1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - La parte demandante pretende reabrir el debate jurídico y probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la señora Teresa Mosquera Flórez, en contra de la sentencia de 22 de marzo de 2022, proferida por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se resolvió: <<PRIMERO: NEGAR el amparo de tutela solicitado por Teresa Mosquera Flórez, por las razones señaladas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud y/o recurso contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin12.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado>> (negrilla propia del texto) I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 28 de octubre de 2021, la señora Teresa Mosquera Flórez, actuando en nombre propio, instauró demanda de tutela contra la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo y seguridad social, presuntamente vulnerados, al Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 proferir la sentencia de 3 de junio de 20211, que revocó la decisión adoptada el 11 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25-000-2012- 00567-01, que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP -. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a las siguientes: <<Por todo lo anterior, respetuosamente solicito e imploro a ustedes Consejeros que se encargan de estudiar y resolver esta Tutela, dispongan aceptar las súplicas de la misma como legamente me corresponde, según lo reglado por el ordenamiento jurídico especial que me es aplicable, sin los recortes que trajo la sentencia de unificación con Ponencia del Magistrado Cesar Palomino Cortes del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001- 23-33-000-2012-00272-01 (1882-14) y tener en cuenta las pretensiones deprecadas, los hechos que la sustentan, las pruebas aportadas al proceso y los argumentos de violación expuestos en la demanda y demás piezas procesales.

Asimismo, solicito se deje sin efecto alguno el Fallo proferido por el H. Consejo de Estado que afectó mis derechos y acceder a las pretensiones de mi apelación ante esta misma Corporación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, del 11 de diciembre de 2014 y su adición del 25 de marzo de 2015 y dejar vigente en lo no apelado todo lo demás de lo dispuesto en la sentencia en el proceso ordinario y su adición como por ejemplo, la declaración clara que yo soy beneficiaria del régimen de transición y por lo tanto de las normas especiales decreto 929 de 1976, y que me debían ser aplicadas en su totalidad>>.2 (negrilla propia del texto) 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene, que: 3.1.- La señora Teresa Mosquera Flórez nació el 11 de febrero de 1959 y prestó sus servicios a la Contraloría General de la República durante el periodo comprendido entre el 12 de septiembre de 1983 y el 30 de mayo de 2009, fecha en la que se retiró de forma definitiva del servicio.

El 22 de septiembre de 2009, solicitó el reconocimiento de su pensión de vejez. 3.2.-. El 16 de abril de 2010, CAJANAL EICE en liquidación, mediante Resolución PAP 003982, reconoció dicha prestación acorde con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, por la suma de $2.045.653, valor que calculó teniendo en cuenta únicamente la asignación básica promedio devengada entre los años de 1999 y el 2009 y la bonificación por servicios prestados de los últimos 10 años de servicio. 3.3.- El 29 de junio de 2010, solicitó la reliquidación de la referida mesada pensional con el fin de que le fueran incluidos todos los factores salariales devengados, acorde 1 Decisión que fue notificada el 9 de julio de 2021. 2 Expediente digital, folio 11 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 con lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, solicitud que fue negada, mediante Resolución No. PAP 21079 de octubre de 2010. 3.4.- La anterior decisión fue recurrida por la accionante y mediante Resolución UGM 15821 del 31 de octubre de 2011, CAJANAL accedió a reliquidar su pensión de vejez en cumplimiento de lo establecido en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, en un 75.00% sobre el Ingreso Base de Liquidación, con base en el promedio de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, esto es, entre el 1 de diciembre de 2008 y el 30 de mayo de 2009, correspondientes a: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima técnica, quinquenio, y primas de navidad, de servicios, de vacaciones y técnica, aumentando la mesada pensional a $5.897.152. 3.5.- En desacuerdo con lo anterior, el 5 de diciembre de 2012, la señora Teresa Mosquera presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra CAJANAL solicitando que se declarara la nulidad de la Resolución No. UMG 15821 de 2011 y, en su lugar, se ordenara reliquidar nuevamente su pensión con el 75% de la totalidad los factores salariales acreditados e indebidamente tazados por la administradora de pensiones, de conformidad con el “Certificado No. 611” expedido por la Contraloría General de la República y lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, pues, por ser beneficiaria del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, su prestación debe reliquidarse según lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976 con respecto a la edad, tiempo de cotización y monto pensional. 3.6.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 11 de diciembre de 2014, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad parcial del acto administrativo demandado y ordenó a la administradora de pensiones reliquidar la mesada pensional de la demandante, “incluyendo en el cómputo de la pensión la suma de $634.743, como 1/12 parte del quinquenio percibido durante los últimos 6 meses de servicios”. 3.7.- Posteriormente, el 25 de marzo de 2015, adicionó la sentencia, ordenando la reliquidación de la pensión de vejez en el 75% del promedio del salario devengado durante el último semestre de servicio, incluyendo además del quinquenio, el sueldo, la prima técnica, 1/12 parte de la bonificación por servicios, 1/12 parte de la prima de servicios, 1/12 parte de la prima de vacaciones y 1/12 parte de la prima de navidad. 3.8.- Inconforme con lo anterior, las partes presentaron recurso de apelación. La señora Mosquera Flórez pidió revocar la decisión del A quo y acceder integralmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que se incurrió en un error aritmético al no reliquidar la prestación con base en los montos salariales certificados por la entidad demandada, aunado a que los valores de los factores salariales se tomaron en una doceava parte, cuando lo correspondiente era sumarlos en una sexta parte, sin desconocer la certificación de sueldos y salarios expedida por la Contraloría Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 General de la República.

