CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) |Radicado |: 05001-23-33-000-2014-00534-01 | |Nº Interno |: 0669-2016 | |Demandante |: Héctor de Jesús Montes Henao | |Demandado |: Contraloría General de Antioquia | |Medio de Control |: Nulidad y restablecimiento del derecho | |Tema |: Apelación auto – Cosa Juzgada | Se desata el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la entidad demandada contra el auto de 27 de enero de 2016[1], proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró no probada la excepción de cosa juzgada formulada por la Contraloría General de Antioquia.
I.
ANTECEDENTES El señor Héctor de Jesús Montes Henao, actuando través de apoderada judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Contraloría General de Antioquia, solicitando la anulación de las Resoluciones 2013500001162 y 20135000001476 de 12 de julio y 19 de septiembre de 2013, mediante las cuales se dio cumplimiento a un fallo judicial y se confirmó, en sede de reposición, la decisión de 12 de julio de 2013, respectivamente.
Como restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la entidad demandada a reintegrar al accionante al cargo que venía desempeñando (Profesional Universitario, Grado 21902) antes de ser declarado insubsistente su nombramiento. Asimismo, solicitó que se ordene a la entidad a reconocer y pagar la totalidad de las prestaciones sociales dejadas de devengar desde el momento de la desvinculación y hasta su efectiva reincorporación. 1.1 La providencia recurrida Con auto de 27 de enero de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probada la excepción de cosa juzgada formulada por la entidad demandada, al considerar que: “(…) en el proceso de la referencia, se advierte que lo pretendido por la parte demandante es que se ordene su reintegro y se le reconozcan y paguen las sumas de dinero que por concepto de salario y prestaciones dejó de percibir desde su retiro hasta su reintegro efectivo, concluyéndose de allí, que las decisiones recurridas no constituyen actos de ejecución por cuanto no se limitan al simple cumplimiento de la sentencia proferida por esta Corporación el 10 de abril de 2013 (Fls.68-83), sino que crea un hecho nuevo susceptible de control jurisdiccional, esto es, resuelve no reintegrar al accionante pese a habérsele ordenado en la sentencia de segunda instancia proferida dentro del proceso radicado con el No.024 2008 00119 00 (…)”. 1.2 Del recurso de apelación La apoderada judicial de la entidad demandada interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior decisión, al estimar que los actos administrativos dieron estricto cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia de 10 de abril de 2013.
Indicó que pese a que la Ordenanza de 22 de octubre de 2012[3] fue expedida con anterioridad a la sentencia proferida por Tribunal Administrativo de Antioquia de 10 de abril de 2013, dicha decisión administrativa ordenaba la creación de nuevos cargos en la Contraloría General de Antioquia: “(…) los cuales se encontraba uno de profesional universitario código 21906, el cargo que ostentaba el señor al momento de la demanda era 21902, es decir, que estamos en dos condiciones distintas (…) para poder haber hecho uso de esos nuevos cargos, la condición por la cual se creó esa ordenanza era que el fallo fuera adverso a la Contraloría General de Antioquia, es decir en una condición administrativa para cumplir con los fallos judiciales.
En ese orden de ideas, en el caso concreto del demandante cuando se dio cumplimiento a la sentencia el cargo que el ostentaba se dirimió por el contencioso y no se creó un nuevo cargo, ni fue igual al que el venía desempeñando (…) es decir, que estamos ante un acto de ejecución porque las dos resoluciones atendieron al cumplimiento de dichas sentencias judiciales (…)”.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6) y 244 (numeral 3º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde al Despacho decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandada. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el sub examine, los actos administrativos demandados son actos de ejecución porque dan estricto cumplimiento a una sentencia judicial y, en consecuencia, establecer si se encuentran configurados los elementos de la excepción de cosa juzgada entre el proceso identificado con el número de radicado 2008-00119-01 y el que hoy se tramita, teniendo en cuenta que el señor Héctor de Jesús Montes Henao, en su momento, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la entidad accionada, solicitando la anulación del acto administrativo que declaró insubsistente su nombramiento y exigió el reintegro a un cargo de igual o superior jerarquía. 2.3 Caso concreto La Sala observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de 10 de abril de 2013, en el proceso identificado con el número de radicado 2008-00119-01, revocó el fallo de primera instancia que negaba las pretensiones formuladas por la parte accionante y, en consecuencia, dispuso como restablecimiento del derecho ordenar: “(…) el reintegro de la demandante al cargo que venía desempeñando en la Contraloría General de Antioquia; así mismo, se ordenará el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir por la actora desde la fecha del retiro hasta la de su reintegro efectivo.
