CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 31 de agosto de 2022 Número Único: 11001 03 06 000 2022 00114 00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y departamento de Nariño. Asunto: Competencia para conocer y decidir de fondo la solicitud de reconocimiento de una pensión de vejez.

Traslado voluntario al ISS (hoy Colpensiones). Régimen de transición. Aplicación del Decreto 813 de 1994. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39, y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) -Ley 1437 de 2011-, respectivamente, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la documentación que hace parte del expediente del presente conflicto de competencias administrativas, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al mismo: 1. El señor Luis Alberto Erazo Rodríguez nació el 22 de septiembre de 1947. En la actualidad tiene 75 años de edad2. 2. Conforme el certificado de información laboral (CETIL) del 12 de enero de 2019, y el reporte de semanas cotizadas en pensiones de fecha 13 de junio de 2022, se verificó la siguiente información en relación con las afiliaciones y cotizaciones del señor Álvarez Erazo durante su desempeño laboral3:  Desde el 7 de abril de 1969 hasta el 8 de agosto de 1977: Laboró en la Secretaría de Educación departamental de Nariño, tiempo durante el cual 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 SAMAI, RECIBE MEMORIALES CEDULA LUIS ERAZO PD. 3SAMAI, RECIBE MEMORIALES TIEMPOS GOBERNACION, RECIBE MEMORIALES TIEMPOS CONTRALORIA, RECIBE MEMORIALES, HISTORIA LABORALLUI.

Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 efectuó cotizaciones a la Caja de Previsión Social de Nariño (en adelante Previnar).  Desde el 9 de agosto de 1977 hasta el 2 de octubre de 1979: Laboró en la Contraloría del departamento de Nariño, tiempo durante el cual efectuó cotizaciones a Previnar.  Desde el 28 de febrero de 1980 hasta el 27 de septiembre de 1984: Laboró en la Contraloría General de la República, tiempo durante el cual efectuó cotizaciones a Cajanal.  Desde el 1° de abril de 1985 hasta el 8 de diciembre de 1985: Laboró en la Gobernación de Nariño, tiempo durante el cual efectuó cotizaciones a Previnar.  Desde el 22 de julio de 1987 hasta el 20 de enero de 1988: Laboró en la Contraloría del departamento de Nariño, tiempo durante el cual efectuó cotizaciones a Previnar.  Desde el 9 de febrero de 1988 hasta el 28 de febrero de 1989: Laboró en la Contraloría del departamento de Nariño, tiempo durante el cual efectuó cotizaciones a Previnar.  Desde el 3 de marzo de 1999 hasta el 31 de diciembre del 2000: Laboró en el Instituto departamental de Tránsito y Transporte de Nariño, tiempo durante el cual efectuó cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS), hoy Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones).  Desde el 1° de febrero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2013: laboró para el empleador Julio Enrique Ruiz F, tiempo durante el cual efectuó cotizaciones a Colpensiones.  Entre el 1° de febrero de 2014 y el 31 de marzo de 2014: Laboró para el empleador Elmer Gómez España, tiempo durante el cual efectuó cotizaciones a Colpensiones. 3.

La Secretaría de Hacienda de la Gobernación de Nariño, según manifestó la Gobernación de ese departamento en escrito presentado en el curso del presente conflicto, mediante Resolución 00028 del 21 de enero de 2019, negó la pensión de jubilación solicitada por el señor Luis Alberto Erazo Rodríguez, porque según su análisis, el solicitante no acreditó los veinte años de servicio exigidos como requisito para acceder a la prestación reclamada.

Frente al citado acto administrativo no se interpuso ningún recurso. 4. Mediante Resolución SUB 318982 del 30 de noviembre de 2021, Colpensiones negó la solicitud de reconocimiento de pensión de vejez presentada por el señor Erazo Rodríguez, con el argumento de no ser la autoridad competente para conocer el asunto y resolverlo. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 Según el análisis de Colpensiones, las cotizaciones que realizó el solicitante ante esa entidad se efectuaron por un período inferior a seis años, tiempo previsto en el Decreto 2709 de 1994, reglamentario de la Ley 71 de 1988, como requisito para que dicha administradora asuma el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. En ese mismo documento, Colpensiones afirmó que la Gobernación de Nariño, en su condición de entidad que recibió la mayor cantidad de cotizaciones por parte del señor Erazo Rodríguez, es la autoridad competente para conocer del asunto4. 5.

El señor Erazo Rodríguez interpuso recurso de reposición contra la mencionada Resolución SUB 318982, el cual fue decidido por Colpensiones, mediante Resolución SUB 54551 del 24 de febrero de 20225, la cual, confirmó la decisión contenida en el acto recurrido, y dispuso la remisión del expediente a la Gobernación de Nariño, al considerar que era esa la autoridad que debía asumir el estudio y trámite de la solicitud de reconocimiento y pago de pensión del señor Erazo Rodríguez6.

No obstante, la Gobernación de Nariño, afirmó en su escrito de alegatos presentados en el curso del trámite del presente conflicto, no haber recibido documentación alguna por parte de Colpensiones7. 6. En escrito del 26 de mayo de 2022, allegado al despacho ponente el 6 de junio de 2022, el señor Luis Alberto Erazo Rodríguez solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil, dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas entre Colpensiones y la Gobernación de Nariño, en consideración a que, Colpensiones afirmó haber enviado el expediente de su solicitud a la Gobernación de Nariño para el trámite respectivo; pero dicha Gobernación manifestó no haber recibido tal documentación8.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, el 7 de junio de 2022 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto9. 4 Ver en SAMAI, RECIBE MEMORIALES RESCOLP NOV 2021 PD. 5 SAMAI, RECIBE MEMORIALES RESCOLP FEB 2022 PD. 6 Ibidem. 7 SAMAI, ALEGATOS DE CONCLUSION INTERVENCIONES 24 LUISALB. 8 SAMAI, formulación conflicto. 9 SAMAI, actuación POR EDICTO.

Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 En informe secretarial del 6 de junio de 2022, consta que se informó sobre el presente conflicto a Colpensiones, al departamento de Nariño (gobernación), y al señor Luis Alberto Erazo Rodríguez10. En posteriores informes secretariales de fecha 14 de junio de 2022, obra constancia de la Secretaría de la Sala, según la cual, durante la fijación del edicto, la Gobernación de Nariño, el señor Erazo Rodríguez y Colpensiones presentaron alegatos.11 En Auto para mejor proveer del 29 de junio de 2022, la consejera ponente ordenó a la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil oficiar a la Gobernación de Nariño, con el propósito de que informara y allegara lo siguiente: 1) Si al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones en el nivel territorial, la Gobernación de Nariño contaba con caja de previsión departamental, y de qué manera se dio cumplimiento al Decreto Ley 1296 de 1994. 2) De qué manera fue sustituida la caja de previsión departamental al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones. 3) Se solicita remitir las ordenanzas o decretos mediante los cuales fue creada y liquidada la caja de previsión departamental. 4) Se solicita remitir las ordenanzas o decretos mediante los cuales se creó el fondo de pensiones territorial de la Gobernación de Nariño y se establecieron, su naturaleza, funciones y facultades, así como sus eventuales modificaciones. 5) Se solicita remitir los certificados de tiempos laborales CETIL reportados por el departamento de Nariño respecto del señor Luis Alberto Erazo Rodríguez.

A su vez, se solicitó a Colpensiones la siguiente información: 1) Certificación en la que conste si el señor Luis Alberto Erazo Rodríguez laboró en la Gobernación de Nariño o en la Contraloría departamental de Nariño, durante los períodos vigencias 1977-1979, 1985, 1987-1988 y 1988-1989. 2) Copia de los certificados que acreditan los tiempos laborados y cotizados tanto en el sector público como en el sector privado, por el señor Luis Alberto Erazo Rodríguez.

En informe secretarial del 13 de julio de 2022, la Secretaría de la Sala informó al despacho ponente que, dentro del término concedido en el Auto para mejor proveer arriba mencionado, Colpensiones y el departamento de Nariño a través de su gobernación allegaron documentos12. 10 SAMAI, REPARTO Y RADICACION, constancia envío comunicaciones iniciales e informe comunicaciones iniciales. 11 SAMAI, AL DESPACHO POR REPARTO, actuación 5, INFORME SECRETARIAL, actuación 7. 12 SAMAI, INFORME SECRETARIAL 2022114 INFORMES Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 III.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) Mediante escrito de junio del 202213, Colpensiones manifiesta su falta de competencia para resolver la solicitud de reconocimiento pensional del señor Erazo Rodríguez, porque según su análisis, al peticionario le son aplicables las siguientes disposiciones: i) Régimen de transición de la Ley 100 de 1993; ii) Ley 71 de 1988; y, iii) Decreto 2709 de 1994.

Frente al régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, afirma lo siguiente: […] el señor Luis Alberto Erazo Rodríguez nació el 22 de febrero de 1951 el Sistema de Seguridad General en Pensiones entró a regir el 1º de abril de 1994, lo que indica que para esta fecha, el peticionario contaba con más de 40 años de edad, logrando con posterioridad completar más de 20 años de cotización antes del 31 de diciembre de 2014, razón por la cual se considera beneficiario del régimen de transición.14 En consecuencia, insiste Colpensiones en que la norma aplicable al caso particular es la Ley 71 de 1988, la cual, dispone en su artículo 7° los requisitos para acceder al derecho de pensión de vejez, a saber, «1. 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias entidades de previsión social, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el ISS. 2. 55 años de edad para mujeres y 60 años de edad para hombres».

Fundamenta la anterior consideración, en que, según la respectiva historia laboral, el señor Erazo Rodríguez cotizó tiempos públicos y privados en diferentes entidades de previsión, cajas o fondos de pensión. Y recalca que el peticionario acredita cotizaciones en Previnar por más de once años, mientras que, en Colpensiones, éstas no alcanzan dos años.

Adicionalmente, indica que el Decreto 2709 de 2014 en su artículo 10 ordena lo siguiente: 13 El documento no indica de manera expresa el día en que fue suscrito. 14 Aunque Colpensiones manifiesta que la fecha de nacimiento del señor Erazo Gutiérrez fue el 22 de febrero de 1951, en el expediente allegado a la Sala y que se encuentra en SAMAI, reposa una fotocopia de cédula del señor Erazo, en la que se confirma que su fecha de nacimiento fue el 22 de septiembre de 1947, como se anunció en el antecedente núm. 1 Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 Entidad de previsión pagadora.

La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes.

En ese sentido, manifiesta que, del recuento de las cotizaciones realizadas por el señor Erazo Rodríguez, se verifica que, si bien Colpensiones fue la última entidad a la que el solicitante hizo cotizaciones, también se constata que éstas no alcanzan los seis años que ordena la norma, acumulando menos de dos años cotizados ante esa administradora.

En consecuencia, infiere que, al ser aplicable al caso concreto la Ley 71 de 1988 y su Decreto reglamentario 2709 de 1994, el cual, establece que la autoridad llamada al reconocimiento y pago de la pensión de vejez cuando el solicitante cumpla con los requisitos exigidos es «la última entidad en donde se realizaron los aportes siempre cuando estos hayan sido mayores a 6 años».

Con base en lo anterior, concluye que, Colpensiones no es la autoridad llamada a tramitar la solicitud pensional del señor Erazo Rodríguez, y que la entidad competente para ello es el departamento de Nariño, por cuanto fue ante Previnar que el solicitante efectuó la mayoría de las cotizaciones, y dada la liquidación de dicha caja de previsión, corresponde al departamento hacerse cargo del estudio pensional del caso, y del reconocimiento y pago si hay lugar a ello. 2.