Finalmente, sobre el quinquenio, manifestó que la reliquidación ordenada por este concepto no fue completa. Por su parte, CAJANAL alegó que la sentencia de primera instancia debía ser revocada, toda vez que en el caso concreto debían aplicarse los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, pues la accionante adquirió el status pensional durante la vigencia de la Ley 100 de 1993 y “en ese sentido, se respeta el tiempo de servicios y monto que estableció el artículo 1 de la Ley 3 de 1985 y la liquidación se debe efectuar con los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994”.

Con respecto al quinquenio, aseguró que no era factor salarial porque no cumplía con los requisitos de ser habitual, periódico y permanente. 3.9.- En segunda instancia, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, en fallo del 3 de junio de 2021, revocó la decisión del A quo y negó las pretensiones de la demanda, toda vez que acorde con lo dispuesto por la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976, en virtud del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993, debe atender la regla de cotización y factores salariales establecidos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994.

Por lo anterior, consideró que la entidad demandada efectuó la liquidación de la mesada pensional de la señora Mosquera teniendo en cuenta un periodo y factores salariales más favorables que los previstos para liquidar el IBL en la Ley 100 de 1993, pues se remitió al último semestre de servicios y tuvo en cuenta factores no enlistados en el Decreto 1158 de 1994, criterio que no corresponde a la regla jurisprudencial actual en la materia. 4.- Como fundamento de las pretensiones, la parte actora aduce que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales, al haber incurrido en defecto sustantivo o material, en razón a que: 4.1.- Desconoció que, al ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tenía derecho a que el reconocimiento pensional efectuado se realizara en los términos previstos en el Decreto 929 de 1976, en su integridad, y no solo en lo atinente a la edad y tiempo de cotización. Así, consideró que, de forma desfavorable, en su liquidación pensional, se tuvieron en cuenta los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994 y la Ley 100 de 1993, aun cuando su pensión debió calcularse con base en el referido Decreto 929 de 1976. 4.2.- Aplicó retroactivamente lo dispuesto en las sentencias de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 (Rad. 52001-23- 33-000-2012-00143-01) y 11 de junio de 2020 (05001-23-33-000-2012-00272-01), desconociendo la línea jurisprudencial fijada al momento de iniciar el litigio, que era Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 más favorable en su caso particular y según la cual, se debía acceder a las pretensiones de la demanda ordinaria.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- Mediante auto de 2 de noviembre de 2021, la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial demandada y, en calidad de terceros con interés, a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 6.- La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante correo electrónico del 5 de noviembre de 2021, remitió el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 25000-23-25-000-2012-00567-01, sin emitir pronunciamiento alguno respecto de la presente acción de tutela. 7.- El subdirector de defensa judicial pensional y apoderado de la UGPP solicitó declarar improcedente el amparo constitucional o en su defecto, negar las pretensiones de la demanda, al considerar que la autoridad judicial demandada no incurrió en el defecto sustantivo endilgado, pues, aplicó la normativa y jurisprudencia vigente para la época de los hechos, revocando acertadamente la decisión adoptada por el A quo.

