25000234200020150019502 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandados: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998.

Subtema: carácter salarial de la prima especial de servicios y de la bonificación por compensación para efectos pensionales. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 16 de octubre de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Hugo Claret Peñarredonda Dueñas, en condición de magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, solicitó la reliquidación y pago de las prestaciones sociales con inclusión de la prima especial de servicios y de la bonificación por compensación. Sin embargo, la parte demandada negó su solicitud bajo el argumento de que tales conceptos no constituían factor salarial para la liquidación de las mencionadas prestaciones.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda 1. Hugo Claret Peñarredonda Dueñas, en ejercicio del medio de control establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso- Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda1 en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, radicada mediante apoderada judicial el 13 de enero de 20152. 1 Escrito de demanda, visible en los folios 80 a 100 del cuaderno principal. 2 Constancia de radicación de la demanda, visible en el folio 100 del cuaderno principal.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones 2. El demandante solicitó lo siguiente: (i) Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 3324 del 19 de mayo de 2014, expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por medio de la cual se negó la petición de reliquidación y pago retroactivo e indexado, junto con los intereses moratorios y sanciones, por el no pago de las prestaciones sociales —primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, y las demás a las que haya lugar—, sobre el 100% del salario, esto es, con inclusión de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación, en la medida en que tales factores debían tenerse en cuenta para la liquidación y pago de las prestaciones sociales.

(ii) Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a tener en cuenta, como factor salarial, la prima especial de servicios y la bonificación por compensación y que, como consecuencia de ello, se le condene a reconocer y pagar a su favor, lo siguiente: ✓ La reliquidación y pago retroactivo e indexado, junto con los intereses moratorios, de las prestaciones sociales —prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones, y las demás a las que haya lugar—, sobre el 100% de su salario, sin que se descuente lo correspondiente a la prima especial y a la bonificación por compensación, del 6 de octubre de 2004 al 2 de febrero de 2014, hasta que se dicte sentencia y se haga efectivo el pago. ✓ Las cesantías, junto con la sanción moratoria establecida en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, correspondientes a las anualidades de 2004 a 2014, cada una a partir del 15 de febrero del año siguiente, hasta la fecha de efectividad del pago.

(iii) Que se actualicen los valores reclamados de conformidad con el IPC, y que se le ordene a la parte demandada pagar los intereses moratorios. (iv) Que se condene en costas a la parte demandada. 2.1.2. Hechos 3. El señor Hugo Claret Peñarredonda Dueñas hizo referencia a los siguientes hechos: (i) Trabajó en el cargo de magistrado auxiliar en la Corte Suprema de Justicia, desde el 6 de octubre de 2004 hasta el 2 de febrero de 2014.

(ii) Afirmó que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó las prestaciones sociales sin incluir como factor salarial, por un lado, el 30% correspondiente a la prima especial, y, por otro, la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998. Al respecto, indicó que los mencionados conceptos atendían a sumas de dinero que recibía mensualmente como contraprestación de su trabajo, que constituían factor salarial.

(iii) Con fundamento en lo anterior, mediante petición radicada el 5 de mayo de 2014, solicitó la reliquidación y pago retroactivo e indexado, con los intereses moratorios, de Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 las prestaciones sociales —primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, bonificaciones y demás a las que hubiera lugar—, sobre el 100% de su salario mensual, esto es, con inclusión de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación como salario.

Sin embargo, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó su reclamación mediante Resolución núm. 3324 del 19 de mayo de 2014. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Hugo Claret Peñarredonda Dueñas citó, como normas vulneradas, los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150 —numeral 19, literal e)—, 228, 277 y 280 —numerales 1 y 7— de la Constitución Política de 1991; 1, 2, 10, 14, 15 y 16 de la Ley 4 de 1992; 152 —numeral 7— de la Ley 270 de 1996; 12 del Decreto 717 de 1978; 2 —parágrafo— de la Ley 244 de 1995; 5 —parágrafo— de la Ley 1071 de 2006; 10 del CPACA; 26 de la CADH; el Acto Legislativo 03 de 2002, los convenios 95, 100 y 111 de la OIT; el Decreto 610 de 1998; y la Ley 22 de 1967. 5.