Del departamento de Nariño - Gobernación de Nariño En escrito del 13 de junio de 2022, el departamento de Nariño, a través de su gobernación, presenta sus alegatos dentro del trámite del presente conflicto de competencias administrativas, en los siguientes términos: Manifiesta que mediante Resolución 00028 del 21 de enero de 2019, el departamento de Nariño por medio de la Secretaría de Hacienda negó la pensión de jubilación solicitada por el señor Luis Alberto Erazo Rodríguez, considerando que no acreditó los veinte años de servicio exigidos como requisito para ello.

En relación con la Resolución SUB 54551 del 24 de febrero de 2022, por la cual Colpensiones niega la solicitud de pensión y ordena la remisión del trámite a la Gobernación de Nariño, precisa que, no existe reporte en la oficina de correspondencia de esa autoridad, sobre la recepción de la referenciada documentación, por lo cual, afirma que tales diligencias no fueron enviadas a la Gobernación de Nariño. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 En todo caso, se refiere al caso del señor Erazo Rodríguez, señalando que el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 dispone lo siguiente: […] ENTIDADES ADMINISTRADORAS. <Ver Notas del Editor> El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales.

Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley. […]. (Subrayas del original) Con base en lo anterior, expresa que el ISS, hoy Colpensiones, es la autoridad que tiene a su cargo la administración del régimen de prima media con prestación definida, y que, de forma excepcional, otras cajas, fondos o entidades podrían administrar dicho sistema, acreditando para ello los siguientes requisitos:  Subsistencia después de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones.  Administración del régimen de prima media con prestación definida, pero, solo limitado a la función del pago de las mesadas pensionales.

Aunado a lo anterior, manifiesta que, en el marco de lo previsto por el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 y, en el Decreto 1296 de 1994, acontecieron los siguientes hechos:  Previnar, en su condición de caja de previsión de Nariño se declaró insolvente.  El Fondo Territorial de Pensiones de Nariño fue creado con el objeto de sustituir a Previnar, solo en lo concerniente al pago de pensiones.  Previnar fue liquidada.

Bajo esos argumentos, reitera la Gobernación de Nariño que, al haberse extinguido Previnar, «se quebrantaron» los requisitos dispuestos en el artículo 52 antes transcrito, de una parte, porque dicha caja ya no subsiste, y de otra, porque la entidad que la sustituyó, esto es, el Fondo Territorial de Nariño, solo asumió la función de pagador de las mesadas pensionales.

Concluye que, el mencionado Fondo Territorial de Nariño no es una autoridad administradora del régimen de prima media con prestación definida, sino, una entidad que funge como pagadora de pensiones, razón por la cual, la competencia Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 para el estudio y posible reconocimiento pensional en este asunto corresponde a Colpensiones.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.

El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, a saber, la solicitud de reconocimiento pensional presentada por el señor Luis Alberto Erazo Rodríguez. ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.

Tanto Colpensiones como el departamento de Nariño, han negado tener la competencia para conocer del asunto. iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. El presente asunto involucra una autoridad del orden nacional como es la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), y una del orden territorial, el departamento de Nariño. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»15. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 15La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración Previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Síntesis del caso concreto y problema jurídico El presente asunto aborda la solicitud de reconocimiento pensional del señor Luis Alberto Erazo Rodríguez, quien, inicialmente, solicitó ante el departamento de Nariño la respectiva petición de estudio y reconocimiento de pensión de jubilación, obteniendo respuesta negativa según Resolución 00028 del 21 de enero de 2019, en la que se determinó que no cumplía con las semanas de cotización para configurar su derecho a pensión de vejez.

Posteriormente, el 27 de agosto de 2021, el señor Erazo Rodríguez presentó nueva solicitud de reconocimiento pensional, esta vez, ante Colpensiones, petición a la que adjuntó registros de tiempos adicionales laborados y cotizados ante esa entidad, que negó, mediante Resoluciones SUB 318982 del 30 de noviembre de 2021, y SUB 54551 del 24 de febrero de 2022, el reconocimiento del derecho pensional solicitado.

Por su parte, el departamento de Nariño, manifiesta no ser la autoridad competente, toda vez que, Previnar ya no existe y el Fondo Territorial de Nariño, que sustituyó a Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 dicha caja de previsión, solo se le otorgó la función de pagar y no de reconocer pensiones. De conformidad con los antecedentes descritos, la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para decidir de fondo la solicitud pensional presentada por el señor Luis Alberto Erazo Rodríguez.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) El Sistema General de Pensiones y el régimen de transición en la Ley 100 de 1993. Reiteración; ii) La Ley 71 de 1988 y el Decreto Reglamentario 2709 de 1994. Reiteración; iii) El Decreto 813 de 1994. Reiteración; iv) La liquidación del Instituto de Seguros Sociales y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

Reiteración; v) El pasivo pensional de las entidades públicas del nivel territorial y los fondos territoriales de pensiones. Reiteración; vi) Conclusiones sobre la competencia de las autoridades que intervienen en este conflicto; y, vii) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 5.1. El Sistema General de Pensiones y el régimen de transición en la Ley 100 de 1993.

Reiteración16 La Ley 100 de 199317 en desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, organiza el Sistema de Seguridad Social Integral para garantizar «el cubrimiento de las contingencias económicas y de salud, y la prestación de servicios sociales complementarios, en los términos y bajo las modalidades previstos por esta ley» 16Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de diciembre de 2019. Radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00197-00(C); decisión del 14 de diciembre de 2020, Radicación núm. 11001 03 06 000 2020 00184 00 (C). 17 Ley 100 de 1993 (diciembre 23), «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».

