11001031500020230210900 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 6 de septiembre de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02109-00 Accionante: Carlos Carreño Pedraza Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR ACCIÓN U OMISIÓN DE AUTORIDAD PÚBLICA | Requisitos generales de tutela | Subsidiariedad | Inmediatez | Legitimación activa en la causa. Síntesis del caso: El demandante cuestionó (1) los actos administrativos de primera y segunda instancia, proferidos por la Procuraduría General de la Nación, mediante los cuales se le impuso una sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de 10 años y (2) la falta de radicación de un proyecto de ley para que la Procuraduría no tuviera la facultad de sancionar a servidores elegidos por voto popular.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Carlos Carreño Pedraza contra la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación, la Sala Territorial No. 9 de la Procuraduría Regional de Meta y Guaviare, el presidente de la República de Colombia, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Congreso de la República.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demanda y los terceros. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 25 de abril de 2023, Carlos Carreño Pedraza, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación, la Sala Territorial No. 9 de la Procuraduría Regional de Meta y Guaviare, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso (defensa), trabajo e igualdad, con ocasión de los fallos disciplinarios que le impusieron sanciones de 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo No. 80 de 2019 del Consejo de Estado.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02109-00 Demandante: Carlos Carreño Pedraza Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 9 destitución e inhabilidad, proferidos por la Sala Territorial No. 9 de Meta y Guaviare de la Procuraduría General de la Nación (30 de junio de 2017) y la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación (22 de enero de 2018) dentro del proceso disciplinario No. IUS-2016-198074 / IUC-2016-66-861519; y contra el presidente de la República de Colombia, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Congreso de la República, por la falta de radicación de un proyecto de ley para que la Procuraduría no tenga facultades de sanción respecto de servidores elegidos por voto popular. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “PRIMERA: ORDENAR LA NULIDAD de los siguientes actos administrativos: 1. Fallo Disciplinario de Primera Instancia de fecha 30 de junio de 2017, proferido por la Procuraduría General de la Nación- Sala Territorial Disciplinaria No.9. Meta- Guaviare, mediante el cual se impone Sanción Disciplinaria calificada como falta 2.

Fallo Disciplinario de Segunda Instancia de fecha 22 de enero de 2018, proferido por la Procuraduría General de la Nación- Procuraduría Segunda Delegada Para La Contratación Estatal, se confirma parcialmente el Fallo de Primera Instancia emitido con fecha 30 de junio de 2017, imponiendo Sanción Disciplinaria a título de Culpa Gravísima y confirmando la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años.

SEGUNDA: QUE SE ORDENE: 1. El reintegro del demandante, sin solución de continuidad, al cargo de Concejal que venía desempeñando al momento en que fue sancionado. 2. Que se ordene a la Procuraduría General de la Nación anular del registro de antecedentes disciplinarios la anotación correspondiente a la sanción disciplinaria impuesta en contra del demandante, si se efectuó dicho reporte.

TERCERA: QUE SE ORDENE al Ministerio de Justicia y Derecho presentar proyecto de ley que le dé cumplimiento a la sentencia que impide a la procuraduría sancionar funcionarios elegidos por voto popular. CUARTA: QUE SE ORDENE al Congreso de la República presentar proyecto de ley que le dé cumplimiento a la sentencia que impide a la procuraduría sancionar funcionarios elegidos por voto popular.

QUINTO: QUE SE ORDENE a la Corte Interamericana de Derechos Humanos SEXTO: QUE SE ORDENE al Presidente de la República de Colombia, presentar proyecto de ley de reforma a la Procuraduría General de la Nación para dar cumplimiento a la sentencia emitida por la corte interamericana de derechos humanos en contra del estado colombiano que impida a la Procuraduría sancionar funcionarios elegidos por voto popular.”2 2 Pese a que el demandante y su apoderado fueron requeridos, en el Auto admisorio de la demanda, para que aclararan y/o complementaran la pretensión No. 5 del escrito de tutela, lo cierto es que no se dio respuesta a dicho requerimiento.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02109-00 Demandante: Carlos Carreño Pedraza Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) Carlos Alberto Carreño Pedraza fue elegido como concejal de Villavicencio para el periodo 2016-2019 y se posesionó en dicho cargo el 2 de enero de 2016. 5. 2) El 2 de junio de 2016, la Procuraduría General de la Nación, mediante auto, dispuso adelantar investigación preliminar contra la mesa directiva del Concejo Municipal de Villavicencio con fundamento en una queja elevada por los concejales Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato y Héctor Alfonso Cuellar. 6.