Además, resaltó que lo pretendido por la parte actora era surtir una tercera instancia y reabrir el debate jurídico que se surtió ante el juez natural de la causa para sustituir vía tutela la decisión judicial adoptada en el proceso ordinario, al ser desfavorable a sus pretensiones3. 8.- La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, guardó silencio.

C. Sentencia de primera instancia 9.- Mediante sentencia del 22 de marzo de 2022, la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado negó la acción de tutela interpuesta por la señora Teresa Mosquera Flórez. Al respecto, afirmó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado fundamentó acertadamente su decisión en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, según la cual, el IBL de las pensiones reconocidas en cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto 929 de 1976, en virtud del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, debía atender lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994.

Por ende, determinó que la pensión de la demandante debía calcularse teniendo en cuenta los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. Sumado a lo anterior, resaltó que la autoridad judicial demandada, concluyó que la UGPP calculó la mesada pensional de forma 3 Intervención contenida en 24 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 más beneficiosa para la accionante, pues incluyó factores salariales que no estaban previstos en el Decreto 1158 de 1994, interpretación normativa y jurisprudencial que no resulta irracional o arbitraria. 9.1.- Posteriormente, analizó lo atinente a la indebida aplicación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, precisando que en dicha providencia se establecieron dos subreglas jurisprudenciales: i) los beneficiarios del régimen de transición, a quienes se les debía aplicar la Ley 33 de 1985, en relación con el IBL, debían acatar lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1993, y ii) los factores salariales a incluir en la liquidación pensional de servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, solo serán aquellos sobre los que se haya cotizado al sistema pensional.

Acto seguido, aclaró que el Consejo de Estado, en el fallo demandado hizo mención a esta sentencia de unificación y a la del 11 de junio de 2020 con el fin de enfatizar que la posición actual de esta Corporación, en materia de reliquidación pensional para los beneficiarios del régimen de transición, era que el cálculo del IBL no hacía parte de la transición, sino solamente la edad y el tiempo de servicios, sin que la aplicación de ambas sentencias fuera excluyente entre sí, pues ambas tuvieron en cuenta los mismos parámetros sobre el tema. 9.2.- Finalmente, señaló que ambas sentencias de unificación tenían plena aplicación al caso particular, acorde con los efectos que se fijaron en cada una de ellas, por lo que consideró que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no desconoció ningún derecho fundamental de la parte actora.

D. La impugnación 10.- En desacuerdo con lo anterior, la accionante interpuso impugnación contra el fallo de tutela de primera instancia, reiterando que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo, al desconocer que el cálculo del IBL efectuado por la UGPP debía hacerse acorde con lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976 y no siguiendo los criterios de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 aplicada de forma retroactiva y desfavorable.

Igualmente, refirió que se aplicaron indebidamente dos regímenes pensionales, pues de una parte se tuvo en cuenta el referido Decreto 1158 de 1994 para lo referente al cálculo del monto pensional y por otro lado, el Decreto 929 de 1976 para verificar cumplimiento de requisitos de edad y tiempo de cotización que le permitieron acceder a la pensión de vejez.

Además, añadió que se desconoció lo dispuesto por el Procurador General de la Nación, en la Circular 054 de 2010, según la cual, debía respetarse el régimen de transición de los funcionarios públicos. 10.1.- Adicionalmente, alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente, pues, en otras sentencias judiciales, que fueron mencionadas en el recurso de apelación presentado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que guardan relación fáctica y jurídica con el caso Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 particular, se reconoció la reliquidación pensional en los términos alegados por la accionante debiendo, por tanto, accederse a sus pretensiones.

II.- C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 11.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto-Ley 2591 de 19914. F. Análisis del caso concreto 12.- Dado lo anterior, le corresponde a la Sala determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo impugnado, proferido por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado que negó el amparo constitucional solicitado por la parte actora, al considerar que no se configuró el defecto sustantivo alegado.

G. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 13.- Sobre la relevancia constitucional del asunto, la Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con dicho requisito es necesario entrar a examinar dos elementos, a saber5: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor frente a los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, de cara a la definición que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho, bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.

En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, 4 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien con la determinación contenida en la sentencia no se ve favorecido, pues sin lugar a dudas de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial. 14.- En el caso objeto de estudio, se aduce que, en la providencia acusada el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, incurrió en un defecto sustantivo, al omitir aplicar integralmente el Decreto 929 de 1976 al reliquidar la mesada pensional y al aplicar de forma retrospectiva y desfavorable las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y 11 de junio de 2020, pues se desconoció la posición jurisprudencial vigente para la época en que se inició el litigio.

A su vez, en el escrito de impugnación, se señala que la instancia judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente, al desconocer las sentencias mencionadas en el recurso de apelación, que tenían similitud fáctica y jurídica con el caso concreto. 15.- Analizado el contenido de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y el escrito de apelación contra el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se advierte que los argumentos referentes a la aplicación integral del Decreto 929 de 1976 y su inescindibilidad, así como, la aplicación de lo dispuesto en la Circular No. 054 de 2010 proferida por el Procurador General de la República, fueron planteados por la accionante ante el juez natural de la causa y, a su vez, resueltos por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, siendo evidente que la acción de tutela, en ese respecto, se interpuso para reabrir el debate sobre el cálculo del IBL aplicable al actor, surtiéndose una instancia adicional al proceso ordinario. 16.- En efecto, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el hecho 3.4., el demandante aseveró que Cajanal, en lo atinente a los factores salariales para determinar el monto pensional, le aplicó “indebidamente dos (2) regímenes pensionales a todas luces improcedente (sic), uno, respecto a los requisitos para ostentar al status de pensionado (… al momento de reconocer la pensión de vejez, se le respetó el régimen especial establecido en el Decreto 929 de 1976, con relación a la edad, tiempo y monto) y otro con el fin de determinar su liquidación (… Que respecto a los factores salariales que se deben tener en cuenta, son los consagrados en la Ley 100 de 1993, y su Decreto reglamentario No. 1158 de 1994), desconociendo el principio de inescindibilidad de la norma jurídica”6. 16.1.- Por lo anterior, sostuvo que Cajanal había omitido liquidar su pensión de vejez conforme a la legislación vigente y aplicable a su caso particular, pues, por ejemplo, no tuvo en cuenta la Circular No. 054 de 2010 expedida por el Procurador General de la República y “el REGIMEN DE TRANSICIÓN – art. 36 de la Ley 100 de 1993 y el DECRETO 929 DE 1976 (Régimen especial para los Empleados de la Contraloría 6 Expediente digital, folios 37 y 38 del Cuaderno Principal del expediente No. 25000-23-25-000-2012-00567-01.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 General de la República), dejando de lado en su real dimensión y valor, los factores salariales devengados… durante el último semestre de servicios”7, explicando para el efecto que: <<La sui generis interpretación que hizo CAJANAL de los mandatos constitucionales, legales y jurisprudenciales en material pensional, hizo que nuevamente liquidara mal el monto total de mi mesada pensional… Para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993… tenía más de 35 años de edad y me encontraba vinculada a la Contraloría General de la República, por tanto soy beneficiaria del régimen de transición previsto en la mencionada ley.

Lo anterior significa que al estar cobijada por el régimen de transición, me es aplicable la excepción al régimen general, es decir, que mi pensión de jubilación me debe ser reconocida con el régimen anterior al cual me encontraba afiliada para esa fecha, cual es el consagrado en el artículo 7° del Decreto 929 de 1976. (…) En cuanto a los factores de salario que se deben tener en cuenta para la liquidación de mi mesada pensional, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, se debe dar aplicación a los preceptos consagrados en el artículo 40 Decreto 720 de 1978 y el artículo 45 Decreto Extraordinario 1045 de 1978, que modificó el Decreto Extraordinario 3135 de 1968, aplicable a los empleados de la Contraloría General de la República por disposición expresa del artículo 17 del Decreto 929 de 1976.

Y es que el Régimen de Transición no es un capricho de nadie, sino que tiene un claro fundamento constitucional, la rebeldía de la administración en no acatar lo que ha señalado el juez natural sobre este tema, está generando grandes detrimentos al Estado, por que se empeña y se obstina en no respetar los regímenes especiales y como consecuencia no hacer bien las respectivas liquidaciones pensionales.

(…)

4. DISPOSICIONES QUEBRANTADAS (…) -Conceptos de los Entes de Control como el emitido por el Ministerio Público – Circular 054 del 3 de noviembre de 2010. (…)

4.1. CONCEPTO DE VIOLACIÓN EL DECRETO LEY 929 DE 1976, artículo 7, establece: (…) CAJANAL, al momento de reconocer mi pensión de vejez, no dio aplicación al Régimen Especial que me ampara, ajustando disposiciones indebidas de carácter general no procedentes a mi trámite pensional, como la Ley 100 de 1993 y el Decreto Reglamentario 1158 de 1994.

(…) Vale decir, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es una norma de orden público, desarrolla el principio de favorabilidad reconocido en el artículo 53 de la Constitución que penetra en todo el ordenamiento laboral por ser su hilo conductor…. En este orden de ideas, cumplí con los presupuestos exigidos por el régimen de transición, en consecuencia, me es aplicable sin lugar a dudas la regulación especial contemplada en el Decreto 929 de 1976, no solo en cuanto al reconocimiento de la pensión, sino también para determinar la liquidación y monto que corresponde a la realidad en derecho.>>8.

(Se resalta) 7 Expediente digital, folios 38 del Cuaderno Principal del expediente No. 25000-23-25-000-2012-00567-01. 8 Expediente digital, folios 39 a 42 del Cuaderno Principal del expediente No. 25000-23-25-000-2012-00567-01. Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 10 A su turno, en los alegatos de conclusión de primera instancia, la actora aseguró nuevamente que, al ser beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tenía derecho a que se aplicara a su caso concreto, lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, propio de los empleados de la Contraloría General de la República, razón por la cual se debía acceder a la reliquidación pensional solicitada9. 16.2.- Posteriormente, en el recurso de apelación formulado contra el fallo de 11 de diciembre de 2014 y su adición, proferido por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fueron reiterados dichos argumentos: <<II.

No compartimos la decisión del ad-quo, por cuanto es contraria a la verdad de autos, al denotar que se falló con interpretaciones rigoristas, y los hechos y pretensiones de la demanda no fueron considerados y decididos en su totalidad. No obstante a que en parte “considerativa” el Tribunal expone que “la pensión de la demandante, debía ser liquidada o reliquidada… teniendo como base los salarios percibidos durante el último semestre de servicios conforme las disposiciones del Decreto 929 de 1976”, no lo reconfirma en el Resuelve, a sabiendas que la entidad demandada tomó los factores salariales en guarismos diferentes a los que realmente devengó la parte actora durante el último semestre laborado, y sobre esta pretensión no decidió nada; es muy claro como se evidencia en el último acto de reliquidación… con respecto a la certificación de sueldos y salarios expedida por la Contraloría General de la República, documentos que al compararlos evidencian claramente que la entidad demandada liquidó de manera errónea la mesada pensional de la demandante, pues tomo equivocadamente los valores correspondientes a todos los factores salariales devengados por la parte actora porque cada uno de ellos fueron montos superiores a los tenidos en cuenta por la entidad e incluidos en la base de liquidación, resultando de esta manera diferencias sustanciales en ésta y por ende merma en el monto total de la pensión. Pues, es evidente que el Tribunal incurrió en un error netamente de carácter aritmético, al no disponer la reliquidación con fundamento en los montos salariales expresamente certificados por la entidad pública demandada, como se demuestra en el cuadro comparativo…>>10 16.3.- Argumentos que fueron reiterados en los alegatos de conclusión de segunda instancia11, y frente a los cuales la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, realizó el siguiente análisis legal y jurisprudencial: Empezó por precisar que no estaba en discusión que la demandante era beneficiaria del régimen de transición ni la aplicación de la normativa pensional de la Contraloría General de la República, contenida en el Decreto Ley 929 de 1976.