Entró a regir el 23 de diciembre de 1993, fecha en la que fue publicada en el Diario Oficial núm. 41.148 de 23 de diciembre de 1993. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 (artículo 5º)18 y dispone que estará conformado por los regímenes generales para pensiones, salud y otros servicios complementarios (artículo 8°)19. La misma ley define el Sistema General de Pensiones y su configuración con dos regímenes solidarios, excluyentes y coexistentes (artículo 12): el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad; y, entre otras características, prevé la afiliación obligatoria al sistema, pero con selección libre y voluntaria del régimen (artículo 13).

Asimismo, consagra un régimen de transición en el artículo 36 previendo los requisitos para ser beneficiario del mismo: Artículo 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […] (Subrayas fuera del texto). El Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993 entró en vigencia el 1° de abril de 1994 para el nivel nacional; y para el nivel territorial se estableció que su vigencia sería definida por la autoridad gubernamental competente, debiendo ser, en todo caso, a más tardar el 30 de junio de 199520. 18 Artículo 5º.

Creación. En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, organizase el Sistema de Seguridad Social Integral cuya dirección, coordinación y control estarán a cargo del Estado, en los términos de la presente Ley. 19 Artículo 8o. «Conformación del Sistema de Seguridad Social Integral. El Sistema de Seguridad Social Integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, [riesgos profesionales], y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley». // Nota: Los riesgos profesionales se regulan por la Ley 1562 de 2012 como Sistema de Riesgos Laborales. 20 Ley 100 de 1993.

Artículo 151. Vigencia del sistema general de pensiones. El sistema general de pensiones previsto en la presente ley regirá a partir del 1º de abril de 1994. No obstante, el gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente ley, a partir de la vigencia de la misma. // PARÁGRAFO.

El sistema general de pensiones para los servidores públicos del nivel Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 El parágrafo 4º transitorio del Acto Legislativo 01 de 200521, «por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política», puso un límite temporal a la aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, de la siguiente manera: Parágrafo transitorio 4º.

El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.

Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen. Como se observa, esta norma establece dos condiciones para la aplicación del régimen de transición, con posterioridad al 31 de julio de 2010: i) que el beneficiario hubiera cotizado al menos 750 semanas o tuviera el tiempo de servicios equivalente, en la fecha de entrada en vigencia del referido acto legislativo (25 de julio de 2005)22. ii) que adquiriera el derecho a la pensión, conforme con las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 que le fueran aplicables, antes del 31 de diciembre de 201423.

En el sector público, las normas legales pensionales de carácter general anteriores a la Ley 100 de 1993, eran las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, sin perjuicio de los regímenes legales especiales, los convencionales, y otros adoptados por disposiciones de autoridades de los niveles departamental y municipal, reconocidos por la misma Ley 100 y la jurisprudencia24. 5.2.

La Ley 71 de 1988 y el Decreto reglamentario 2709 de 1994. Reiteración25 departamental, municipal y distrital entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental. 21 Acto Legislativo 01 de 2005 (julio 22), «Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política». 22 Acto Legislativo 01 de 2005.

Entró a regir el 25 de julio de 2005, fecha en la que fue publicado en el Diario Oficial núm. 45.980. 23 Así lo precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto núm. 2194 de 2013. 24 Ley 100 de 1993, artículo 146. 25 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 24 de agosto de 2021. Radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00045-00 Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 Los regímenes existentes antes de la Ley 71 de 1988 solo preveían el derecho a la pensión acumulando el tiempo servido a diferentes entidades oficiales, con afiliación a distintas entidades de previsión social oficial.

La Ley 71 de 198826, consagró la posibilidad de acumular los tiempos servidos en los sectores público y privado para configurar el requisito del tiempo, para así, con la edad, causar el derecho a la pensión de jubilación, en los siguientes términos: Artículo 7. A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.

El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas. La primera reglamentación de la norma transcrita se adoptó a través del Decreto 1160 de 1989, que introdujo la denominación de la «pensión de jubilación por aportes» (artículo 20); y respecto de la competencia para su reconocimiento y pago, dispuso: Artículo 27°. - Entidad de previsión pagadora.

La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se le efectuaron aportes siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ella haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes.

Los pagos periódicos podrán hacerse a través de entidades financieras reconocidas por el Estado, mediante los mecanismos que establezcan la respectiva entidad de previsión por iniciativa propia o del pensionado interesado. El artículo 28 de esta misma norma, reiteró la obligación de todas las entidades de previsión ante las que hubiera hecho aportes el trabajador, de contribuir con el valor de la mesada pensional en la cuota parte correspondiente, y estableció las reglas para su liquidación. 26 Ley 71 de 1988 (diciembre 19) «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 El Decreto 1160 en mención, fue derogado por el Decreto 2709 de 1994, actualmente vigente, que en su artículo 10 ordena: Artículo 10. Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años.

En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes. Parágrafo. Si la entidad de previsión obligada al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes es la Caja Nacional de Previsión Social, el pago de dicha prestación lo asumirá el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional a partir de 1995.

Si las entidades de previsión obligadas al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes son del orden territorial, dicha prestación, en el evento de liquidación de las mismas, estará a cargo de la entidad que las sustituya en el pago. Asimismo, el artículo 11 del referido Decreto 2709 de 1994 reglamenta la obligación de todas las entidades de previsión, de concurrir con la cuota parte correspondiente, así: Artículo 11.

Cuotas partes. Todas las entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para obtener esta pensión tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente. Para el efecto de las cuotas partes a cargo de las demás entidades de previsión, la entidad pagadora notificará el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán del término de quince (15) días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual, si no se ha recibido respuesta, se entenderá aceptada y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. La cuota parte a cargo de cada entidad de previsión será el valor de la pensión por el tiempo aportado a esta entidad, dividido por el tiempo total de aportación. Es de precisar que, en relación con la competencia, la Sala ha reiterado que las variaciones en la institucionalidad encargada de los asuntos pensionales, así como las condiciones particulares de cada persona en su historia laboral y sus afiliaciones a la seguridad social en pensiones, son determinantes para establecer la aplicación de la regla de competencia consagrada en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994.

Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 En efecto, los derechos pensionales bien pueden haber quedado como parte del pasivo pensional causado por los regímenes anteriores al Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, y por consiguiente, a cargo de los fondos y entidades que sustituyeron a las cajas, fondos o entidades de previsión, nacionales y del nivel territorial; o a cargo de Colpensiones como sustituta del ISS o por razón de su competencia general, aunque el derecho de que se trate continúe regulado por las leyes anteriores, como la Ley 71 de 1988, en razón del régimen de transición establecido en la citada Ley 100. 5.3.

El Decreto 813 de 1994. Reiteración27 El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 ha sido objeto de varios decretos reglamentarios, entre ellos el Decreto 813 de 1994, en el que se precisa el alcance de la aplicación de dicho régimen a los servidores públicos y los trabajadores privados. En su artículo 6º, el Decreto 813 de 1994 en cita, reitera la disposición del artículo 52 de la Ley 100 de 1993, en cuanto a que, los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición serían pensionados por las cajas, fondos o entidades de previsión públicas a las que estuvieran afiliados, mientras tales instituciones subsistieran, pero también determina los casos en los cuales el ISS quedaría a cargo de las pensiones de los mismos servidores28.

Dispone el artículo citado: 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 9 de diciembre de 2020, Rad.núm.11001-03-06-000-2020-00219-00(C); Decisión del 27 de agosto de 2019, Rad. núm. 11001-03-06-000-2019-00086-00(C); Decisión del 17 de septiembre de 2018, Rad. núm. 11001-03- 06-000-2018-00127-00(C); Decisión del 12 de diciembre de 2017, Rad. núm. 11001-03-06-000- 2017-00183-00(C). 28 Decreto 813 de 1994 (abril 21) «Por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993».

Artículo 6º. «Transición de las pensiones de vejez o jubilación de servidores públicos. Tratándose de servidores públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social, para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas: a) Cuando a 1º de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 años o más, continuos o discontinuos, de servicios al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrá derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando. / Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos: i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales. / ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el servidor público, y / iii) Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público con anterioridad al 1º de abril de 1994, seleccionen el régimen de prima media con prestación definida; […]» Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 Artículo 6º.

Transición de las pensiones de vejez o jubilación de servidores públicos. Tratándose de servidores públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social, para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas: a) Cuando a 1º de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 años o más, continuos o discontinuos, de servicios al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrá derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando.

Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos: i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales. ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el servidor público. iii) Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público con anterioridad al 1º de abril de 1994, seleccionen el régimen de prima media con prestación definida. b) Los servidores públicos que se vinculen al Instituto de Seguros Sociales voluntariamente o por liquidación de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encontraba afiliado, tendrán derecho al reconocimiento de bono pensional, calculado en la forma como lo determine el Gobierno Nacional.

(Resaltado de la Sala) La Sala, de manera reiterada, ha interpretado que el artículo transcrito estableció un reparto de competencias entre las cajas, fondos o entidades de previsión y el ISS. Así, si bien la competencia inicial para el reconocimiento de las pensiones de los servidores públicos es de la respectiva caja o entidad a la cual estuviera afiliado el servidor público (inciso primero del literal a), en la segunda parte del artículo, se establecieron los casos en los que el ISS sería el responsable del reconocimiento de las pensiones.

Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 5.4. La liquidación del Instituto de Seguros Sociales y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. Reiteración29 El Instituto de Seguros Sociales fue creado en el artículo 8º de la Ley 90 de 1946, como un establecimiento público, dotado de autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales.

Con la expedición de los Decretos 201130, 201231 y 201332 del 28 de septiembre de 2012, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), y suprimió y declaró en estado de liquidación al Instituto de Seguros Sociales, ente otros asuntos; todo ello, a partir del 28 de septiembre de 2012.

El Decreto 2011 de 2012 previó en los siguientes términos, que los afiliados al ISS quedarían directamente a cargo de Colpensiones: Artículo 2º. Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones. […] (Resaltado de la Sala).

El artículo 3º del mismo decreto estableció el trámite a seguir para la atención de las solicitudes de pensión y el cumplimiento de los fallos de tutela proferidos en contra del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, presentados o dictados con anterioridad a su vigencia, así: ARTÍCULO 3°. OPERACIONES DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES.

La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 29 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión con radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00223- 00, del 9 de abril de 2019, M.P. Óscar Darío Amaya Navas. 30 Decreto 2011 de 2012 (septiembre 28), «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones». 31 Decreto 2012 de 2012 (septiembre 28), «Por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de Seguros Sociales – ISS». 32 Decreto 2013 de 2012 (septiembre 28), «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones» Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 1.

Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.

Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. […]

PARÁGRAFO SEGUNDO TRANSITORIO. Los actos administrativos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que no hubieren sido notificados a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, serán notificados por el Instituto de Seguros Sociales. Dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se surta la notificación, el Instituto de Seguros Sociales remitirá los expedientes respectivos a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.

Como se observa, las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 correspondían al ISS en materia pensional, se reasignaron, a partir de esa fecha, a Colpensiones, incluyendo el reconocimiento de los derechos pensionales que fueran competencia del Instituto liquidado. 5.5. El pasivo pensional de las entidades públicas del nivel territorial y los fondos territoriales de pensiones.

Reiteración33 La Ley 100 de 1993, en el numeral 3° de su artículo 139, confirió facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para: 3. Establecer un régimen de fondos departamentales y municipales de pensiones públicas, que sustituya el pago de las pensiones a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales.