Expuso que el acto administrativo demandado desconoció su situación jurídica laboral, por cuanto desmejoró sus derechos laborales y prestacionales. Afirmó, que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó y pagó sus prestaciones sociales sin tener en cuenta la prima especial y la bonificación por compensación, a pesar de que hacían parte del salario, por tratarse de conceptos que recibía mensualmente, como contraprestación de sus servicios. 6.

Agregó, que dicho actuar por parte de la autoridad demandada implicaba un desconocimiento de la rectificación jurisprudencial, por medio de la cual, esta corporación precisó que la prima especial constituía factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales. 7. Finalmente, argumentó que la exclusión de la prima especial y de la bonificación en la liquidación de las cesantías daba lugar al pago de la sanción moratoria establecida en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 2.1.4.

Contestación de la demanda 8. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por medio de su apoderada judicial, contestó la demanda mediante escrito en el que propuso las excepciones de «integración de litis consorcio necesario» y «prescripción», y se opuso a las pretensiones3 mediante consideraciones generales sobre la normativa y la jurisprudencia aplicable en la materia. 2.2.

Sentencia de primera instancia 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia del 16 de octubre de 20204, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas. 10. La referida autoridad judicial indicó que las pretensiones de la demanda estaban dirigidas a obtener la reliquidación y pago retroactivo e indexado, con los respectivos 3 Contestación de la demanda, visible en los folios 153 a 159 del cuaderno principal. 4 Sentencia de primera instancia, visible en los folios 171 a 182 del cuaderno principal.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 intereses moratorios y sanciones, de las prestaciones sociales con inclusión de los factores de la prima especial de servicios y de la bonificación por compensación, a pesar de que las normas que crearon tales emolumentos les «quitaron expresamente el carácter salarial», circunstancia que, además, había sido «reafirmada» por la Corte Constitucional.

Al respecto, explicó que los conceptos de la prima especial de servicios y de la bonificación por compensación no tienen carácter salarial, razón por la que no podían «ser sumados ni excluidos para establecer la base sobre la cual se [debían] liquidar las prestaciones sociales». 2.3. Recurso de apelación 11. El señor Hugo Claret Peñarredonda Dueñas, por medio de su apoderado judicial, presentó recurso de apelación5, en el que solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se ordenara el reconocimiento y pago retroactivo e indexado, con los respectivos intereses, de las prestaciones sociales —prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones y las demás a las que hubiera lugar— teniendo en cuenta el 100% de su salario mensual, con inclusión de la prima especial de servicios y de la bonificación por compensación, ambos como factor salarial, «desde el 6 de octubre de 2004 hasta el 2 de febrero de 2014 y mientras se haya desempeñado en el cargo»6.

Al respecto, indicó que la sentencia apelada era contradictoria en la medida en que reconoció que le asistía el derecho reclamado y, pese a ello, negó las pretensiones de la demanda. 12. Manifestó que esta corporación rectificó su jurisprudencia en el año 2002, al precisar que la prima especial de servicios constituía factor salarial, precedente que, a su juicio, no fue tenido en cuenta por el Tribunal al dictar la sentencia de primera instancia, por cuanto «se limitó a reproducir la posición superada» que según indicó, fue objeto de rectificación. Asimismo, afirmó que tenía derecho a que la prima especial fuera tenida en cuenta como factor salarial, de conformidad con el «control de convencionalidad» y en virtud del bloque de constitucionalidad, y de los principios de la primacía de realidad sobre las formas y favorabilidad. 13.

En relación con la bonificación por compensación, argumentó que no se había desvirtuado su carácter salarial, razón por la que se debía incluir en la liquidación de las prestaciones sociales. Al respecto, adujo que se debía respetar el principio de no regresividad, que había sido ampliamente desarrollado por esta corporación en las sentencias del 14 de diciembre de 2011, 27 de junio y 28 de noviembre de 2012, entre otras. 14.

