y al acceso efectivo a la administración de justicia de la Fundación para el Estado de Derecho. Segundo. Ordenar a la Sección Primera del Consejo de Estado dejar sin efecto la providencia del 17 de febrero de 2025, mediante la cual se rechazó la demanda radicada bajo el número11001032400020250003900, así como el auto de 15 de mayo de 2025 que confirmó tal decisión en sede de súplica.

Tercero. Ordenar a la Sección Primera del Consejo de Estado proferir una decisión sustitutiva en la que revoque el rechazo indebido y, en su lugar, disponga la admisión y trámite del medio de control de nulidad simple interpuesto contra la Resolución 352 de 2024.”. (índice 2, Samai) Actuación procesal Mediante auto de 25 de agosto de 2025 (índice 5, Samai), se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación del presidente y de los magistrados integrantes de la Sección Primera del Consejo de Estado y al ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervenciones de las autoridades demandadas La Sección Primera del Consejo de Estado4 afirmó que el asunto es improcedente porque carece de relevancia constitucional en cuanto se trata de disensos que son propios de la dinámica del proceso ordinario.

El ministro de Agricultura y Desarrollo Rural guardó silencio en esta oportunidad, pese a haber sido notificado en debida forma. 4 Índice 10, Samai. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05221-00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Acción de tutela II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto.

Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Sección Primera del Consejo de Estado con el fin de que se protejan sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias proferidas el 17 de febrero y 15 de mayo de 2025, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos procedimental, sustantivo y violación directa de la Constitución. En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que procederán a exponerse: 2.1 Análisis de la falta de relevancia constitucional 1) La demandante afirmó que la Resolución no. 352 de 2024 es un acto administrativo general que crea, modifica y extingue situaciones jurídicas, y su expedición reflejó la voluntad inequívoca del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de delimitar e identificar 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05221-00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Acción de tutela Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA) en ocho municipios del Tolima, por lo cual, según el artículo 43 del CPACA, es susceptible de control judicial. 2) Sostuvo que la resolución demandada no contiene simples recomendaciones técnicas ni es un acto de mero trámite, sino que es un acto administrativo a través del cual se impusieron lineamientos territoriales que los municipios asumieron como obligatorios en sus procesos de planificación, por lo cual no es inmune al control judicial. 3) No obstante, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del recurso de súplica presentado en contra de la providencia del 17 de febrero de 2025, oportunidad en la cual la parte demandante indicó, en los mismos términos que ahora pretende, que se debía admitir la demanda, pues, la Resolución no. 352 de 2024 no podía calificarse como un acto de trámite, debido a que su expedición generó consecuencias directas sobre la planeación sobre el uso del suelo; además. ese acto administrativo sí produjo efectos jurídicos, en tanto que determinó el insumo técnico y normativo que serviría para la posterior declaratoria de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) y para la planificación territorial de los municipios. 4) Tales planteamientos fueron abordados y resueltos en la providencia del 15 de mayo de 2025, en la cual se confirmó la decisión de rechazo de la demanda, en consideración a que la Resolución no. 352 de 2024 era un acto preparatorio de la futura declaración que, eventualmente, se expedirá para efectos de definir las áreas de protección para la producción de alimentos; además, porque dicha decisión solamente hizo una delimitación geográfica que no generaba consecuencias para las personas que residían en el corredor agropecuario Cordillera Norte Occidental del departamento de Tolima y que tampoco ocasionaba algún tipo de limitaciones en las actividades que se desarrollaban allí, como erróneamente lo entendió la fundación actora, así: “[D]e lo expuesto se desprende que lo pretendido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el citado acto es identificar la ZPPA en el corredor agropecuario Cordillera Norte Occidental del Departamento de Tolima, la cual servirá de referente para el Gobierno Nacional cuando declare las áreas de protección para la producción de alimentos, que se encuentran definidas en el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023; mas no las está determinando o definiendo como lo afirma la recurrente.

También es necesario destacar que la misma disposición impugnada en varios de sus apartes, hace énfasis en que las ZPPA no afectan de ninguna manera el 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05221-00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Acción de tutela ordenamiento territorial o uso de suelos de los municipios que integran dicha zona.