Se podrá retener de las transferencias, de la respectiva entidad territorial, para garantizar el pago de tales pensiones, solo mediante acuerdo con su representante legal. 33Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2021 con radicación núm. 11001- 03-06-000-2021-00093-00 M.P. María del Pilar Bahamón Falla. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 En ejercicio de dichas facultades extraordinarias se expidió el Decreto Ley 1296 de 199434, con el objeto de establecer el régimen general de los fondos, que, en las entidades territoriales, sustituirían a las cajas o fondos pensionales públicos y a las empresas productoras de metales preciosos insolventes, en el pago de las pensiones a su cargo.

El artículo 2º del Decreto Ley 1296 en cita autorizó la creación de los fondos, a más tardar el 30 de junio de 1995, fecha máxima de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial (artículo 151 de la Ley 100 de 1993). Según el artículo 3º de la misma norma, los fondos son «cuentas especiales, sin personería jurídica, adscritas a la respectiva entidad territorial o a una distinta según la conveniencia, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario»; y, en caso de no poder efectuar dicho encargo, la administración de sus recursos puede asignarse a una entidad del respectivo ente territorial.

El artículo 4º ibidem fijó las funciones de los fondos en los siguientes términos: ARTICULO 4o. FUNCIONES. Los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas tendrán las siguientes funciones en la respectiva entidad territorial: 1.- Sustituir el pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos, y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. 2.- Sustituir a las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes pertenecientes a la entidad territorial, en lo relacionado con el pago de pensiones de aquellas personas que han cumplido el tiempo de servicio pero no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, una vez se reconozcan, siempre y cuando no se encuentren afiliados a ninguna otra administradora del régimen de pensiones de cualquier orden. 3.- Sustituir a las entidades territoriales, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales pertenecientes a la entidad territorial, que tengan a su cargo el pago directo de pensiones, cuando ello se decida. 4.- Tomar las medidas necesarias para que se dé cabal cumplimiento a la mesada pensional adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993. 34 Decreto Ley 1296 de 1994, «por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas».

Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 [ ]

PARAGRAFO. En el acto en que se ordene la organización o constitución de cada Fondo de Pensiones Territoriales, se podrá establecer su capacidad para asumir el reconocimiento de pensiones que venían efectuando las entidades a quienes sustituya. (Resaltado de la Sala) Destaca la Sala que, con el propósito de lograr la consolidación del pasivo pensional territorial, tanto el artículo 139, numeral 3° de la Ley 100 de 1993 como el Decreto Ley 1296 de 1994 fueron precisos en determinar que se trataba de “sustituir”, esto es, remplazar, a las entidades, cajas o fondos que en el nivel territorial atendían la seguridad social en materia de pensiones, y que estaban llamadas a desaparecer.

Ese remplazo o sustitución se circunscribió al pago, por tratarse de obligaciones causadas y ya reconocidas. Y se dejó previsto el reconocimiento pensional, comoquiera que la segunda función del artículo 4° en cita, se dirigió a quienes tuvieran ya cumplido el tiempo de servicio sin la edad, por lo cual su derecho aún no estaba causado; en consecuencia, cuando reunieran los dos requisitos, requerirían el reconocimiento para efectos del pago.

Ahora bien, con el Decreto reglamentario 1068 de 199535 se desarrollaron los asuntos relativos a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial y consecuentemente, la creación de los fondos de pensiones territoriales y la supresión de las cajas, fondos y entidades de previsión social hasta entonces existentes, bajo la causal de insolvencia. En ese marco normativo, las autoridades competentes del nivel territorial (asambleas, concejos, gobernadores y alcaldes) procedieron a expedir los correspondientes actos administrativos de supresión de las cajas, fondos y entidades de previsión social, así como los de creación y organización de los fondos de pensiones, conforme los mandatos del Decreto Ley 1296 de 1994, especialmente en cuanto a las funciones.

Es de mencionar que, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, existía en el departamento de Nariño la Caja de Previsión Social de Nariño (Previnar), entidad descentralizada encargada de atender las prestaciones sociales de los empleados y trabajadores del departamento. 35 Decreto 1068 de 1995 (junio 23) «por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial.» Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 Con fundamento en la Ley 100 de 1993 se adelantaron los estudios correspondientes que determinaron la insolvencia de la caja, y la imposibilidad de transformarla en empresa prestadora o promotora de salud, porque el número de afiliados era inferior a 2000 y no existían los recursos necesarios para cumplir con los requisitos exigidos por la Superintendencia Nacional de Salud.

Como consecuencia de lo anterior, mediante Resolución 0242 del 8 de abril 1997, el gerente liquidador de Previnar, dispuso iniciar la liquidación en forma definitiva36. En cumplimiento del mandato del Decreto Ley 1296 de 199437, el gobernador del departamento de Nariño, mediante Decreto 351 de 199638 creó el Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, norma que, en sus artículos primero y tercero dispuso: Artículo 1.

NATURALEZA JURÍDICA. Créase el Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, cuya función consiste en manejar dos CUENTAS ESPECIALES, sin personería jurídica, adscrita a la Secretaría de Hacienda del departamento de Nariño, cuyos recursos serán administrados mediante encargo fiduciario. Artículo 3. OBJETIVOS. El Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño tiene por objeto establecer régimen general de pensiones públicas que sustituya el pago de pensiones que a la fecha han venido adelantando la Caja de Previsión Social de Nariño y el Fondo Prestacional del Magisterio y Empleados de la Educación de Nariño, en el departamento.

En el artículo 4º, el mencionado Decreto departamental 351 de 1996, incorporó las funciones previstas en el Decreto Ley 1296, dentro de ellas, las siguientes: i) la sustitución en el pago de las pensiones reconocidas por Previnar; ii) la sustitución en el reconocimiento y pago de las pensiones que aún no estaban reconocidas pero que ya estaban causadas por tener reunidos los requisitos; iii) la sustitución en el reconocimiento y en el pago de las pensiones de quienes tenían el tiempo de servicio, pero debían esperar la edad y no se habían afiliado a alguna administradora de pensiones; 36 SAMAI, RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO. 37Decreto 1296 de 1994 (junio 22), «por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas.». 38 SAMAI, RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICODTO35196FONDOTE.

Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 iv) la sustitución de Previnar y del Fondo Prestacional del Magisterio, en el pago directo de pensiones que ellos tengan a su cargo, cuando se decida; v) la liquidación y sustitución de los pagos de los bonos pensionales de que trata el artículo 123 de la Ley 100 de 1993, los cuales estarán a cargo del departamento y del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio.

La normativa del Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, se ajustó a los mandatos de la Ley 100 de 1993 y del Decreto Ley 1296 de 1994, delimitando sus competencias en materia pensional, a las pensiones legales y convencionales causadas hasta el 31 de diciembre de 1995, y a las legales que se causaran cuando el interesado hubiera reunido el tiempo de servicio con el departamento o sus entidades descentralizadas, y acreditara el cumplimiento de la edad, siempre que no estuviera afiliado a una administradora de pensiones. 5.6.

Conclusiones sobre la competencia de las autoridades que intervienen en este conflicto. 5.6.1 Competencia del ISS hoy Colpensiones: De acuerdo con la normativa analizada, respecto de Colpensiones se tiene que:  Colpensiones empezó a operar el 28 de septiembre de 2012, fecha de publicación en el Diario Oficial del Decreto 2011 de 2012.  Los afiliados y pensionados del ISS pasaron a Colpensiones bajo la figura de continuidad y no de traslado.  Las solicitudes que para esa fecha (28 de septiembre de 2012) hubieran sido presentadas al ISS y no estuvieran resueltas, quedaron a cargo de Colpensiones.  Las peticiones presentadas después de esa fecha corresponden a la operación de reconocimiento de derechos pensionales, como competencia general asignada a Colpensiones por el numeral 1° del artículo 3° del Decreto 2011 de 2012. 5.6.2 Competencia del Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño: En relación con el Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, se concluye lo siguiente: Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00  El Fondo fue creado para sustituir el pasivo pensional derivado de la liquidación de Previnar.  Acorde con lo ordenado por el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, el Decreto Ley 1296 de 1994 y el Decreto 351 de 1996, las actividades asignadas al Fondo fueron las siguientes: - Sustituir a Previnar en el pago de las pensiones ya reconocidas y que se venían pagando. - Sustituir a Previnar en el reconocimiento y pago de las pensiones que aún no estaban reconocidas pero que ya estaban causadas por tener reunidos los requisitos. - Sustituir a Previnar en el reconocimiento y pago de pensiones de las personas que cumplían los años de servicio, pero aún les faltaba el requisito de la edad al momento de la liquidación de dicha caja. - Sustituir a Previnar y al Fondo Prestacional del Magisterio, en el pago directo de pensiones que ellos tengan a su cargo. - Sustituir a Previnar en la liquidación y sustitución de los pagos de los bonos pensionales de que trata el artículo 123 de la Ley 100 de 1993, los cuales estarán a cargo del departamento y del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio.

Todo lo anterior, siempre y cuando tales situaciones estuviesen consolidadas con anterioridad a la entrada en vigencia del sistema general de seguridad social en pensiones en el nivel territorial, esto es, el 30 de junio de 1995 como máximo. 6. El caso concreto La Sala destaca la siguiente información documentada en el expediente: 6.1.

Requisito de edad El señor Luis Alberto Erazo Rodríguez nació el 22 de septiembre de 1947, de manera que el 22 de junio de 1995, cuando entró en vigencia el Sistema General de Pensiones en el departamento de Nariño39, tenía más de 40 años de edad. 39 SAMAI, RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_DTO574DE1995 Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 6.2.

Historia laboral La historia laboral del señor Luis Alberto Erazo Rodríguez es la siguiente: EMPLEADOR CAJA/ FONDO/ ADMINISTRADORA DE PENSIONES PERIODO Desde Hasta Departamento de Nariño Previnar 07/04/69 08/08/77 Contraloría General del departamento de Nariño Previnar 09/08/77 02/10/79 Contraloría General de la República Cajanal 26/02/80 27/09/84 Gobernación de Nariño Previnar 1/04/85 08/12/85 Contraloría General del departamento de Nariño Previnar 22/07/87 20/01/88 Contraloría General del departamento de Nariño Previnar 09 /02/88 28/02/89 Instituto departamental de Tránsito y Transporte de Nariño ISS 01/03/99 31/12/00 Julio Enrique Ruiz F. Colpensiones 01/02/13 31/12/13 Elmer Gómez España Colpensiones 01/02/14 31/03/14 Total: 20 años, 3 meses, 1 día (1041 semanas) Con base en lo anterior, se concluye que el señor Erazo Rodríguez, sería beneficiario del régimen de transición, en tanto, antes del 30 de junio de 1995, cumplió con el requisito de edad consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y para el 25 de julio de 2005, cumplió con el requisito de semanas cotizadas que introdujo el parágrafo 4º transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005.

Los tiempos laborados y cotizados por el solicitante, se dieron en el sector público y en el sector privado, con afiliaciones a la Caja Nacional de Previsión (Cajanal), a la Caja de Previsión Social de Nariño (Previnar), y al Instituto de Seguros Sociales (ISS) hoy Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 Lo descrito conduciría a concluir que, el régimen aplicable al caso concreto sería el consagrado en la Ley 71 de 1988 y, en un principio, su Decreto Reglamentario 2709 de 1994.

Sin embargo, del historial laboral se desprende que el señor Erazo Rodríguez se afilió al ISS de forma voluntaria40, y que para la fecha de su afiliación era servidor público del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del departamento de Nariño, razón por la cual, se debe aplicar la normativa contenida en el Decreto 813 de 1994.