Finalmente, argumentó que en la sentencia de primera instancia no se hizo referencia a los hechos noveno y décimo en los que, según indicó, expresó claramente que la entidad demandada no liquidó las prestaciones sociales con inclusión de la prima especial y de la bonificación por compensación, situación que desconoció que los porcentajes correspondientes constituían salario. 5 Recurso de apelación de la parte demandante, visible en los folios 185 a 189 del cuaderno principal. 6 Ibidem.

La Subsección A de la misma Sección, en proveído del 24 de noviembre del mismo año8, la declaró fundada, separó a los mencionados magistrados del conocimiento del asunto, y también manifestó su impedimento para emitir pronunciamiento de fondo. Por lo anterior, se procedió a realizar el sorteo de conjueces9. 16. Posteriormente, el conjuez ponente designado, mediante autos del 5 de septiembre10 y del 5 de diciembre11 2023, admitió el recurso de apelación, y ordenó notificar y correr traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión y concepto, respectivamente, en un término común de 10 días. 17.

La Rama Judicial presentó sus alegatos de conclusión mediante escrito en el que reiteró los argumentos planteados en la contestación de la demanda, y solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia12. 18. El señor Hugo Claret Peñarredonda Dueñas, en sus alegatos de conclusión13, reiteró que tenía derecho al reconocimiento, reliquidación y pago retroactivo e indexado, con los correspondientes intereses moratorios, por la falta de pago de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico mensual, con inclusión de la prima especial de servicios y de la bonificación por compensación. Así, afirmó que se debía declarar la nulidad del acto demandado y, en consecuencia, conceder el restablecimiento del derecho a su favor. 19.

Luego, mediante proveído del 11 de marzo de 202514, la conjuez ponente resolvió devolver el expediente al despacho de origen, en los términos del artículo 116 del CPACA15, según el cual «los nuevos [m]agistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento que dé lugar al nombramiento de estos».

Al respecto, indicó que se modificó la integración de la Sala de la Sección Segunda del Consejo de Estado por vencimiento del período de los titulares de los despachos. 7 Samai, índice 4, archivo «MANIFESTACIONDEIMPEDIMENTO(.docx) NroActua 4» 8 Samai, índice 11, archivo «AUTOQUERESUELVEIMPEDIMENTOORECUSACION(.pdf) NroActua 11». 9 Samai, índice 16, archivo «SORTEODECONJUEZ_25182022(.docx) NroActua 16». 10 Samai, índice 27, archivo «AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.docx) NroActua 27». 11 Samai, índice 34, archivo «AUTOQUECORRETRASLADOPARAALEGAR(.docx) NroActua 34». 12 Samai, índice 32, archivo «80_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 38», e índice 38, archivo «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_25000234200020150019(.pdf) NroActua 32». 13 Samai, índice 39, archivo «84_MemorialWeb_AlegatosdeconclusiOn(.pdf) NroActua 39». 14 Samai, índice 47, archivo «93Autoqueordena_44REMITEHUGOCLARETPE(.pdf) NroActua 47». 15 Posesión y duración del cargo de Conjuez.

Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones. // Cuando los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala. // Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 20. En este escenario, es oportuno precisar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda, en providencias recientes, han declarado infundados los impedimentos manifestados por magistrados de distintos tribunales del país, en asuntos relacionados con el reconocimiento de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 21.

La mayoría de los integrantes de esta Sala, en sesión celebrada el 29 de agosto de 2024, decidieron, en igual sentido, los impedimentos manifestados por los integrantes de esta, en procesos con supuestos similares a los que se analizan en el presente asunto, por tres razones, a saber16: (i) Las manifestaciones de impedimento se sustentan en consideraciones generales que resultan insuficientes para encuadrar el caso particular en el supuesto descrito en la causal;

(ii) no exponen situaciones actuales y concretas que acrediten la configuración de la causal; (iii) no mencionan el beneficio que sustenta «el interés directo o indirecto en el proceso» ni precisan cómo la decisión del caso puede resultar útil para los intereses de quien manifiesta el impedimento. 22. En este orden, la Sala procede a dictar sentencia por encontrarse acreditado el supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA, derivado de la modificación de la integración de la Sala, en la que los nuevos magistrados desplazan a los conjueces cuando «no se les predique causal de impedimento o impedimento que dé lugar al nombramiento de estos».