Dicha queja se fundamentó en el proceso de contratación de menor cuantía CMV-MC-002 de 2016, que concluyó en el Contrato No. 11 de 2016, suscrito entre el señor Carreño Pedraza, en su calidad de presidente del Concejo de Villavicencio, y la contratista Gloria Patricia Herrera Hernández, propietaria del establecimiento de comercio “Gestión Organizacional”, cuyo objeto era (se trascribe) “la verificación de requisitos, diseño, elaboración y aplicación de competencias laborales, análisis de antecedentes, en el concurso público de méritos para proveer el cargo de Contralor Municipal de Villavicencio”. 7. 3) Mediante audiencia pública, la Procuraduría Regional de Meta y Guaviare formuló, contra el concejal Carreño Pedraza, el cargo de desconocimiento de los principios de moralidad y trasparencia en la contratación estatal, al permitir que el concurso para la selección del contralor Municipal de Villavicencio se adelantara a través de una persona natural, pese a que el ordenamiento jurídico solo permitía la contratación de instituciones universitarias, de educación superior o especializadas en procesos de selección y porque, en todo caso, la contratista no cumplía los requisitos establecidos en los estudios previos. 8. 4) El 30 de junio de 2017, una vez finalizadas las diferentes etapas procesales, la Sala Territorial No. 9 de la Procuraduría Regional de Meta y Guaviare resolvió declarar responsable a Carlos Alberto Carreño Pedraza de la comisión de la falta disciplinaria gravísima que se le había imputado en el pliego de cargos y, en consecuencia, le impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad general para ejercer funciones públicas por el término de 10 años. 9. 5) El disciplinado presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto el 22 de enero de 2018, por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, en el que se confirmó parcialmente el fallo de primera instancia en el entendido de declarar probado y no desvirtuado el Radicación: 11001-03-15-000-2023-02109-00 Demandante: Carlos Carreño Pedraza Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 9 cargo formulado, a su vez, modificó el numeral 2 del fallo de primera instancia en lo relacionado con la calificación de la falta, pues en el fallo de primer grado la calificó a título de dolo, sin embargo, la autoridad de segunda instancia consideró que se debía calificar como culpa gravísima por violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. 10. 6) El señor Carreño Pedraza interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los fallos disciplinarios que le impusieron la sanción disciplinaria.

El asunto fue radicado con el No. 50001-23-30-000-2018-00266-00 y, actualmente, se encuentra en etapa de alegatos de conclusión de primera instancia en el Tribunal Administrativo de Meta. 11. El fundamento de la vulneración radicó en que, según la parte actora, las autoridades accionadas incurrieron en: 12. 1) Una falta de competencia, tras considerar que los derechos políticos solo pueden ser restringidos por los jueces penales luego de un procedimiento de naturaleza judicial y no las autoridades administrativas mediante fallos sancionatorios de destitución e inhabilidad, por lo que el Procurador General de la Nación no tenía competencia para afectar los derechos políticos del accionante; 13. 2) Una vulneración del derecho al debido proceso, al advertir que la conducta que dio lugar a la destitución e inhabilidad no constituía falta disciplinaria, de conformidad con la Ley 734 de 2002, sino causal de pérdida de investidura, en atención a la Ley 144 de 1994, por lo cual el competente para tramitar el asunto era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de un proceso judicial; 14. 3) Un desconocimiento de las normas superiores, por la violación de los artículos 40, 103 y 259 de la Constitución Política, toda vez que los actos administrativos violaron los derechos políticos de los electores del concejal. 15. 4) Una violación de normas internacionales, con fundamento en que el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispuso que los derechos políticos de los ciudadanos solamente podían limitarse en un proceso penal por un juez competente y, por lo tanto, la autoridad demandada violó dicha Convención, pues, sin tener competencia, restringió los derechos de la parte actora, al imponer la sanción de inhabilidad por el término de 10 años; 16. 5) Una vulneración del derecho a la igualdad, al considerar que se debía aplicar el caso Petro Urrego vs Colombia, por tener similitud de hechos y derechos vulnerados por la Procuraduría General de la Nación y, Radicación: 11001-03-15-000-2023-02109-00 Demandante: Carlos Carreño Pedraza Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 9 por lo cual, constituía una flagrante violación a los derechos fundamentales para elegir y ser elegido; 17. 6) Una falsa motivación, ya que las consideraciones de la Procuraduría eran absolutamente contradictorias y carecían de los elementos fácticos y jurídicos que permitieran configurar la tipicidad necesaria para sancionar.

Adujo que no se expusieron las razones por las que esta entidad consideró que el señor Carreño Pedraza violó las normas legales que desarrollaban los principios de transparencia y de responsabilidad, limitándolo al acuerdo municipal y una resolución; y 18. 7) También consideró que la Procuraduría General de la Nación no tuvo en cuenta mandatos legales y, en esa medida, vulneró los artículos 23, 24 (numeral 8) y 26 de la Ley 80 de 1993; 48 (numeral 31) de la Ley 734 de 2002; 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015; 11 del Acuerdo Municipal de Villavicencio No. 276 de 2015 y 2 de la Resolución No. 32 de 2015, expedida por el Concejo municipal de Villavicencio. 19.

Finalmente, pese a que el demandante solicitó que el presidente de la República de Colombia, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Congreso de la República presentaran un proyecto de ley con el fin de quitar facultades a la Procuraduría para sancionar a servidores elegidos por voto popular, lo cierto es que no desarrolló los argumentos por los que consideró que esa omisión vulneró sus derechos fundamentales. 1.2.

Posición de la parte demanda y los terceros3 20. La Procuraduría General de la Nación solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción por: (a) no agotar el requisito de subsidiariedad; (b) inexistencia de la vulneración al debido proceso; (c) improcedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, al no configurarse un perjuicio irremediable y (d) en atención a que si había competencia de la Procuraduría para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular. 21.

El Congreso de la República señaló que la acción de tutela era improcedente, ya que el accionante contaba con otro mecanismo, como lo era la iniciativa popular, la cual podía adelantar para que fuera modificada o creada la ley a la que hizo referencia en las pretensiones. En consecuencia, solicitó su desvinculación. 3 Mediante Auto de 2 de mayo de 2023, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandados a la Presidencia de la República, la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación, la Sala Territorial No. 9 de la Procuraduría Regional de Meta y Guaviare, el Ministerio de Justicia, y el Congreso de la República, y (3) vincular, en calidad de terceros, a Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato y Héctor Alfonso Cuellar.

El Tribunal Administrativo de Meta envió un oficio a través del que remitió expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 50001-23-33-000-2018-00266-00, sin embargo, no realizó ningún pronunciamiento sobre los fundamentos de la acción de tutela. 24. La Procuraduría Regional de Instrucción de Meta remitió escaneado el expediente disciplinario No. IUS-2016-198074 IUC-D-2016-66-861519, pero no realizó pronunciamiento alguno sobre los fundamentos de la acción de tutela. 25.

Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato y Héctor Alfonso Cuellar guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela. 2.1.1. Fallos disciplinarios proferidos por la Procuraduría General de la Nación. 2.1.2. Presentación de un proyecto de ley por parte del presidente de la República, Ministerio de Justicia y del Derecho y Congreso de la República. 2.2. Conclusiones. 2.1.

Procedencia de la acción de tutela 2.1.1. Fallos disciplinarios proferidos por la Procuraduría General de la Nación. 26. En el presente caso, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacer el requisito de subsidiariedad. 27. En ese orden, se advierte que la acción de tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable 28.

En ese orden de ideas, para la Sala, en el asunto de la referencia no se satisfizo el mencionado requisito (subsidiariedad), por las siguientes razones: 29. La génesis de la controversia radica en si los fallos disciplinarios de 30 de junio de 2017 proferido por la Sala Territorial No. 9 de Meta y Guaviare de la Procuraduría General de la Nación y 22 de enero de 2018 de la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal de la Radicación: 11001-03-15-000-2023-02109-00 Demandante: Carlos Carreño Pedraza Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 Procuraduría General de la Nación, se encuentran ajustados a la legalidad, en esa medida, esos cuestionamientos debían ser resueltos por el juez natural, esto es, el juez de lo contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 30.

Se advierte, tal como se expuso previamente, que no se agotaron los recursos ordinarios, pues si bien el actor acudió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para demandar los referidos fallos disciplinarios, lo cierto es que el asunto de nulidad y restablecimiento del derecho presentado se encuentra actualmente en trámite. 31.

En ese orden, se recuerda que la acción de tutela no es el instrumento idóneo para resolver aspectos propios de los mecanismos ordinarios dispuestos por el legislador. 32. En consecuencia, la Sala no encuentra factible que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural y desconozca la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, máxime cuando no se acreditó una situación de urgencia ni un perjuicio irremediable que sustente su intervención. 33.

Adicional a lo anterior, pese a que el demandante consideró que se configuró un perjuicio irremediable, ante la vulneración de sus derechos políticos, pues los fallos disciplinarios no le permitieron terminar el periodo para el que fue elegido, ni postularse nuevamente como candidato, lo cierto es que de esas afirmaciones no se desprenden elementos con los que la Sala pueda determinar la configuración del perjuicio reclamado, ya que no se probó una afectación al mínimo vital u otro derecho que genere una trasgresión grave a su vida o integridad física, o una condición especial que permita tener por superado el requisito estudiado y realizar un análisis diferente. 2.1.2.

Presentación de un proyecto de ley por parte del presidente de la República, Ministerio de Justicia y del Derecho y Congreso de la República 34. También se declarará la improcedencia respecto de la pretensión para que se formule una iniciativa legislativa, como se expondrá a continuación. 35. De conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 19914 en concordancia con el artículo 2 de la misma normatividad5, para que se 4 “ARTICULO 5o.

PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto.

La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito”. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02109-00 Demandante: Carlos Carreño Pedraza Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 pueda acudir a la acción de tutela debe estar en juego un derecho de carácter fundamental, a fin de que se pueda obtener su garantía y protección. 36.

En ese orden, la Sala considera que esta acción de tutela resulta improcedente para que la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho y/o el Congreso de la República presenten iniciativas legislativas. 37. Lo anterior obedece a que lo pretendido por el demandante fue que se diera cumplimiento a una orden de carácter general y abstracta de una condena proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos6 contra el Estado Colombiano que, en sí misma, no tiene la potencialidad de afectar las garantías reclamadas por el demandante, y respecto de la cual no se evidenció una relación directa con los derechos fundamentales reclamados. 38.

Así se recuerda que actualmente la función disciplinaria respecto de funcionarios elegidos por voto popular se encuentra en cabeza de la Procuraduría General de Nación, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó que se adecuara el ordenamiento con el fin de que esos funcionarios no fueran destituidos ni inhabilitados por autoridades administrativas, aspecto que no permite evidenciar una afectación de garantías fundamentales para el actor. 39.

De esta forma, se evidenció que el amparo pretendido se relaciona con una inconformidad respecto de la autoridad encargada de ejercer la función disciplinaria, y no, se reitera, con los derechos fundamentales invocados7. 40. Aunado a ello, se despachará de forma desfavorable las solicitudes de desvinculación presentadas por la Presidencia de la República y del Ministerio de Justicia y del Derecho, comoquiera que existieron pretensiones concretadas y particulares contra dichas autoridades. 2.2.

Conclusiones 41. Por las consideraciones expuestas, la Sala concluye que, de un lado, la acción de tutela no superó el requisito de subsidiariedad respecto de las 5 “ARTICULO 2o. DERECHOS PROTEGIDOS POR LA TUTELA. La acción de tutela garantiza los derechos constitucionales fundamentales. Cuando una decisión de tutela se refiere a un derecho no señalado expresamente por la Constitución como fundamental, pero cuya naturaleza permita su tutela para casos concretos, la Corte Constitucional le dará prelación en la revisión a esta decisión”. 6 “B. Garantías de no repetición: adecuar su ordenamiento interno de acuerdo a lo señalado en la Sentencia, de forma tal que los funcionarios de elección popular no puedan ser destituidos ni inhabilitados por decisiones de autoridades administrativas. 7 En la acción de tutela se alegó la vulneración de los derechos debido proceso (defensa), trabajo e igualdad.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02109-00 Demandante: Carlos Carreño Pedraza Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 9 pretensiones relacionadas con los fallos proferidos por la Procuraduría General de la Nación, y, de otro lado, se evidenció que la pretensión relacionada con el presidente de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Congreso de la República es improcedente pues no guarda relación con la alegada vulneración de derechos fundamentales.

En esa medida e declarará la improcedencia de la acción de tutela. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación la Presidencia de la República y del Ministerio de Justicia y del Derecho, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de tutela solicitado por Carlos Carreño Pedraza, de acuerdo con los motivos expuestos.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma, deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin8.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 8 secgeneral@consejodeestado.gov.co