En otras palabras, no genera algún tipo de limitación en las actividades que se desarrollan dentro del polígono identificado; se trata simplemente de una delimitación geográfica que no tiene consecuencias para las personas que residen allí. Por lo tanto, queda claro que la Resolución nro. 352 de 2024, es un acto preparatorio. (…). Se advierte entonces que sólo las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes mencionados, se encuentran excluidos de control.

De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que la decisión censurada es apenas un acto preparatorio de la futura declaración que eventualmente expida para efectos de definir las áreas de protección para la producción de alimentos. En consecuencia, no es susceptible de control judicial, ya que, no crea, modifica ni extingue una situación jurídica de manera definitiva ni es un acto de trámite que impida continuar con la actuación correspondiente, como lo afirma el recurrente.”.

(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 3, negrillas de la Sala). 5) Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional, la demandante expuso similares planteamientos a los expuestos en el recurso de súplica, dirigidos a que se admitiera la demanda, puesto que el acto administrativo demandado sí era susceptible de control judicial, en atención a que su expedición reflejó la voluntad inequívoca del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de delimitar e identificar Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA) en ocho municipios del Tolima. 6) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de súplica y que fueron resueltos en la providencia del 15 de mayo de 2025. 7) Para la Sala resulta claro que, de manera expresa, la autoridad judicial demandada concluyó que no era procedente admitir la demanda, por cuanto la resolución demandada era un acto administrativo preparatorio de la futura declaración que, eventualmente, se debía expedir para efectos de definir las áreas de protección para la producción de alimentos (APPA), el cual no creó, modificó ni extinguió una situación jurídica de manera definitiva, y mediante el cual el ministerio no buscó prohibirle a la población continuar con sus actividades o incidir de alguna manera en el ordenamiento del territorio pues, su propósito fue solamente identificar los municipios que podrían eventualmente ser parte de las APPA. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05221-00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Acción de tutela 8) Sn embargo, se advierte que el interés de la parte actora es cuestionar dicho razonamiento y emplear la acción de tutela como una instancia adicional para cuestionar la decisión del juez natural con similares argumentos a los que empleó en la demanda y el recurso de súplica, con miras a acreditar, en suma, que el acto sí es definitivo porque, a su juicio, sí crea o modifica situaciones jurídicas; fue publicado en el Diario Oficial; al igual que otros actos como las circulares o directivas debe ser considerado susceptible de control judicial porque no se trata de simples recomendaciones técnicas; máxime cuando en su artículo 4 fijó un plazo que transformó esa actuación en una decisión con efectos jurídicos autónomos. 9) Para la Sala es claro que la autoridad judicial valoró tales argumentos y, de manera razonable, concluyó que el acto demandado correspondía a un mero acto preparatorio porque con esa determinación no se afectó de manera alguna el ordenamiento territorial o el uso de suelos, es decir, a través de él no se generó ningún tipo de cambio o limitación en las actividades que se desarrollan dentro del área, porque se trata de una delimitación geográfica que no tiene consecuencias, ya que su finalidad únicamente era la de servir de pauta o de preparación para cuando, eventualmente, el Gobierno Nacional declare las áreas de protección para la producción de alimentos, determinación que sí se debe adoptar a través de un acto definitivo que sí será materia de control jurisdiccional. 10) Lo anterior recobra mayor sentido si se tiene en cuenta que la providencia atacada fue expedida por una Alta Corte, eventos en los cuales el análisis de procedibilidad debe ser mucho más riguroso en orden a establecer si se incurrió en una actuación a todas luces arbitraria e ilegítima, así: “[L]la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales.

Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios.5”. (negrillas de la Sala). 11) En esa medida, única y exclusivamente cuando se advierta prima facie que la providencia proferida por un tribunal de cierre contiene una decisión abiertamente incompatible con la Constitución la tutela será procedente, sin que en ningún caso la mera 5 Corte Constitucional, sentencia SU - 573 de 2019, CP Carlos Bernal Pulido. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05221-00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Acción de tutela diferencia de criterios constituya una razón válida para justificar la intervención del juez constitucional, por cuanto: “La tutela contra providencias judiciales de las altas Cortes es más restrictiva, en tanto: ‘sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión.6” (negrillas adicionales). 12) Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate meramente legal y probatorio, que era propio del trámite del proceso ordinario, y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 13) En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones hasta aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz 6 Corte Constitucional, sentencia SU-072 de 2018, CP José Fernando Reyes Cuartas. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05221-00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Acción de tutela 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.