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 23. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el primer inciso del artículo 150 del CPACA. 3.2. Problema jurídico 24.

De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, y teniendo en cuenta la competencia del juez de segunda instancia, de conformidad con el artículo 328 del CGP, corresponde a la Sala definir si: ¿El demandante tiene derecho a la reliquidación y pago de las prestaciones sociales devengadas con inclusión de la prima especial de servicios y de la bonificación por compensación? 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, expedientes 1774-2024, 5436- 2023 y 1286-2024.

En igual sentido, ver autos dictados por la Subsección B, expedientes 4042-2023 y 4079-2023 del 30 de enero de 2025, y 3819-2024 y 5624-2024 del 6 de febrero del mismo año. Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 25.

Para resolver el interrogante planteado, a continuación, se realizan algunas consideraciones sobre (i) la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y (ii) la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998. Luego, se destacarán los hechos probados más relevantes y en el acápite de análisis del caso concreto, se resolverá el problema formulado. 3.3.

Marco normativo y reiteración jurisprudencial 26. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó, en el artículo 14, la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 27.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 199317 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición, antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto mencionado estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: […]. 28. El referido artículo 14 de la Ley 4 de 1992 fue objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional, en la sentencia C-279 de 1996. Dicha autoridad declaró la exequibilidad de la expresión «sin carácter salarial», al considerar que no existía «ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia […] que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador»18.

Lo anterior, en la medida en que «el legislador conserva una cierta libertad para establecer, qu[é] componentes constituyen, o no salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución»19. 29. Posteriormente, la Ley 4 de 1992 fue modificada por la Ley 332 de 1996, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las 17 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar». 18 Corte Constitucional, sentencia C-279 de 1996. 19 Ibidem.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 mismas limitaciones, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 30.

Esta última norma también fue objeto de revisión20, en la sentencia C-444 de 1997; oportunidad en la que, la Corte Constitucional reiteró y reafirmó la potestad del legislador para «establecer las sumas de dinero que habitualmente puede percibir el empleado, [y] que no se tendr[ían] en cuenta para efectos de liquidar determinadas prestaciones sociales, o que no se tendrían] como salario»21. 31.

A su vez, esta corporación, en diferentes providencias, ha estudiado la naturaleza de la prima especial. Así, en la sentencia del 12 de septiembre de 201822, indicó que, «[e]n cuanto a las prestaciones sociales, [el mencionado concepto] no [era] un factor salarial, de manera que [no debía] ser sumada ni excluida para establecer la base sobre la cual se van a liquidar las prestaciones sociales», y precisó que estas deberían «ser liquidadas sólo sobre la base del 100% del salario básico mensual»23.

De igual forma, en el fallo del 2 de septiembre de 201924, explicó que la prima especial «solo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación»25. 32. En cuanto a la bonificación por compensación, la Sala resalta que se trata de una acreencia creada por el Gobierno nacional dentro de una política de nivelación para los destinatarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 33.

En ese orden, el Gobierno nacional, en desarrollo de las normas generales de la Ley 4 de 1992, en la que se establecieron las normas, objetivos y criterios que debía observar para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, y se dictaron otras disposiciones «de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política», expidió el Decreto 610 de 199826, que creó la bonificación por compensación, en los siguientes términos: ARTÍCULO 1o.

Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.

La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. 20 Corte Constitucional, sentencia C-444 de 1997. 21 Ibidem. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 12 de septiembre de 2018, rad. núm. 73001-23-33-000-2012-00183-02 (3546-2015). 23 Ibidem. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, rad. núm. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018). 25 Ibidem. 26 Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.

Los Decreto 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 de 1998, sin embargo, este último fue declarado nulo por el Consejo de Estado, en sentencia de la Sección Segunda del 25 de septiembre de 2001, ejecutoriada el 5 de octubre de 2001, rad. núm. 395-99, M.P. Álvaro Lecompte Luna. Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes (negritas y subrayado por fuera de texto). 34.

