Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03938-01 Demandante: DAGOBERTO ROJAS CAVIEDES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Temas: Tutela contra providencia judicial – proceso ejecutivo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por el Tribunal Administrativo del Cesar contra la sentencia del 1º de septiembre de 2022, dictada por el Consejo de Estado – Sección Cuarta que amparó los derechos invocados por la parte actora.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 18 de julio de 2022 al buzón web del Consejo de Estado, el señor Dagoberto Rojas Caviedes, mediante apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales “al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y a la igualdad”. 2.
El accionante consideró vulneradas las garantías invocadas, con ocasión de la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada el 16 de junio del 2022, en el proceso ejecutivo identificado con el No. 20001-33-33-002-2021-00136-00/01 promovido por el señor Dagoberto Rojas Caviedes contra la E.S.E Hospital Regional de Aguachica José David Padilla Villafañe, mediante la cual se revocó el fallo del 9 de septiembre de 2021, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar y, en su lugar, se ordenó no seguir adelante con la ejecución y declaró terminado el proceso. 1.2.
Pretensión 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó la protección de sus garantías fundamentales y, en consecuencia, pidió: Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “SEGUNDO: Que, como consecuencia del anterior amparo, solicito Honorables Magistrados se REVOQUE la sentencia del 16 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por la vulneración de los derechos fundamentales esgrimidos en este escrito.
TERCERO: Solicito se ordene DEJAR SIN VALOR Y EFECTOS JURÍDICOS la sentencia del 16 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, como consecuencia se ordene a esa Corporación que, en un lapso no mayor a veinte (20) días, profiera una providencia de reemplazo en la que valore el acta de liquidación del contrato según los lineamientos jurisprudenciales de la Sala Plena del Consejo de Estado, esto, es como un título ejecutivo autónomo.” 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El 1º de junio de 2021, el señor Dagoberto Rojas Caviedes inició proceso ejecutivo contra el Hospital Regional de Aguachica José David Padilla Villafañe con el propósito de obtener el pago de las facturas DARC-6 del 17 de diciembre de 2020, DARC-7 del 28 de diciembre de 2020 y DARC-8 del 28 de diciembre de 2020, por valor total de $89.996.797.
Tal valor correspondía a la ejecución del Contrato N.º 388 de 2020, cuyo objeto consistió en “contratar el suministro de alimentos para los usuarios hospitalizados, médicos internos y refrigerios en el Hospital Regional José David Padilla Villafañe Empresa Social del Estado”. 5. El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar conoció del asunto en primera instancia. El 11 de junio de 2021, profirió mandamiento de pago en contra del Hospital Regional José David Padilla Villafañe en razón a “la obligación contenida en el título ejecutivo derivado del Contrato 388 del 1 de diciembre de 2020”, conforme con las facturas DARC-6 del 17 de diciembre de 2020, DARC-7 del 28 de diciembre de 2020, DARC-8 del 28 de diciembre de 2020 y el acta de liquidación del Contrato No. 388 de 2020, suscrita entre ambas partes. 6.
En audiencia inicial de instrucción y juzgamiento, celebrada el 9 de septiembre de 2021, dicha autoridad judicial fijó el litigio en los siguientes términos: “Se indica que hubo una liquidación de un contrato esa liquidación es el título ejecutivo que el despacho tomó para efecto de librar mandamiento de pago y durante ese transcurso del trámite procesal la entidad ejecutada realizo un pago al señor Dagoberto Rojas, el despacho no desconoce dicho pago por ende deberá evaluar si hay un pago parcial, una compensación, una novación o una prescripción.” 7.
En la misma fecha profirió sentencia mediante la cual se pronunció frente a las excepciones de fondo presentadas por la demandada y, en tal sentido: i) declaró probada la excepción de pago parcial, pues se acreditó que la E.S.E. Hospital Regional José David Padilla Villafañe realizó un pago el día 25 de junio de 2021 por Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valor de $44.962.956; ii) negó las excepciones de “cobro de lo no debido, falta de exigibilidad de la obligación que pretende cobrar la parte demandante y omisión de los requisitos que el título debe contener”; y iii) ordenó continuar con la ejecución. 8.
Frente a la excepción de “cobro de lo no debido”, consideró lo siguiente: “Según los documentos aportados el 09 de agosto de 2021 se puede extraer que los días 17 y 28 de diciembre de 2020, así como el 10 de febrero de 2021, el demandante presentó ante la E.S.E. HOSPITAL REGIONAL DE AGUACHICA JOSE DAVID PADILLA VILLAFAÑE las cuentas de cobro del contrato No. 388 de 2020 en las que anexan la documentación requerida para el cobro de las facturas DARC-6 de los suministros realizados del 01 al 15 de diciembre de 2020, DARC – 7 de los suministros realizados del 16 al 27 de diciembre de 2020, DARC – 8 de los suministros realizados el día 28 de diciembre de 2020.
Constituyendo en mora la parte demandante a la entidad hoy demandada el día 05 de abril de 2021” 9. A su vez, con respecto a la “falta de exigibilidad de la obligación que pretende cobrar la parte demandante y omisión de los requisitos que el título debe contener”, alegada por el hospital, afirmó que “la parte ejecutada no presentó recurso de reposición contra el auto fechado 11 de junio de 20211, por lo que no es el momento procesal oportuno para atacar la exigibilidad de la obligación”.
Esto, en virtud del artículo 430 del Código General del Proceso que establece: “(…) Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo. No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso.
En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso.” 10. Inconforme con lo anterior, la entidad ejecutada interpuso recurso de apelación. Argumentó que el título estaba conformado por el acta de liquidación y la respectiva facturación; no obstante, precisó que algunas facturas no se aceptaron debido a que no fueron acompañadas con los debidos soportes y, por tanto, solo se pagó la factura que cumplía con los requisitos pactados en la cláusula cuarta del contrato2. 11.
El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 16 de junio de 2022, confirmó el ordinal primero del fallo recurrido, en el sentido de declarar probada la excepción de pago parcial de la obligación y revocó en todo lo demás dicha providencia. 1 Mediante el cual se profirió mandamiento de pago contra la entidad. 2 “CUARTA: FORMA DE PAGO: EL HOSPITAL cancelará las dietas y alimentos suministros efectivamente entregados y previamente solicitados, los cuales serán cobrados por el CONTRATISTA en los montos establecidos en el ANEXO 1 previa verificación de los alimentos y suministros y dentro de los noventa (90) días siguientes a la radicación por parte del CONTRATISTA de la factura y/o cuenta de cobro correspondiente en la oficina de Tesorería de la entidad” (sic a toda la cita).
Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12. Como fundamento de la decisión, indicó que la obligación perseguida estaba consignada en un título ejecutivo complejo en materia contractual.
Por tanto, a pesar de que el demandante aportó el contrato de suministro, las facturas de cobro y el acta de liquidación, consideró que debió aportar todos los documentos que probaran que se había dado cumplimiento efectivo al contrato conforme lo exigía la cláusula cuarta del mismo. 13. En este orden de ideas, indicó que no era posible acceder al pago de las facturas porque el título no cumplía con los requisitos del artículo 422 del Código General del Proceso y, por tanto, debieron declararse probadas las excepciones de “cobro de lo no debido, la obligación no es clara, expresa y exigible, y de omisión de los requisitos que el título debe contener”, planteadas por la parte ejecutada. 14.
La sentencia fue notificada por mensaje de datos remitido el 17 de junio de 2022. El 14 de junio del mismo año, la parte demandante presentó solicitud de adición y aclaración de la sentencia de segunda instancia, pero la petición fue, posteriormente, desistida. Mediante auto del 28 de julio 2022, el despacho ponente aceptó el desistimiento a la adición y aclaración de la sentencia de segunda instancia. 1.4.
Sustento de la vulneración 15. La parte actora sostuvo que la autoridad demandada, al proferir el fallo censurado incurrió en desconocimiento del precedente, defecto fáctico y defecto sustantivo. 16. En relación con el defecto por desconocimiento del precedente, indicó que el Tribunal Administrativo del Cesar desatendió el criterio pacífico del Consejo de Estado, según el cual, el acta de liquidación del contrato constituye un título ejecutivo autónomo en tanto que contiene obligaciones claras, expresas y exigibles. 17.
Advirtió que dicho título contiene un negocio jurídico en el que las partes, en ejercicio de su autonomía, definen las cuentas, precisan el estado de los créditos y deudas recíprocas y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe. En tal sentido, manifestó que la autoridad judicial accionada se apartó del precedente que rige la materia en cuestión sin presentar los argumentos que justificaran tal desconocimiento. 18.
Indicó que dicho precedente ha sido desarrollado principalmente en las siguientes providencias: “Sentencia de Tutela contra providencia judicial, Segunda Instancia, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. María Adriana Marín, radicado: 11001-03-15-000-2019-02338-01, 25 de octubre de 2019; Auto del 28 de octubre de 2019, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Nicolás Yepes Corrales, Radicación N°: 85001-23-33-000-2018- 00155- 01(63329);
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de febrero de 2011, Rad. 68001-23-15-000-2004-02391-01(35822), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Auto del 29 de octubre de 2013, C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, Rad. 20001-23-31-000-2010-00292-01(43011); Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 11 de noviembre de 2009, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Rad. 25000-23-26-000-2002-01920-02(32666); Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 9 de marzo de 2020, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, Rad. 85001-23-31-000-2009-00139-01(44458) y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 30 de julio de 2019, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.” 19.
Frente al cargo por defecto fáctico, indicó que la parte demandante allegó como prueba documental el acta de liquidación del contrato que, por sí sola, constituye título ejecutivo, sin que fuera necesario consultar otros documentos contractuales. A su juicio, el Tribunal valoró indebidamente dicho documento como fuente de obligaciones que presta mérito ejecutivo. 20.
En este orden de ideas, señaló que el acta de liquidación también es el medio por el cual se extinguen las obligaciones y, por tanto, las contenidas en la cláusula cuarta del contrato corrieron dicha suerte. 21. A su vez, sostuvo que la providencia cuestionada desconoció la fijación del litigio, en la cual se definió que el acta de liquidación del contrato era el título ejecutivo, por lo que el accionante no contaba con el deber de aportar más documentos relativos a la conformación del título; no obstante, puso de presente que, aún en gracia de discusión, si se tratara de un título complejo, bastaba la apreciación en conjunto de los documentos obrantes en el expediente, para confirmar la sentencia de primera instancia. 22.