Ahora bien, se observa que, incluso, si el señor Erazo Rodríguez no hubiese sido servidor público para la época en que se afilió al ISS, tampoco sería procedente la aplicación del Decreto Reglamentario 2709 de 1994, por las características particulares de su historia laboral y por las razones que se pasa a abordar. Ninguna de las hipótesis establecidas en el artículo 4° del Decreto Ley 1296 de 1994 para que los fondos territoriales de pensiones sean las entidades llamadas a reconocer y pagar una pensión de vejez, encuadra al caso objeto de estudio.

Lo anterior, porque, como antes se anotó, los fondos territoriales fueron creados para sustituir a las cajas o fondos pensionales públicos y a las empresas productoras de metales preciosos insolventes, en el pago de las pensiones a su cargo, teniendo como fecha de corte para cumplir requisitos, el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial.

Entonces, como el señor Erazo Rodríguez no reunía los requisitos exigidos por la Ley 71 de 1988 para acceder al reconocimiento de una pensión de jubilación en la anotada fecha de corte, (puesto que, no había completado los veinte años de cotización a pensión requeridos), no corresponde al fondo territorial hacerse cargo del asunto. En consecuencia, no es viable asignar el estudio del reconocimiento pensional del señor Luis Alberto Erazo Rodríguez al Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, bajo el argumento que aduce Colpensiones de aplicar el artículo 10° del Decreto Reglamentario 2709 de 1994.

Esto porque, como ya se dijo, no se cumplen los presupuestos ordenados en el Decreto Ley 1296 de 1994. 40 Aunque en el expediente no obra documento en el que el señor Erazo Rodríguez haya emitido por escrito su voluntad de afiliarse al ISS hoy Colpensiones, a dicha conclusión se llega porque, la Ley 100 de 1993, señaló en el artículo 13 Literal b que, «La selección de uno cualquiera de los regímenes previstos por el artículo anterior es libre y voluntaria por parte del afiliado».

Así pues, al observar del reporte de semanas cotizadas en pensiones que el solicitante estaba afiliado al ISS cuando inició a trabajar en el Instituto departamental de Tránsito y Transporte del departamento de Nariño se concluye que el solicitante decidió voluntariamente tal situación. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 Vale decir, además, que el citado decreto reglamentario, es una norma de menor jerarquía, que contraría lo dispuesto en el Decreto Ley 1296 de 1994, por tanto, no puede prevalecer sobre la norma con fuerza de Ley. 6.3.

La entidad competente Con base en la información de los puntos 6.1 y 6.2 precedentes, cabe concluir lo siguiente: i) Aplicación del régimen de transición: El 22 de junio de 1995, fecha en la cual entró a regir el Sistema General de Pensiones en el departamento de Nariño, el señor Luis Alberto Erazo Rodríguez tenía 48 años, superando así la edad estipulada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (40 años).

Para el 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, tendría 985 semanas de servicio con sus respectivas cotizaciones en pensión, superando el mínimo de 750 semanas cotizadas, exigido en el citado acto legislativo. En consecuencia, podría ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tanto por edad como por tiempo laborado; y podría haber conservado dicho régimen según lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005.

En todo caso, advierte la Sala que corresponde a la autoridad que se declara competente en esta decisión, revisar la documentación y los tiempos laborados, con aportes y cotizaciones. ii) Sobre las afiliaciones para efectos pensionales: Según el CETIL y el reporte de semanas cotizadas que reposan en el expediente del presente asunto, para la fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones en el departamento de Nariño (22 de junio de 1995), el señor Erazo Rodríguez no figura como cotizante en ninguna caja, fondo o entidad administradora de pensiones.

Obra en el expediente el reporte de semanas cotizadas por el señor Erazo Rodríguez ante el ISS (hoy Colpensiones), en el que se evidencia que la afiliación voluntaria al ISS se dio a partir del 3 de marzo de 1999. En su condición de servidor público para la época de su afiliación al ISS (hoy Colpensiones), le era aplicable el artículo 6º del Decreto 813 de 1994, según el cual, Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 corresponde al ISS el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales.

Por consiguiente, su afiliación voluntaria al ISS se rigió por esa norma y tuvo como efecto el previsto en la misma, esto es, que el ISS (hoy Colpensiones) quedó a cargo de sus derechos pensionales. Dado que por disposición del artículo 2º del Decreto 2012 de 2011, los afiliados al ISS mantendrían en Colpensiones su condición, derechos y obligaciones derivados del régimen de prima media con prestación definida, dicha administradora es la llamada a conocer y decidir de fondo la petición de derecho pensional presentada por el señor Erazo Rodríguez.

En consecuencia, con base en la normativa analizada y las condiciones personales del solicitante, que en todo caso deberán ser verificadas en el trámite de la petición, la Sala declarará competente a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) para decidir de fondo la solicitud de reconocimiento pensional del señor Luis Alberto Erazo Rodríguez. 7.

Exhorto La Sala exhortará a Colpensiones para que de manera prioritaria y expedita resuelva la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión del señor Luis Alberto Erazo Rodríguez, en razón de: i) la edad del peticionario, ii) el tiempo que lleva adelantando la solicitud de pensión, y iii) el lapso transcurrido desde que habría acreditado el cumplimiento de los requisitos para acceder al derecho pensional.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) para conocer de la solicitud de reconocimiento pensional presentada por el señor Luis Alberto Erazo Rodríguez.

SEGUNDO: EXHORTAR a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) para que resuelva, de manera prioritaria, la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez del señor Luis Alberto Erazo Rodríguez.

TERCERO: REMITIR el expediente de la referencia a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) para lo de su competencia. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00114 00 CUARTO: COMUNICAR esta decisión al departamento de Nariño, al Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y al señor Luis Alberto Erazo Rodríguez.

QUINTO: RECONOCER al abogado Jaime Hugo Rosero Tobar apoderado del departamento de Nariño en los términos y con los efectos del poder conferido y los documentos anexos allegados al expediente.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SÉPTIMO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARIA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Consejera Ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.