El citado Decreto 610 de 1998 fue derogado por el Decreto 2668 de 1998, y en esa medida, el Gobierno nacional expidió, año a año, los decretos por medio de los cuales se reguló la bonificación por compensación27, con valores fijos anuales en lugar de porcentajes —por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003)—.

Ahora bien, el Decreto 2668 de 1998 fue anulado por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 200128, con efectos «ex tunc». Por consiguiente, el Decreto 610 de 1998 volvió a ser aplicable. 35. Frente a este concepto, la jurisprudencia de esta corporación también ha precisado que, de acuerdo con el contenido del artículo 1 del Decreto 610 de 1998, se trata de un emolumento que «sólo constituye factor salarial para efectos de determinar el valor de las pensiones de cualquier naturaleza»29. 36.

Las normas citadas evidencian el trabajo armónico entre el Congreso de la República y el Gobierno nacional. En virtud de esta colaboración, el primero establece el marco dentro del cual debe actuar el segundo al fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluidos los de la Rama Judicial, como lo señala expresamente el artículo 1, literal b) de la Ley 4 de 1992. 37.

El artículo 2 de la misma ley enuncia los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno al ejercer dicha potestad: el respeto a los derechos adquiridos, la prohibición de regresividad, la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal, la racionalización de los recursos públicos según su disponibilidad, entre otros.

Estos parámetros orientan al Ejecutivo para definir, entre otros aspectos, qué conceptos constituyen o no factor salarial. 3.4. Hechos probados 38. La Subsección tendrá por acreditados los siguientes hechos: (i) Hugo Claret Peñarredonda Dueñas trabajó como magistrado auxiliar en la Corte Suprema de Justicia, desde el 6 de octubre de 2004 hasta el 2 de febrero de 201430.

(ii) Mediante petición radicada el 5 de mayo de 201431, solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la reliquidación y pago retroactivo e indexado, con los 27 En efecto, el Gobierno nacional expidió los Decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003). 28 Expediente con número de radicado 395-99. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2021, rad. núm. 47001-23-31-000-2011-00072-02 (2107-2015). 30 Hecho aceptado como cierto por la parte demandada.

Dicha información se puede consultar en la contestación de la demanda, en el folio 153 del cuaderno principal. 31 Reclamación administrativa, visible en los folios 2 a 9 del cuaderno principal. Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 respectivos intereses moratorios, y las sanciones establecidas en la ley, de todas las prestaciones sociales —primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, y demás a las que hubiera lugar—, sobre el 100% del salario, a su juicio, con inclusión de la prima especial de servicios y de la bonificación por compensación, en el periodo antes referido.

(iii) La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial expidió la Resolución núm. 3324 del 19 de mayo del mismo año32, en la que negó la solicitud, bajo el argumento de que la prima especial de servicios y la bonificación por compensación no constituían factor salarial para la liquidación y pago de las prestaciones sociales. 3.5.

Análisis del caso concreto 39. De conformidad con el artículo 328 del CGP, la Sala delimita su competencia, como juez de segunda instancia, a los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte demandante. 3.5.1. De la reliquidación de las prestaciones sociales a favor del demandante con inclusión de la prima especial de servicios y de la bonificación por compensación 40.

En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que debía negar las pretensiones de la demanda, porque los artículos 14 de la Ley 4 de 1992 y 1 del Decreto 610 de 1998, que crearon la prima especial de servicios y la bonificación por compensación, respectivamente, les «quitaron expresamente el carácter salarial», disposición que, posteriormente, fue «reafirmada» por la Corte Constitucional, al declarar la exequilbilidad de la expresión «sin carácter salarial», prevista en la primera norma referida.

Agregó, que esta posición también ha sido respaldada en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 41. Al respecto, la parte demandante consideró, contrario a lo concluido por el Tribunal, que los conceptos de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y de la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998 tienen carácter salarial, de conformidad con la «rectificación jurisprudencial» de esta corporación, en la que se precisó que la prima especial constituye factor salarial.

Por esta razón, afirmó que se debían conceder las pretensiones de la demanda. 42. Frente a lo anterior, la Sala destaca que las normas que regulan la prima especial de servicios y la bonificación por compensación establecieron con claridad que no tendrían carácter salarial, salvo para efectos pensionales. 43. En el caso particular de la prima especial de servicios, tal y como se expuso en el marco teórico, el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 estableció dicho concepto, en un porcentaje «no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial» (negrita fuera de texto).