Así mismo, señaló que Cajanal, en la Resolución PAP 003982 de 2010, reconoció a la actora pensión de vejez, con fundamento en el régimen especial del Decreto 929 de 1976, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 21994, acto administrativo en el que además, constaba que, la respectiva mesada se liquidó “con el 75% del salario 9 Expediente digital, folios 157 y 158 del Cuaderno Principal del expediente No. 25000-23-25-000-2012-00567- 01. 10 Expediente digital, folios 234 y 235 del Cuaderno Principal del expediente No. 25000-23-25-000-2012-00567- 01. 11 Expediente digital, folios 312, 321 a 335 del Cuaderno Principal del expediente No. 25000-23-25-000-2012- 00567-01.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11 promedio devengado en los últimos 10 años… conforme lo previsto en el artículo 36 de dicha Ley 100 de 1993,… y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional”, teniendo como factores salariales la asignación básica y la bonificación por servicios prestados12.

Seguidamente, mencionó que en la Resolución PAP 021079 de 2010, se negó la solicitud de reliquidación pensional, al considerar que a la actora se le respetó el régimen especial establecido en el Decreto 929 de 1976, con relación a la edad, tiempo y monto, pero en cuanto a la forma de liquidar “se debe tener en cuenta lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por haber adquirido el status en la vigencia de la ley y respecto a qué factores se toman en cuenta son los establecidos taxativamente en el Decreto 1158 de 1994”13.

Luego, refirió que en la Resolución o. UGM 015821 de 2011, acto administrativo demandado, “dando aplicación a la Circular 054 del 3 de noviembre de 2010 de la Procuraduría General de la Nación”, se reliquidó la mesada pensional de la demandante en un equivalente al 75% sobre un IBL conformado por el promedio de los salarios devengados durante el último semestre de trabajo, con base en los siguientes factores salariales: asignación básica mensual, bonificación por servicios prestados, prima técnica, quinquenio y primas de navidad, servicios, vacaciones y técnica14.

Así, para resolver la discusión presentada sobre la fijación del IBL de la pensión de vejez para los beneficiarios del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, se remitió al criterio unificado del Consejo de Estado – Sección Segunda, consagrado en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, dentro del proceso con radicado No. 05001-23-33-000-201200272-01, según el cual “el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994”15.

A continuación, recordó que en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, esta Corporación advirtió que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (régimen de transición) prevé que solo se conservan de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo), pues el IBL no fue un aspecto sometido a transición por parte del legislador16.

Con todo, precisó que si bien el fallo apelado fue proferido con anterioridad a la sentencia de unificación del 11 de julio de 2020, “la Sala de Sección consideró que 12 Expediente digital, folio 6 de la sentencia del 3 de junio de 2021. 13 Ídem. 14 Expediente digital, folio 7 de la sentencia del 3 de junio de 2021. 15 Ídem. 16 Ídem.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 12 esta providencia tiene efectos retroactivos, siendo vinculante “en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse, (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales y administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten”17, por lo que, era aplicable al caso concreto.

En virtud de lo anterior, determinó que la señora Teresa Mosquera Flórez no tenía derecho a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, pues al faltarle más de 10 años para adquirir su estatus pensional, desde la vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, “su ingreso base de liquidación está regido por el artículo 21 ídem y los factores son sobre los cuales cotizó, previstos en el Decreto 1158 de 1994”18.

Por último, aplicó la regla de unificación sentada en la referida providencia de la siguiente forma19: Beneficio de la transición pensional (Artículo 36 de la Ley 100 de 1993) Consolidación del Derecho (edad/50años + tiempo de servicio o número de semanas cotizadas/20 años) Artículo 7 Decreto 929 de 1976 Ingreso Base de Liquidación (inciso 3° art. 36 de la Ley 100/1993/Decreto 1158 de 1994) Tasa de reemplazo Artículo 7 Decreto Ley 929 de 1976.

Edad Tiempo de servicios Periodo Factores La actora a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 a nivel nacional contaba con más de 35 años de edad 50 años 20 años Los diez años anteriores al reconocimiento pensional, esto es, 1 de junio de 1999 al 30 de mayo de 2009. Los previstos en el Decreto 1158 de 1994. 75% Adquirió el estatus jurídico de pensionado el 11 de febrero de 2009, al cumplir la edad de 50 años De conformidad con lo expuesto, concluyó que la entidad demandada efectuó la liquidación de la mesada pensional de la accionante teniendo en cuenta un periodo y factores más benéficos para ella, que los previstos para el IBL de la Ley 100 de 1993.