Debiéndose precisar en lo atañedero al reintegro ordenado, que este sólo es procedente en las mismas condiciones en que se encontraba la actora al momento del retiro del servicio, esto es, en provisionalidad; y siempre que tal cargo no haya sido objeto de supresión, en razón del proceso de restructuración llevado a cabo en la entidad, según lo normado en la Ordenanza 002 del 26 de febrero de 2008, en cuyo caso el restablecimiento se restringirá hasta la fecha de supresión del mismo, conforme a lo previsto en literal 1) del artículo 41 de la ley 909 de 2004 (…)”.
Posteriormente, a través de Ordenanza 28 de 22 de octubre de 2012, el presidente de la Asamblea de Antioquia ajustó la planta de cargos de la Contraloría General de Antioquia y creó, entre otros, ocho (8) cargos de profesional Universitario, código 21906. La exposición de motivos de la referida ordenanza, estuvieron fundamentados en las siguientes razones: “(…) A inicios del año 2008, la Contraloría General de Antioquia llevó a efecto un proceso de profesionalización y normalización de la planta de personal, dentro del cual se dispuso la declaratoria de insubsistencia de los nombramientos en provisionalidad de servidores de la entidad.
De los funcionarios desvinculados por tal motivo, cincuenta y tres (53) impetraron demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuya situación a la fecha, es la siguiente: • Seis (6) se encuentran con sentencia de segunda instancia debidamente ejecutoriada. De éstas, en la actualidad sólo se ha vinculado a una de las personas cuyo fallo judicial le fue favorable, en una plaza que se encontraba disponible; las cinco (5) restantes están pendientes de creación del cargo, en cumplimiento de la sentencia judicial. • Veinte (20) de ellas se encuentran a despacho para sentencia de segunda instancia. • La decisión de las trece (13) restantes, está pendiente de decisión de primera instancia, Con la Ordenanza 02 del 26 de febrero de 2008, se ordenaron estudios y se autorizó al señor Gobernador del Departamento para ajustar la estructura Administrativa de la entidad; se dio cumplimiento a dicha Ordenanza con la implementación del Decreto Ordenanza 1248 del 8 de mayo de 2008. posteriormente se expidieron las Ordenanzas 11 del 7 de junio y 19 del 2 de diciembre, ambas de 2011, con las cuales la planta de cargos de la entidad quedó en 288 plazas, que actualmente se encuentran ocupadas, por lo cual no es posible dar cumplimiento a las decisiones judiciales ejecutoriadas que obligan a la entidad a vincular a sus beneficiarios en unas plazas que en la actualidad no existen en la planta general de cargos, toda vez que no se pueden realizar reintegros en cargos inexistentes.
(…)”. La Contraloría General de Antioquia, a través de las Resoluciones 2013500001162 y 20135000001476 de 12 de julio y 19 de septiembre de 2013, dio cumplimiento a la sentencia de 10 de abril de 2013 y confirmó en sede de reposición la decisión primigenia de 12 de julio de 2013: “(…)
ARTICULO PRIMERO: DAR CUMPLIMIENTO a la Sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Salas de Descongestión Judicial Sub Sección Laboral, Sala Primera de Decisión, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho laboral con 05001 33 31 024 2008 00119 01, promovida por el señor HECTOR DE JESUS MONTES HENAO, identificado con la cédula de ciudadanía número 71'626.248, contra el Departamento de Antioquia Contraloría General de Antioquia que ordenó cancelarle la suma de DIECISIETE MILLONES TRESCIENTOS SESENTA MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE PEDOS ($17'360.547).
Asimismo, los aportes pensionales en el porcentaje correspondiente al empleador y al ex empleado durante el mismo tiempo reconocido, conforme a lo expuesto en la parte motiva (…)”. Ciertamente, la Sala precisa que el presente medio de control deviene de la inconformidad del señor Héctor de Jesús Montes Henao con la forma en que la Contraloría General de Antioquia dio cumplimiento al fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 10 de abril de 2013, pues en su sentir, la entidad se limitó únicamente a efectuar la liquidación de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de retiro y hasta su efectivo reintegro, “sin expresar las causas por las que no procedía reintegrar a mi representado en cumplimiento de la sentencia de 10 de abril de 2013, la cual, como es ampliamente conocido, es de obligatorio cumplimiento”.
De ahí, que para la Sala sea evidente que su interés a través de esta demanda, es la ejecución de la condena judicial que considera incumplida parcialmente. No pretende iniciar una actuación administrativa frente a un nuevo tema jurídico. Lo cual revela que los actos cuestionados son de ejecución y por tanto no son pasibles de ser demandados por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, los actos de ejecución son aquellos actos administrativos que cumplen lo ordenado en una sentencia judicial u otro acto administrativo, en el caso sub examine, las Resoluciones 2013500001162 y 20135000001476 de 12 de julio y 19 de septiembre de 2013, a través de las cuales la Contraloría General de Antioquia, dice haber cumplido la sentencia judicial de condena proferida a favor del hoy accionante.
Por regla general y salvo norma expresa en contrario, frente a este tipo de actuaciones no procede recurso alguno en vía administrativa porque no constituyen una decisión diferente a la ejecución de una orden[4]. Así las cosas, las controversias sobre el cumplimento a una providencia judicial de condena, no pueden generar actos administrativos demandables a través de un medio de control ordinario declarativo, como el de nulidad y restablecimiento del derecho, significaría dilatar ad infinitum las controversias jurídicas entre las partes, pues ello haría nugatorio el principio de seguridad jurídica y de cosa juzgada material[5].
En consecuencia, el mecanismo procesal idóneo es el trámite de ejecución de sentencia o proceso ejecutivo con título judicial, de conformidad con los artículos 298 y 299 del CPACA, debiendo el a quo adoptar las decisiones necesarias para encauzar el presente asunto. Ello, porque la finalidad del señor Montes es lograr el cumplimiento total de una sentencia judicial, y demostrar que éste solo se dio en forma parcial, desvirtuándose así, la existencia de la cosa juzgada.
Así las cosas, la Sala confirmará la decisión contenida en el auto de 27 de enero de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró no probada la excepción de cosa juzgada. No obstante, se conminará al referido Tribunal para que adopte las decisiones necesarias para encauzar el presente asunto al trámite de ejecución de sentencia o proceso ejecutivo con título judicial, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 27 de enero de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual declaró no probada la excepción de cosa juzgada.
SEGUNDO: Conminar al Tribunal Administrativo de Antioquia para que adopte las decisiones necesarias para encauzar el presente asunto al trámite de ejecución de sentencia o proceso ejecutivo con título judicial, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 464-470 [2] Minuto 02:00 a 5:00 del CD. [3] Folios 136 y 137 [4] Artículo 75 del CPACA: “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. [5] Radicado 25000-23-42-000-2013-04019-01(3927-15) de veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020).
Sección Segunda, Subsección "A". C.P. William Hernández Gómez. Actor: Luís Eduardo Torres Duarte.