Asimismo, la referida norma, en virtud de la modificación introducida por la Ley 332 de 1996, indicó, de manera inequívoca, que la prima hará «parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación» (se destaca). 44. En cuanto a la bonificación por compensación, el segundo inciso del artículo 1 del Decreto 610 de 1998 precisó que dicho emolumento «sólo constituiría factor salarial para 32 Resolución núm. 3324 del 19 de mayo de 2014, visible en los folios 11 a 19 del cuaderno principal.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los magistrados de las altas cortes» (negritas fuera de texto).

Al respecto, en la jurisprudencia de esta corporación se consideró que el adverbio «sólo» impuso una limitación o restricción que daba lugar a entender, claramente, que dicho concepto constituía factor salarial para efectos pensionales33. 45. En los mismos términos, el artículo 1 del Decreto 1102 de 2012 prescribió lo siguiente: «[l]a [b]onificación por [c]ompensación, pagadera mensualmente, sólo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003». 46.

Ahora bien, la Sala no pierde de vista que el demandante hizo referencia a las sentencias del 4 de agosto de 201034 y del 21 de abril de 201635, porque estimó que las conclusiones allí establecidas «avalaban» sus pretensiones, al «rectificar» y reiterar el criterio relativo al carácter salarial de la prima especial de servicios. Al respecto, cabe resaltar que, en esas oportunidades, se precisó que el 30% correspondiente a la prima especial de servicios que percibían los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación —en adelante FNG— atendía a un sobresueldo, es decir, a una suma adicional al salario que recibían mensualmente. 47.

En la providencia del 4 de agosto de 2010, en particular, se indicó que en los decretos salariales que fijaron el régimen salarial de los funcionarios de la FNG se estableció una asignación básica correspondiente al 70% y una prima especial del 30% restante, que no fue tenido en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales. Por esa razón, se precisó que, en la medida en que el referido concepto era una suma que se debía pagar de forma adicional al salario, el monto que se había cancelado como prima especial era el que tenía carácter salarial, y que por esa razón había lugar a la reliquidación de prestaciones sociales. 48.

En esa medida, en la mencionada providencia se corrigió una situación particular que se presentó frente a los funcionarios de la FNG, que durante el periodo referido —1993 a 1997 y 2000—, recibieron el pago de sus prestaciones sociales sobre el 70% de su salario y no sobre el 100% como correspondía, en la medida en que el 30% restante fue cancelado a título de prima especial sin carácter salarial.

En ese sentido, es claro que la rectificación a la que hizo alusión el demandante no es aplicable al caso concreto, por cuanto atiende una situación fáctica distinta. 49. En ese mismo contexto se dictaron las demás providencias citadas por la parte demandante, de manera tal que las afirmaciones que se realizaron en ellas no pueden se analizar de forma aislada, por ejemplo, en desconocimiento del tenor literal de los artículos 14 de la Ley 4 de 1992 y 1 de Ley 332 de 1996, que limitaron el carácter salarial de la prima especial para efectos pensionales. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de noviembre de 2021, rad. núm. 08001-23-33-000-2013-00575-02 (4501-18). 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, rad. núm. 25000-23-25-000-2005-05159-01 (0230-08). 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 21 de noviembre de 2016, rad. núm. 05001-23-31-000-2003-01220-01 (0239-2014).

Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 50. En todo caso, se reitera que el criterio jurisprudencial vigente en la materia, contenido en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) CE-SUJ-016-S2-19, consiste en que «[l]a prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación». 51.

Dicho de otro modo, el hecho de que se haya precisado en las referidas providencias, que el monto de la prima especial se incluyó, incorrectamente, como parte salario, pese a ser una acreencia adicional a este sin carácter salarial, no puede desprenderse que, como regla, se estableció que la referida prima tiene naturaleza salarial para todos los efectos, como lo indicó el peticionario. 52.