Lo anterior, en tanto “se remitió al último semestre de servicios y tuvo en cuenta factores que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994. Criterio que no corresponde a la interpretación jurisprudencial actual sobre el IBL de los beneficiarios 17 Ídem. Cita original: “Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882-14)”. 18 Expediente digital, folio 8 de la sentencia del 3 de junio de 2021. 19 Ídem.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 13 del régimen de transición”20. Así, determinó que no era procedente la reliquidación pensional ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tomando como IBL la totalidad de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios de la actora, razón por la cual revocó dicha decisión y negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 17.- De lo anterior, se advierte que la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado efectuó un análisis normativo y jurisprudencial respecto al régimen pensional aplicable a la demandante, concluyendo, de forma acertada que, al ser beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, en cuanto a la edad, tiempo de cotización y monto (tasa de reemplazo) era beneficiaria de lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, pero con respecto al IBL, debía seguirse la regla dispuesta en el Decreto 1158 de 1994, pues esta aplicación normativa se dispuso en la sentencia de unificación, proferida el 11 de junio de 2020.

En ese contexto, se observa que el cargo referente a la inescindibilidad de la norma fue debidamente rebatido por el juez natural de la causa y al haberse reiterado los argumentos que sobre el particular fueron alegados por el demandante dentro del proceso ordinario, en la acción de tutela, se advierte que esta no cumple el requisito de relevancia constitucional, pues, sobre el particular, se pretende reabrir el debate jurídico zanjado. 18.- Ahora bien, en lo referente al defecto sustantivo por aplicación indebida de las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y 11 de junio de 2020, se estima que dicho argumento también carece relevancia constitucional, dado que, es obligación del juez aplicar la normatividad y jurisprudencia vigente al momento de decidir el asunto puesto bajo su conocimiento, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011. 18.1.- Sumado a lo anterior, la autoridad judicial demandada, en el fallo del 3 de junio de 2021, puso de presente que la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 era aplicable al caso concreto, por cuanto en dicha providencia se dispuso que sus efectos eran aplicables a los casos que se estuvieran adelantando, como fue el caso de la señora Mosquera Flórez, al momento de proferirse el fallo de unificación, “en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado”.

Lo mismo ocurre con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en la que se dijo que, “La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.”, siendo evidente entonces que ambos pronunciamientos eran aplicables al caso particular dando cumplimiento al mandato legal y constitucional que tiene el Consejo de Estado 20 Expediente digital, folio 8 de la sentencia del 3 de junio de 2021.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 14 de respetar su propio precedente, por consiguiente, se observa que la autoridad judicial accionada no vulneró ningún derecho fundamental. 19.- De otra parte, sobre el presunto desconocimiento del precedente jurisprudencial que se alegó, en el escrito de impugnación, cabe señalar que las sentencias referidas fueron dictadas con antelación a la sentencia de unificación de 2020, por consiguiente, no constituyen el precedente vigente.

Sumado a lo anterior, algunas de las providencias fueron dictadas por corporaciones judiciales diferentes y de inferior jerarquía al Consejo de Estado. Así pues, dicho alegato también carece de relevancia constitucional. 20.- De conformidad con lo expuesto, se evidencia que la parte accionante pretende con esta acción constitucional reabrir un debate zanjado por el juez natural, convirtiendo la acción de amparo en una instancia adicional, al no estar de acuerdo con la decisión proferida por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 21.- Por lo demás, no sobra mencionar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal21. 22.- Visto lo anterior, estima esta Sala que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, responden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 23.- Así las cosas, la acción de tutela que se examina se torna improcedente, al no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional, por lo tanto, esta Sala revocará la sentencia de 22 de marzo de 2022, proferida por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado en la que se negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo y seguridad de la parte actora, y en su lugar, declarara improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 21 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-07338-01 Accionante: Teresa Mosquera Flórez Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 15 24. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO. – REVOCAR la sentencia proferida el 22 de marzo de 2022, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, conforme a la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO. - ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Ausente con permiso FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE22 JOSE ROBERTO SÁCHICA MENDEZ 22 VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.