De tal forma, expresó lo siguiente: “no es necesario aportar el contrato estatal liquidado para configurar el título ejecutivo o realizar solicitudes y condiciones diferentes cuando ya se cuente con la liquidación de mutuo acuerdo de acto contractual, debido a que en el acta de liquidación se define el estado económico del negocio jurídico, así como el balance final de las obligaciones de las partes, debiendo estarse a lo resuelto y consignado en la misma, así que en este caso se debe solicitar del Honorable Consejo de Estado, dejar sin valor y efectos jurídicos la sentencia del 16 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, debiéndose emitir una nueva providencia de reemplazo en la que se valore el acta de liquidación del contrato según los lineamientos jurisprudenciales de la sala Plena del Consejo de Estado, esto es, como un título autónomo.” 23.
En cuanto al defecto sustantivo alegado, expuso que se incurrió en una indebida aplicación de los artículos 422 y 430 del Código General del Proceso, pues desconoció la teleología del proceso ejecutivo. A su juicio, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar profirió mandamiento de pago y la demandada no interpuso el recurso de reposición en su contra, por lo que cobró ejecutoria y, en tal sentido, retomar la discusión sobre los requisitos del contrato en sede de apelación de la sentencia vulnera el principio de preclusión procesal.
Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la acción de tutela en primera instancia 24. A través de auto del 25 de julio de 2022, la magistrada ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la tutela, ordenó la notificación de la parte accionante y del Tribunal Administrativo del Cesar y vinculó como terceros con interés legítimo al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar y al Hospital Regional de Aguachica José David Padilla Villafañe. 1.6.
Intervención Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentó la siguiente intervención: 1.6.1. Tribunal Administrativo del Cesar 25. Por medio de escrito enviado el 29 de julio de 2022 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, la presidenta de la autoridad judicial demandada solicitó que se declarara la improcedencia de la acción constitucional por no haberse superado el requisito de subsidiariedad. 26.
Indicó que la sentencia acusada aún no estaba ejecutoriada, puesto que la parte actora presentó solicitud de adición y aclaración contra dicha providencia la cual, al momento de interposición de la tutela, aún no se había resuelto. En tal sentido, señaló que no se habían agotado los mecanismos judiciales con los que contaba el accionante para la defensa de los derechos invocados. 27.
No obstante, agregó que la sentencia objeto de tutela no contenía motivación arbitraria o contraria al ordenamiento jurídico. Esto, en la medida en que el problema jurídico de la segunda instancia del trámite ejecutivo consistió en determinar si la providencia del a quo estaba ajustada a derecho o si, por el contrario, la entidad demandada no debía ejecutar el pago reclamado porque el contratista no acreditó el cumplimiento de la cláusula carta del contrato de suministro. 28.
Puso de presente que dicho contrato fijó condiciones claras y aceptadas por las partes, por medio de las cuales se acordó que el pago se ejecutaría previa verificación de los suministros aportados por el contratista dentro de los 90 días siguientes a la presentación de la cuenta de cobro. Sostuvo que, conforme con la cláusula cuarta del contrato, dicha factura debía ser radicada dentro de los 10 días siguientes al vencimiento del plazo pactado, junto con la documentación acordada en dicha disposición. 29.
Añadió que, en tal sentido, el ejecutante no acreditó el cumplimiento de tales requisitos, motivo por el cual no era posible ordenar el pago. Por tanto, concluyó que el título ejecutivo complejo aportado por el señor Rojas Caviedes no cumplió con los requisitos del artículo 422 del Código General del Proceso, dado que los Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documentos que apoyaban las pretensiones de la demanda no prestaban mérito ejecutivo. 30.
A pesar de haber sido debidamente notificados, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar y la E.S.E Hospital Regional de Aguachica José David Padilla Villafañe guardaron silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia 31. Por medio de sentencia proferida el 1º de septiembre de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó los derechos invocados mediante la acción de tutela al considerar que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente y defecto fáctico.
En tal sentido, dejó “sin efectos la sentencia del 16 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en el marco del proceso ejecutivo con radicación nro. 20001-33-33-002-2021-00136-01” y ordenó al Tribunal Administrativo del Cesar: “que, en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión en la que valore el acta de liquidación del contrato nro. 388-2020, teniendo en cuenta el precedente judicial del Consejo de Estado que fue precisado en la parte motiva de este fallo de tutela”. 32.
Estimó que “el presupuesto de exigibilidad de la obligación en el caso concreto no debía analizarse de cara al clausulado del contrato, sino a la luz del contenido del acto de liquidación, que es título ejecutivo según el artículo 297 del CPACA”. Citó la norma en cuestión, que señala lo siguiente: “Artículo 297. Título ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo.
(…) 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.” 33.
Puso de presente que, conforme con la jurisprudencia pacífica del Consejo de Estado, el acta de liquidación del contrato “establece el corte de cuentas entre los contratantes y se define quién le debe a quién y cuánto”. Al respecto, agregó que “en caso de que sea la voluntad de alguna de las partes condicionar el pago de la obligación, debe consignar en el acta de liquidación con miras a afectar la exigibilidad de la acreencia”. 34.
Expuso que dicho documento es una actuación administrativa posterior a la terminación del contrato, por medio de la cual se definen las obligaciones de las partes, se hace un balance de cuentas y se consigna el estado económico de la Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación contractual.
Por tanto, agregó que para definir las obligaciones de las partes, debe atenderse a lo consignado en el acta de liquidación. 35. Citó los siguientes extractos de providencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado cuyo criterio, a su juicio, fue desconocido por la autoridad judicial demandada: “( ) la sola acta de liquidación puede prestar mérito ejecutivo siempre y cuando cumpla con los requisitos del artículo 488 del C.P.C. ( ) Cuando la demanda ejecutiva se presenta con posterioridad a la liquidación del contrato, la existencia de obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de alguna de las partes contratantes se acredita fundamentalmente con el acta o el acto de liquidación del contrato.”3 “No obstante lo dicho, la Sala aclara que, en casos como el presente, donde los contratos fueron liquidados y las obligaciones que se reclaman constan en las respectivas actas, el aporte o no de los contratos no es factor determinante para establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, habida cuenta que siendo la liquidación un acto donde se deciden todas las reclamaciones que hayan surgido en la ejecución del contrato, finiquitando de esta forma la relación existente entre las partes del negocio jurídico, tal expresión implica un corte o cierre final de cuentas donde se define quién debe a quién y cuánto.
En tal sentido, si con la liquidación del contrato se define el estado económico del mismo, no hay duda que para establecer las obligaciones resultantes debe estarse a lo resuelto y consignado en el acta respectiva, sin perjuicio de que pueda demandarse su modificación por vía judicial.”4 “7. Los actos administrativos de liquidación (unilateral o bilateral), este goza de una presunción de legalidad que obliga a las partes en los términos de su contenido, sin perjuicio de que el juez del contrato, en desarrollo de un proceso declarativo, pueda revisarla. 8.
Así, la única forma de desvirtuar la mencionada presunción de legalidad es por medio de una sentencia judicial en la que se declare su nulidad por alguna de las causales legalmente contempladas para ello, esto es, cuando el juez contencioso administrativo encuentra probado alguno vicio que afecte su legalidad. 9. En efecto, si una parte no está conforme con la liquidación efectuada debe acudir a un proceso judicial declarativo para que pueda ser modificada o revocada en sede judicial, sin embargo, mientras eso no ocurra, el acta de liquidación goza de plena validez y es el único título ejecutivo válido, teniendo en cuenta que es el balance final de las obligaciones a cargo de las partes.”5 36.
Consideró que, conforme con dicho precedente, “cuando se ejecuta el acto de liquidación de un contrato, la exigibilidad de las obligaciones allí consignadas dependerá de 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 27.05.04. M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Rad: 76001-23-31-000-2000-02627-01(26877). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 19.07.06. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Rad: 23001-23-31-000-2003-01328-01(30770). Reiterada en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B. Sentencia del 28.10.19. Rad: 85001-23-33-000-2018-00155-01(63329). 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B. Auto del 22.07.19.
M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Rad: 23001-23-31-000-2009-00277-02 (60613). Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los términos, para este caso, en los que la entidad contratante manifestó su voluntad por tratarse de una liquidación unilateral”. 37.
Advirtió que en el acta de liquidación del caso en concreto, la cual cuenta con la firma del gerente del Hospital y del supervisor del contrato, la entidad ejecutada reconoció que debía una suma de dinero como contraprestación de la ejecución del contrato de suministro. Añadió que el pago de la deuda no fue sometido al cumplimiento de algún plazo o condición y, por tanto, “no era dable afectar su exigibilidad acudiendo a la cláusula cuarta del contrato, como lo hizo el Tribunal Administrativo del Cesar”. 38.
Adujo que si el Hospital estimaba que el pago de las obligaciones exigibles conforme con el acta de liquidación dependía de que se aportaran ciertos documentos o se cumplieran con requisitos adicionales a lo dispuesto en el acta, debió establecer en esta tal condición; no obstante, al no haber realizado ello, “no era dable afectar la exigibilidad del título ejecutivo imponiendo condiciones que la entidad contratante no consignó en el acta”. 39.
Por tanto, argumentó que la obligación que se pretendía ejecutar era: i) expresa, pues en el acápite de balance financiero del acta de liquidación está determinado el saldo adeudado al contratista, cuyo monto deriva de las tres facturas que también fueron relacionadas en tal documento; ii) clara, pues fue determinada en el acta; y iii) exigible, dado que su pago no fue sometido a plazo o condición por parte de la entidad ejecutada. 40.
En tal sentido concluyó que: “(…) la sentencia del 16 de junio de 2022 incurrió en defecto fáctico y en desconocimiento del precedente judicial, dado que el contenido del acta de liquidación del contrato y, en específico, el presupuesto de exigibilidad de la obligación ejecutada no fue analizado a la luz de la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que establece que los créditos reconocidos en el acta de liquidación del contrato estatal, en cuanto a su exigibilidad, deben ser analizados conforme a los términos, condiciones o plazos consignados por las partes o por la entidad, según sea el caso, en el documento, pero si la administración guarda silencio sobre tales condiciones, las obligaciones allí consignadas serán puras y simples”. 41.
Por último, negó el cargo por defecto sustantivo pues, si bien el artículo 430 del Código General del Proceso señala que los requisitos formales del título pueden discutirse solo a través del recurso de reposición contra el mandamiento de pago, lo cierto es que “el juez de la ejecución en despliegue de su deber de saneamiento puede retomar esta discusión en la sentencia”.
Por tanto, indicó que la determinación de la accionada de “retomar en sentencia la discusión sobre los requisitos del título ejecutivo, no se traduce en una actuación contraria al ordenamiento jurídico” Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8.
Impugnación 42. A través de correo electrónico enviado el 12 de septiembre de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Cesar impugnó la sentencia proferida el 1º del mismo mes y año, notificada el 8 de septiembre siguiente y solicitó que se revocara para que, en su lugar, se niegue el amparo de derechos. 43.
En primera medida, puso de presente los documentos allegados como pruebas por el ejecutante y detalló que éste: “aportó el acta de liquidación del Contrato No. 388 de 2020, de fecha 15 de abril de 2021, que le fue presentada por el hospital ejecutado, en donde se detalló las pólizas de garantías, se describió el balance financiero, relacionando las tres facturas electrónicas citadas, con su respectivo valor, señalando como saldo a favor del contratista, la suma de $89.996.797 e indicándose además, que estaba legalmente terminada la ejecución del contrato, y, se dejó constancia que las partes cesaron todas las obligaciones mutuas pactadas en el contrato, que el contratista ejecutó a satisfacción el objeto del mismo, y, que cumplió con todas las obligaciones en el sistema general de salud, riesgos, aportes y pensiones”. 44.
Argumentó que, no obstante, el material probatorio debió “valorarse en su conjunto, con miras a establecer si constituían prueba idónea de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante, como lo establece el artículo 422 del C.G. del P”. 45. Arguyó que el título ejecutivo debe demostrar la existencia de una prestación en beneficio de alguien, por lo que el obligado tiene que observar en favor de su acreedor una conducta de dar, hacer o de no hacer y tal obligación debe ser expresa, clara y exigible, requisitos que constituyen todo título ejecutivo.
En tal sentido, afirmó que, conforme con el Consejo de Estado: “(…) los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones esenciales, unas formales y otras sustanciales. Las primeras se refieren a que la obligación debe constar: i) en documentos auténticos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o ii) en providencias emanadas de autoridades competentes que tengan fuerza ejecutiva, conforme a la ley, como, por ejemplo, las sentencias de condena y otro tipo de providencias judiciales que impongan obligaciones, verbigracia, aquellas que fijan honorarios a los auxiliares de la justicia, las que aprueban la liquidación de costas, etc.
Las condiciones sustanciales, por su parte, se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante sean claras, expresas y exigibles”. 46. Expuso que, en relación con las condiciones sustanciales del título ejecutivo, la doctrina ha señalado que en el documento debe estar expresamente declarada la obligación, es decir, “debe estar nítido el crédito - deuda que allí aparece, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido”.
En tal sentido, indicó que el Tribunal Administrativo del Cesar no compartió lo decidió por el a quo, pues “de los Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documentos que fueron aportados como título ejecutivo, no se observó que existiera una obligación clara, expresa y exigible”. 47.
Resaltó que en el contrato se fijaron unas cláusulas claras aceptadas por las partes, entre las que se encontraba la cuarta que se refería a la forma como sería cancelado el contrato. Sostuvo que allí se indicó de manera específica que el pago se ejecutaría previa verificación de los suministros aportados por el contratista: “dentro de los 90 días siguientes a la factura y/o cuenta de cobro aportada, la cual debería ser radicada dentro de los 10 días siguientes al vencimiento del plazo pactado, junto con unos documentos que fueron debidamente indicados en la mencionada cláusula, último requisito que el ejecutante no demostró haber cumplido a satisfacción, como para que procediera al pago de las facturas allegadas”. 48.
Manifestó que, luego de librarse mandamiento de pago, el Hospital canceló la factura electrónica N.º DARC-6 del 17 de diciembre de 2020 por valor de $48.666.276, de la cual giró la suma de $44.962.956 tras las deducciones por concepto de compensación. A su juicio, ello significó que la entidad “no fue evasiva con la obligación adeudada, simplemente como adujo la apoderada recurrente, ello demostró que la factura se canceló al haberse aportado los documentos que fueron pactados en el parágrafo primero de la cláusula cuarta”. 49.
Narró que ello acreditó un pago parcial de la obligación, en el sentido del fallo de primera instancia; no obstante, “teniendo en cuenta que el contrato es ley para las partes”, declaró que el ejecutante no podría desconocer el cumplimiento de los requisitos establecidos en tal acuerdo de voluntades con el fin de obtener el pago ni tampoco pretender que aquellos se satisfacían con la presentación de los documentos allegados como título ejecutivo, “hablando en particular de la liquidación del contrato, pues en el clausulado de dicho instrumento se determinó claramente, cuáles eran los requisitos que debía acreditar para materializar el pago, que para el caso analizado, eran los documentos descritos en el parágrafo primero de la cláusula cuarta, los cuales debían ser allegados con la cuenta de cobro, y éstos brillaron por su ausencia”. 50.
En este orden de ideas, sostuvo que el título ejecutivo complejo aportado por el señor Rojas Caviedes no cumplió con los requisitos contemplados en el artículo 422 del Código General del Proceso, pues los documentos que apoyan sus pretensiones no prestan mérito ejecutivo. De tal forma, concluyó que: “como el título ejecutivo complejo no cumplía con los requisitos señalados, las excepciones propuestas por el ente hospitalario demandado denominadas «Cobro de lo no debido, la obligación no es clara, expresa y exigible, omisión de los requisitos que el título debe contener» estaban llamadas a prosperar; por lo que se decidió modificar la sentencia de primera instancia”.
Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 51. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte accionada contra la sentencia del 1º de septiembre de 2022, dictada por el Consejo de Estado – Sección Cuarta de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico 52. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 1º de septiembre de 2022, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la cual accedió al amparo solicitado, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela? 53.
De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: ● ¿El Tribunal Administrativo del Cesar vulneró los derechos fundamentales invocados, por presuntamente incurrir en desconocimiento del precedente y defecto fáctico al proferir la sentencia del 16 de junio de 2022 mediante la cual confirmó el ordinal primero del fallo recurrido, en el sentido de declarar probada la excepción de pago parcial de la obligación y revocó en todo lo demás dicha providencia proferida en el proceso ejecutivo con radicado No. 20-001-33-33-002-2021-00136-00/01? 54.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; iii) generalidades de los defectos alegados; iv) jurisprudencia relevante para resolver el caso; v) análisis del caso en concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 55. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20126 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema7 y declaró su procedencia.8 56. Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 57. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 58.
Es necesario manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.
Relevancia constitucional 59. De acuerdo con la Sala, este requisito se encuentra cumplido en el caso en concreto, por cuanto, al revisar el escrito de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la controversia propuesta por la parte actora es de naturaleza constitucional al solicitar la protección de sus derechos fundamentales al “al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y a la igualdad”. 60.
De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, el accionante cumplió con el requisito de evidenciar una tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados, mediante la exposición de los motivos por los que considera que el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en desconocimiento del precedente y defecto fáctico. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 8 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.
En efecto, este requisito mínimo implica que la parte accionante, con suficiencia en la parte motiva de la demanda interpuesta, evidencie la tensión que, de acuerdo con su criterio jurídico, existe entre los derechos fundamentales invocados y el fallo proferido por la autoridad judicial. 62. Dicha pericia argumentativa en la exposición del criterio del demandante con respecto a la relación entre la providencia judicial y la vulneración de sus derechos fundamentales, es lo que permite la superación de este requisito y evidencia que la controversia trasciende de un orden exclusivamente legal; lo anterior, porque se evidencia que se cumple con la carga mínima de argumentación, que permite comprender con suficiente claridad y de manera precisa el debate constitucional en torno a la vulneración de las garantías fundamentales invocadas.
Esto, con independencia de si se comparte o no los motivos por los que considera el accionante se vulneraron sus derechos fundamentales. 2.4.2. Tutela contra tutela 63. La Sala observa frente al mencionado aspecto, que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, ya que la providencia censurada fue proferida en segunda instancia del proceso ejecutivo con radicado No. 20001-33- 33-002-2021-00136-00/01. 2.4.3.
Inmediatez 64. En relación con el acatamiento del referido requisito, no se advierte ningún reproche, en vista de que la providencia del Tribunal Administrativo del Cesar fue proferida el 16 de junio de 2022. Dado que el accionante interpuso la acción constitucional el 18 de julio de 2022, la Sala considera que se presentó dentro de un término razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial, sin necesidad de determinar la fecha en que cobró ejecutoria. 65.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200510, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial, y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocasión de providencias judiciales. 2.4.4. Subsidiariedad 66. En relación con los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, se acredita que la parte tutelante no dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios ni extraordinarios para cuestionar la providencia dictada en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo del Cesar, toda vez que ninguna de las razones presentadas se puede adecuar a las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 2.5.
Generalidades de los defectos alegados 2.5.1. Defecto fáctico 67. Esta Sala, en decisión del 12 de noviembre del 201511, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales, a continuación, son traídos a colación en la presente decisión. 68.
Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso. 69.
Aquellos casos en los que se configura el defecto en referencia, cuentan con las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración y ésta fue negada; ello, sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: 1. Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó 11 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01.
Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para fallar el asunto 2. Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal 3. Que se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. 4.
Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro. Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente y resultando decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, aquellos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario.
En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuáles pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez. Así las cosas, el defecto en este evento se configura siempre que: 1. Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. 2. Se demuestre que éstos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso 3.
Se señalen las razones por las cuales eran relevantes para la decisión 4. Se precise, razonadamente, la incidencia de estos para variar el sentido del fallo. Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado.
Se requiere entonces que: 1. La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez 2. Se indique la razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica. El segundo de los elementos señalados resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto.
Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. 3. Se señale la incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. 2. Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. 3. Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. 70. Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 71.
Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 72.
Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallado. 2.5.2. Desconocimiento del precedente 73.
Para esta Sala12, el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal. Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho. 74.
Lo anterior tiene lugar en ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces de las altas Cortes y los órganos de cierre de cada jurisdicción, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales. 75.
Por tanto, dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad de creación de derecho, al definir directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la 12 Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate.
Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución. 76. Sin embargo, resulta necesario advertir que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma cuyos presupuestos fácticos se subsumen al caso, sin que exista necesariamente una actividad creadora del juez como tal13. 77.
De allí que esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de identificar en su proceder argumentativo: i) la decisión que considera desatendida; ii) la ratio de esta aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 2.6.
Jurisprudencia relevante para resolver el caso 78. Previo al estudio del caso en concreto, esta Sala considera pertinente llevar a cabo un breve recuento jurisprudencial en materia del acta de liquidación del contrato como título ejecutivo. 79. La Sección Segunda del Consejo de Estado14 ha considerado que el acta de liquidación bilateral del contrato es un acuerdo autónomo, motivo por el cual las obligaciones derivadas de él deben establecerse de manera clara, expresa y exigible, con el fin de que puedan ser reclamadas en sede judicial.
Según tal autoridad, ante la existencia de tal acta y cuando se pretenda el pago de una obligación que se derive de esta luego de la terminación del contrato, aquella debe constar en el documento, pues éste es el que presta mérito ejecutivo. 80. Ha señalado que cuando el contrato ya ha sido liquidado, la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de alguno de los contratantes se acredita fundamentalmente con el acto de liquidación, puesto que es el documento mediante el cual se hace el balance final de cuentas. 81.
A su vez, dicha autoridad15 ha considerado que un acta de liquidación contractual cumple con los requisitos para prestar mérito ejecutivo cuando define con claridad la suma adeudada al contratista o el saldo pendiente de pago y la forma como se va a pagar, sin dar lugar a suposiciones o interpretaciones. 13 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 21.05.21. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad: 11001-03-15-000-2021-00508-01; Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 19.01.17. M.P. William Hernández Gómez. Rad: 111001-03-15-000- 2016-00877-01. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 23.07.21.
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad: 11001-03-15-000-2021-01955-01. Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 82. En este sentido y conforme con el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sección Segunda de esta Corporación ha afirmado que si las partes suscriben tal acto de mutuo acuerdo, ello incorpora un negocio jurídico que expresa la manifestación de voluntad de las partes y, en esa medida, sólo puede ser invalidado por un vicio del consentimiento, esto es, por error, fuerza o dolo.
Por tanto, ha establecido que, según el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, en tal documento se deben dejar consignadas las obligaciones por ejecutar y los acuerdos, conciliaciones o transacciones pendientes entre las partes. 83. Por su parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha reiterado16 que en los casos en los que los contratos fueron liquidados y las obligaciones que se reclaman constan en las respectivas actas, el aporte o no de los contratos no es un factor determinante para establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible.
Esto, pues el acto decide todas las reclamaciones que hayan surgido en la ejecución del contrato y finiquita de tal forma la relación existente entre las partes del negocio jurídico, por lo que implica un cierre final de cuentas “donde se define quién debe a qué y cuánto”17. Por tanto: “(…) si con la liquidación del contrato se define el estado económico del mismo, no hay duda que para establecer las obligaciones resultantes debe estarse a lo resuelto y consignado en el acta respectiva, sin perjuicio de que pueda demandarse su modificación por vía judicial.” 84.
También ha establecido dicha Sección18 que el acto de liquidación goza de presunción de legalidad que obliga a las partes en los términos de su contenido sin perjuicio de que el juez del contrato, en desarrollo de un proceso declarativo, pueda revisarla. Por tanto, la única forma de desvirtuar dicha presunción es por medio de una sentencia judicial en la que se declare su nulidad por alguna de las causales contempladas por la ley.
En tal sentido, ha considerado que mientras ello no ocurra, el acta reviste de plena validez y es un título ejecutivo válido y singular, teniendo en cuenta que es el balance final de las obligaciones a cargo de las partes. 85. Tal autoridad19 ha reiterado que frente a una liquidación de común acuerdo, las partes quedan sujetas a lo estipulado allí y únicamente es posible disentir de su contenido, en la medida en que se impugne su validez como fundamento en algún 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 19.07.06. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Rad: 23001-23-31-000-2003-01328-01(30770). Reiterada en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B. Sentencia del 28.10.19. Rad: 85001-23-33-000-2018-00155-01(63329). 17 Ibidem. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B. Auto del 22.07.19.
M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Rad: 23001-23-31-000-2009-00277-02 (60613); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 28.19.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales. Rad: 85001-23-33-000-2018-00155-01(63329) 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B. Sentencia del 06.03.11.
M.P. Danilo Rojas Betancourth. Rad: 27001-23-31-000-1995-02484- 01(15935). Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vicio del consentimiento; de no ser así, al suscribir el acta de liquidación bilateral sin observaciones, es inocua cualquier reclamación posterior sobre asuntos que fueron objeto del acuerdo, por lo que la única alternativa cuando una parte no está de acuerdo con los términos de la liquidación es suscribirla con objeciones o salvedades, esto es, consignando de manera expresa la constancia de los puntos sobre los cuales no se comparte la liquidación. 86.
En este orden de ideas, ha establecido20 que, de forma pacífica, se ha reconocido el efecto vinculante de dicha manifestación de voluntad, por lo que se rechaza, en principio, la posibilidad de desconocer la palabra expresada, puesto que a nadie le es dado ir contra sus propios actos, a menos que alegue un vicio de la voluntad que invalide el acto respectivo.
Adujo que el valor vinculante del acta de liquidación bilateral se manifiesta en el mérito ejecutivo que ostenta y, de tal forma, el cobro de las cantidades a favor del contratista puede verificarte a través del proceso ejecutivo en el que se presentará como título dicho acuerdo. 87. En el mismo sentido, la Sección Quinta21 del Consejo de Estado ha considerado que la liquidación bilateral presta mérito ejecutivo y constituye un mecanismo para finalizar el contrato, por medio de la cual las partes se declaran a paz y salvo.
Por tanto, dicho acuerdo constituye un título ejecutivo en el que deben quedar de manera clara, expresa y exigible todas las obligaciones que se pretendan hacer valer y si no se consigna ninguna salvedad, se entiende que las partes están de acuerdo con lo liquidado. 2.7. Caso en concreto 88. El Tribunal Administrativo del Cesar consideró que no ha vulnerado ningún derecho fundamental pues, en síntesis, arguyó que el título ejecutivo complejo aportado por el señor Rojas Caviedes no cumplió con los requisitos contemplados en el artículo 422 del Código General del Proceso, debido a que los documentos que apoyan sus pretensiones no prestan mérito ejecutivo.
Lo anterior, conforme con los argumentos expuestos en los numerales 42 al 50 de esta providencia. 89. Por su parte, el Consejo de Estado – Sección Cuarta consideró que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos invocados por el señor Rojas Caviedes al incurrir en desconocimiento del precedente en concurrencia con el defecto fáctico pues, en síntesis, desatendió el criterio de la Sección Tercera de esta Corporación de acuerdo con el cual el acta de liquidación del contrato es un título ejecutivo autónomo. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B. Sentencia del 31.05.13.
M.P. Danilo Rojas Betancourth. Rad: 25000-23-26-000-1999-02072- 01(23903) 21 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 05.07.18. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Rad: 76001-23-31-000-2011-01141-01; Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 02.12.21. M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad: 11001-03-15-000-2021-07007-00. Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90.
Por tal motivo, consideró que el Tribunal Administrativo del Cesar valoró indebidamente dicho documento aportado por la parte actora en el proceso ejecutivo, pues este contenía obligaciones claras, expresas y exigibles al no haber sido sometido su reconocimiento a plazo o condición alguna. 91. La Sala centrará su estudio en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente que el a quo constitucional declaró configurados, pues la impugnación se dirigió a cuestionar exclusivamente los fundamentos del amparo del fallo de primera instancia. En tal sentido, se advierte que confirmará la decisión de primera instancia proferida por la Sección cuarta del Consejo de Estado pues, en efecto, el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en desconocimiento del precedente en concurrencia con el defecto fáctico. 92.
Como fue expuesto con antelación, la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado de manera pacífica que el acta de liquidación bilateral de un contrato es un título que presta mérito ejecutivo por sí mismo pues, al ser una manifestación expresa de la voluntad de las partes, goza de presunción de legalidad que sólo puede ser desvirtuada cuando se configura un vicio del consentimiento.
A su vez, dicho órgano de cierre en la materia ha considerado que cuando una parte no está de acuerdo con los términos de la liquidación, debe suscribirla con objeciones o salvedades consignadas de manera expresa pues, de lo contrario, las obligaciones allí expuestas serán claras, expresas y exigibles si no están sometidas a algún plazo, condición o interpretación adicional a lo acordado. 93.
En el caso en concreto, el señor Rojas Caviedes aportó con la demanda el acta bilateral de liquidación del contrato suscrita por ambas partes en el que consta que la E.S.E Hospital Regional de Aguachica José David Padilla Villafañe adeuda al ejecutante la suma de $89’996.797, como puede acreditarse en el balance financiero del documento: 94.
A su vez, se acreditó que dicha acta de liquidación fue suscrita por el gerente de la entidad ejecutada sin ninguna salvedad y tampoco se pactó un plazo o condición para el pago de la obligación, por lo que esta es clara, expresa y exigible. Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esto, pues en tal documento, la demandada en el proceso ejecutivo reconoció que debía una suma de dinero como contraprestación del contrato de suministro. 95.
Por tanto, en el sentido manifestado por el a quo constitucional, si el Hospital consideraba que el pago de las obligaciones contenidas en dicha acta dependía del cumplimiento de requisitos adicionales, como por ejemplo lo consignado en la cláusula cuarta del contrato, debió establecer de manera expresa dicha condición. Lo anterior, pues conforme con el criterio pacífico de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el acta de liquidación es un título ejecutivo autónomo, con independencia de que se aporte o no el contrato en cuestión. 96.
A su vez, en aquel documento suscrito de mutuo acuerdo, se declaró que “el contratista ejecutó a entera satisfacción el objeto del contrato, como se desprende de las verificaciones realizadas por él”, lo que permite evidenciar la exigibilidad de la obligación. Por tanto, el Tribunal Administrativo del Cesar desconoció que, en principio y conforme con el criterio de la Sección Tercera, no es posible manifestar un desacuerdo con sus propios actos ni desconocer la palabra expresada, a menos que se alegue un vicio del consentimiento – situación que no se puso de presente en el caso estudiado ni ha sido declarada por el juez competente –. 97.
Es necesario señalar que la autoridad judicial accionada desatendió dicho criterio jurisprudencial reiterado sin exponer los motivos por los cuales se apartaba del mismo, pues la providencia cuestionada y el memorial de impugnación carecen de referencia alguna a dicho precedente. 98. En este orden de ideas, la demandada incurrió en una indebida valoración probatoria del acta de liquidación aportada por el señor Rojas Caviedes, pues la estudió sin atención a su naturaleza de título ejecutivo autónomo, conforme con el precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.7.
Conclusión 99. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia del 1º de septiembre de 2022 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que accedió al amparo de los derechos invocados por la parte actora al concluir que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en desconocimiento del precedente y defecto fáctico.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Dagoberto Rojas Caviedes Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03938-01 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 1º de septiembre de 2022 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que ACCEDIÓ AL AMPARO de los derechos fundamentales del señor Dagoberto Rojas Caviedes, conforme con la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.