En ese sentido, es claro que la rectificación a la que hizo alusión el demandante no es aplicable al caso concreto, por cuanto atiende una situación fáctica distinta. Así, para la Sala queda desvirtuada la tesis del demandante relativa a la «rectificación» jurisprudencial sobre el carácter salarial de la prima especial de servicios. 53.

Por otro lado, la Sala tampoco pierde de vista que el demandante estimó que la prima especial debía ser considerada como factor salarial, a la luz del de bloque de constitucionalidad y de los convenios de la OIT y de la CADH. Al respecto, cabe destacar, por una parte, que sobre el asunto existe cosa juzgada constitucional, es decir, «inmutable, vinculante y definitiva»36, a partir de la sentencia en la que se declaró la exequibilidad de la expresión «sin carácter salarial» contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 54.

Por otra, que el demandante fundamentó dicho argumento en un pronunciamiento judicial, sin indicar específicamente la providencia en la que se encuentra establecido. En ese orden, los argumentos desarrollados, de manera vaga y general, no logran desvirtuar la naturaleza de la prima especial, lo que lleva a la Subsección a reiterar la imposibilidad de incluirla en la base de liquidación de las prestaciones sociales; en este caso, por vía de «control de convencionalidad», y de los principios de la primacía de realidad sobre las formas y de la favorabilidad. 55.

Similares consideraciones se aplican al hecho de que de la bonificación por compensación solo sea factor salarial para efectos pensionales, en la medida que corresponde a una limitación producto de la facultad que ejerce el Gobierno nacional al fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos; potestad que a partir de los argumentos expuestos en la demanda, no se advierte se haya ejercido de manera contraria a los mínimos establecidos por el Congreso de la República y/o en la Constitución, como para considerar una eventual inaplicación de la expresión «sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes» del artículo 1 del Decreto 610 de 1998. 56.

Ahora bien, frente a las pretensiones de la demanda y a la petición planteada en el recurso de apelación, cabe destacar, tal y como lo hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que el demandante, en efecto, solicitó la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de los conceptos mencionados. Para que ello fuera posible, la prima especial de servicios y la bonificación por compensación tendrían que ser, necesariamente, factor salarial, y no solo para efectos pensionales; circunstancia que, 36 Corte Constitucional, sentencia C-312 de 2017.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 como se explicó, no fue prevista en las normas que crearon tales emolumentos, por cuanto aquellas dispusieron, expresamente, que constituirían factor salarial para efectos pensionales.

En ese orden de ideas, acceder a la reliquidación de las prestaciones, teniendo en cuenta los factores referidos, no es posible en la medida que se contrarían las normas y la jurisprudencia constitucional y contenciosa-administrativa dictada en la materia. 57. Así las cosas, si bien la parte accionante insistió en que la entidad, al liquidar las prestaciones sociales, debía incluir la prima especial de servicios y la bonificación por compensación, lo cierto es que tal argumento fue resuelto por el Tribunal al definir que esos conceptos solo tienen carácter salarial para efectos pensionales, como en efecto se analizó en precedencia. 58.

A su vez, se estima que los principios de progresividad y no regresividad no se desconocieron en el presente asunto, en la medida en que a la prima especial y a la bonificación por compensación, desde su creación, nunca han tenido carácter de factor salarial; por ende, no se podría considerar que se han desmejorado las condiciones laborales de los accionantes, con la decisión de negar la reliquidación de sus prestaciones con inclusión de esos conceptos. 3.6.

Conclusión 59. La Sala concluye que la prima especial y la bonificación por compensación solo constituyen factor a tener en cuenta para la liquidación de aportes a pensión. Por esta razón, confirmará el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda, en la medida en que no es posible ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales, con inclusión de los referidos conceptos, por cuanto, como se indicó, solo constituyen factor salarial para efectos pensionales. 3.7.

Costas 60. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario37 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, que consiste en que para decretar la condena en costas se debe verificar que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso bajo estudio a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. 37 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del cgp, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del cgp, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del cpaca. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el cpaca indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2015-00195-02 (2518-2022) Demandante: Hugo Claret Peñarredonda Dueñas Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 16 de octubre de 2020, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. No condenar en costas en segunda instancia.

TERCERO. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx