CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Referencia: Acción de tutela Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR CARECER DEL REQUISITO GENERAL DE LA SUBSIDIARIEDAD, LA ACCIÓN EJECUTIVA EN LA QUE SE PROFIRIERON LAS DECISIONES CUESTIONADAS SE ENCUENTRA EN CURSO.

IGUALMENTE, FRENTE A LOS CUESTIONAMIENTOS RESPECTO DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, PUES LA ACTORA PRETENDE CUESTIONAR UNA DECISIÓN JUDICIAL COMO SI ESTE MECANISMO SE TRATASE DE UN RECURSO O INSTANCIA ADICIONAL.

DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por las actoras contra la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIONES “A”- y “C” DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO. 2 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud Las sociedades SERVIENTREGA S.A. y TABORDA VELEZ & CIA S.A.S, actuando a través de sus apoderados judiciales, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales estiman vulnerados por: i) la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “C”- del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO al proferir las providencias de 4 de noviembre de 2022 y 4 de abril de 2024, respectivamente, dentro de la acción ejecutiva identificada con el número único de radicación 25000-23-26-000-2011-01196-00 y, ii) la SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN “A” del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO al proferir las sentencias de 18 de octubre de 2018, 29 de septiembre de 2023 y el auto de 5 de febrero de 2024, respectivamente, dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 25000-23-36-000-2013-00396-00, acumulado con el 3 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-36- 000-2013-00378-00. I.2. Hechos Manifestaron que conformaron la UNIÓN TEMPORAL SETT, la cual celebró con el DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DE MOVILIDAD1 el contrato de concesión núm. 0105 de 16 de diciembre de 1997, cuyo objeto consistió en “[…] realizar la organización y gestión del servicio relacionado con el registro distrital automotor, el registro distrital de conductores en lo concerniente al trámite de licencias de conducción y la elaboración, renovación y cancelación de tarjetas de operación […]”, por un término de duración de 10 años.

Aseguraron que el contrato inició el 31 de diciembre de 1997 y finalizó el 29 de febrero de 2008, con ocasión a una prórroga de 2 meses que pactaron de mutuo acuerdo con el DISTRITO. Señalaron que el 23 de junio de 2010 suscribieron de común acuerdo con el DISTRITO el acta de liquidación parcial del contrato, en la que se aceptó a satisfacción algunos puntos relacionados con la 1 En adelante el Distrito. 4 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reversión respecto de los cuales los contratantes se declararon a paz y salvo; sin embargo, no hubo acuerdo respecto de cinco temas. Afirmaron que en virtud de lo anterior el DISTRITO profirió la Resolución núm. 110 de 26 de agosto de 2010, por medio de la cual liquidó unilateralmente el Contrato de Concesión núm. 105 de 1997, respecto de los temas que no fueron tratados en la liquidación parcial de mutuo acuerdo e impuso a la Unión Temporal SETT, la obligación de pagar en favor del DISTRITO la suma $6.523.776.412.

Arguyeron que la aludida decisión fue objeto de recurso de reposición, el cual fue resuelto a través de la Resolución núm. 161 de 23 de noviembre de 2010 que confirmó la decisión inicial. Sostuvieron que el DISTRITO radicó demanda en ejercicio de la acción ejecutiva en su contra, con el fin de pretender el pago de las sumas establecidas en los actos administrativos que liquidaron unilateralmente el contrato de concesión. Indicaron que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 25000-23-26-000-2011-01196-00 y le correspondió por reparto en primera instancia a la SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN “C” del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE 5 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUNDINAMARCA que, mediante auto de 4 de noviembre de 2022, rechazó de plano las pruebas que solicitaron en la contestación de la demanda. Aseveraron que inconformes con lo anterior, interpusieron recurso apelación ante la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO que, mediante auto de 4 de abril de 2024, confirmó la decisión que rechazó de plano el decreto de pruebas.

Adujeron que de manera independiente radicaron demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra del DISTRITO, con el fin de solicitar la nulidad de los actos administrativos que liquidaron unilateralmente el contrato de concesión núm. 105 de 1997 y la declaratoria de incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la entidad distrital.

Advirtieron que las demandas fueron acumuladas e identificadas con los números únicos de radicación 25000-23-36-000-2013-00396-00 y 25000-23-36-000-2013-00378-00 y le correspondió por reparto en primera instancia al la SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN “A” del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA que, mediante sentencia de 18 de octubre de 2018, declaró de oficio la 6 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caducidad del medio de control y las condenó en costas de primera instancia. Aseguraron que inconformes con lo anterior, interpusieron recurso de apelación ante la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO que, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2023, confirmó la decisión del a quo y los condenó en costas de segunda instancia. Finalmente, aseveraron que contra esta última decisión presentaron solicitud de aclaración y/o adición ante la SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO que, mediante proveído de 5 de febrero de 2024, denegó la solicitud.

I.3 Fundamentos de la solicitud Afirmaron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto, toda vez que el yerro consistió en declarar una caducidad que no se configuró y, consecuentemente, inhibirse de fallar las pretensiones de nulidad que integraban el medio de control de controversias contractuales.

Indicaron que, además, al interior del proceso ejecutivo se les negó 7 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la solicitud de suspensión de la actuación por prejudicialidad, argumentando que en el proceso ejecutivo era posible alegar los mismos hechos como excepción, para luego cambiar de criterio y asegurar que no era procedente dicha actuación, por cuanto contra el titulo ejecutivo solo podrían formularse excepciones relativas a la extinción de la obligación, por lo que las excepciones encaminadas a promover una discusión diferente debían ser discutidas a través del medio de control de controversias contractuales.

Resaltaron que “[…] en los dos escenarios procesales, a partir de interpretaciones erróneas, los juzgadores ejercieron su actividad de administrar justicia por fuera de los cauces procesales y de las normas constitucionales llamadas a orientar su actividad, vulnerando los derechos constitucionales de los accionantes, como se detallará a lo largo del presente escrito […]”.

Igualmente, aseguraron que las autoridades judiciales cuestionadas incurrieron en el defecto sustantivo por interpretación indebida de las fuentes de derecho aplicables al caso, pues, a su juicio, al declarar probada la caducidad del medio de control de controversias contractuales se desconoció la ampliación del término de caducidad ocurrida a partir de la celebración del acuerdo mutuo, de modo que la liquidación unilateral que le sucedió a la de mutuo acuerdo se 8 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perfeccionó dentro de los dos años siguientes a la firma del acta, sin que se hubiere configurado la caducidad de la vía procesal para las controversias contractuales. Asimismo, indicaron que en el proceso ejecutivo se interpretó indebidamente la norma sobre el trámite de las excepciones, ya que las autoridades judiciales accionadas entendieron que solo podrían formularse excepciones atinentes a la extinción de la obligación sin posibilidad de controvertir su nacimiento.

Precisaron que las decisiones cuestionadas también incurrieron en el defecto fáctico, ya que en el medio de control de controversias contractuales limitó el conteo de la caducidad, ignorando las pruebas documentales relacionadas con el proceso contractual y la conducta de las partes en las fases previas y posteriores a la terminación del contrato que implicaron la negociación y la búsqueda de un acuerdo.

Finalmente, aseveraron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en violación directa de la Constitución, pues “[…] el conjunto de decisiones que se denuncian en este proceso, además de adolecer de vicios en una interpretación integrativa con la Constitución y de ser contradictorias entre sí, paradójicamente resultan coincidentes en un solo punto: en negar un mínimo estándar 9 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de protección del derecho sustancial conforme a la Constitución, para en su lugar introducir al usuario del servicio en un laberinto en el que el derecho sustancial se sacrifica por el imperio de las formas. Así, el debate sustantivo y las garantías procesales han brillado por su ausencia en más de 13 años de conflicto ante la jurisdicción […]”.

I.4. Pretensiones Las actoras solicitan el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados, en los siguientes términos: “[…] (1) Que se revoque u ordene revocar en lo que atañe a la acción de controversias contractuales las sentencias de primera y segunda instancia por no ocurrencia de la caducidad de la acción y se ordene al a quo proferir sentencia de fondo.

(2) Que en el proceso ejecutivo se ordene revocar el auto que rechazó de plano las pruebas solicitadas por las demandadas, se reafirme la procedencia del trámite de las excepciones de mérito y que se suspenda el proceso hasta que se resuelva la acción declarativa. (3) En subsidio de los amparos anteriores, para el evento en que se sostenga la caducidad de la acción de controversias contractuales, que se revoque la sentencia y se ordene una sentencia sustitutiva que refleje en su parte resolutiva todos los extremos y efectos del control de legalidad, es decir, incluyendo la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo.

(4) En subsidio o de los amparos anteriores, que se ordene al juez del proceso ejecutivo, en desarrollo del contrato de legalidad, declarar de oficio la nulidad absoluta del título objeto de cobro […]”. I.5. Defensa 10 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.1.- La SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN “A” del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA solicitó denegar la solicitud de amparo por improcedente, por cuanto no cumple con el requisito de relevancia constitucional.

Aseguró que los fundamentos de la solicitud de amparo coinciden con los argumentos presentados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia cuestionada proferida dentro del medio de control de controversias contractuales, aspectos que fueron verificados por la segunda instancia. Afirmó que los cargos formulados no tienen relevancia constitucional, sino discrepancias de criterio sobre la justificación de la sentencia cuestionada.

I.5.3.- La SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN “C” del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA señaló que la petición de amparo debe declararse improcedente, por cuanto las actoras pretenden implementar la acción de tutela como una tercera instancia. Aseveró que las decisiones cuestionadas no resultan irrazonables, arbitrarias y mucho menos violatorias de la Constitución, por cuanto 11 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las pruebas solicitadas dentro de la acción ejecutiva versan frente aspectos relacionados con la ejecución del contrato de concesión núm. 105 de 1997, por lo que, a su juicio “[…] resultan abiertamente inconducentes, impertinentes e inútiles, al tratarse de aspectos que pertenecen esencialmente al proceso declarativo de controversias contractuales (que en este caso se encuentra bajo el radicado No. 2013-00396) […]”.

I.5.3.- La SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO indicó que la petición de amparo resulta improcedente por carecer de relevancia constitucional. Respecto de las decisiones proferidas en segunda instancia en el medio de control de controversias contractuales, señaló que “[…] el despliegue de la actividad judicial cuestionada se desarrolló de conformidad con el artículo 230 y 29 superiores, bajo el principio de autonomía e independencia judicial que la Constitución asigna a los jueces, y corresponde a una decisión fundada en el material probatorio allegado al proceso, las normas de orden público que disciplinan el instituto de la caducidad y el objeto de los medios de control, así como en la jurisprudencia aplicable […]”.

Frente al auto proferido en el proceso ejecutivo, afirmó que “[…] la 12 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud de amparo elevada en este aspecto también se promueve como una instancia adicional, en tanto revela el desacuerdo del actor con lo decidido, básicamente bajo los mismos argumentos que fueron estudiados en la apelación […]”.

En ese sentido, solicitó declarar la improcedencia de la acción con el ánimo de preservar la seguridad jurídica y los principios de independencia y autonomía judicial. I.6.- Interviniente I.6.1.- El DISTRITO, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, solicitó declarar improcedente el amparo invocado, toda vez que las actoras pretenden reabrir un debate jurídico que fue debidamente resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado.

Igualmente, recalcó que este no es el mecanismo idóneo para revisar decisiones judiciales que han sido motivadas y debidamente proferidas al interior del proceso ordinario por los jueces competentes. 13 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. 14 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción 15 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. 16 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que las actoras pretenden que 17 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se dejen sin efecto i) las providencias de 4 de noviembre de 2022 y 4 de abril de 2024, proferidas por la SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN “C” del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO, respectivamente, dentro de la acción ejecutiva identificada con el número único de radicación 25000-23-26- 000-2011-01196-00 y, ii) las sentencias de 18 de octubre de 2018, 29 de septiembre de 2023 y el auto de 5 de febrero de 2024, proferidas por la SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN “A” del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO, respectivamente, dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 25000-23-36-000-2013-00396-00 acumulado con el proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-36-000-2013-00378-00.

A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a juicio de las actoras, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos procedimental, sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución. 18 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmaron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto al declarar una caducidad que no se configuró y consecuentemente inhibirse de fallar las pretensiones de nulidad que integraban el medio de control de controversias contractuales.

Igualmente, aseveraron que al interior del proceso ejecutivo se les negó la solicitud de suspensión de la actuación por prejudicialidad, argumentando que en el proceso ejecutivo era posible alegar los mismos hechos como excepción, para luego cambiar de criterio, y asegurar que no era procedente formular excepciones distintas a las de la extinción de la obligación. Igualmente, aseguraron que las autoridades judiciales cuestionadas incurrieron en el defecto sustantivo por interpretación indebida de las normas aplicables al caso, pues, a su juicio, al declarar probada la caducidad del medio de control de controversias contractuales se desconoció la ampliación del término de caducidad ocurrida a partir de la celebración del acuerdo mutuo, de modo que la liquidación unilateral que le sucedió a la de mutuo acuerdo se perfeccionó dentro de los dos años siguientes a la firma de acta, sin que se hubiere producido la caducidad de la vía procesal para las controversias contractuales. 19 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, indicaron que en el proceso ejecutivo interpretó indebidamente la norma sobre el trámite de las excepciones, ya que las autoridades judiciales accionadas entendieron que solo podrían formularse excepciones atinentes a la extinción de la obligación sin posibilidad de controvertir su nacimiento.

Precisaron que las decisiones cuestionadas incurrieron en el defecto fáctico, ya que se limitó el conteo de la caducidad ignorando las pruebas documentales relacionadas con el proceso contractual y la conducta de las partes en las fases previas y posteriores a la terminación del contrato que implicaron la negociación y la búsqueda de un acuerdo.

Finalmente, aseveraron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en violación directa de la Constitución, en razón a que las decisiones cuestionadas adolecen de vicios que contrariaron el ordenamiento jurídico y vulneraron sus garantías constitucionales. Precisado lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) establecer si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de ser así, ii) determinar si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos 20 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia invocados por la parte actora e incurrieron en los defectos deprecados al proferir las decisiones cuestionadas. En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, los requisitos de la subsidiariedad y de la relevancia constitucional. - De la improcedencia de la acción de tutela por carencia del requisito de subsidiariedad respecto de la acción ejecutiva identificada con el número único de radicación 2011-01196- 00.

El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto). 21 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior significa, que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.

Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador. No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario «deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»2 (Subrayas y negrillas fuera del texto). 2 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente doctor Jorge Iván Palacio Palacio. 22 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, esta Sección3 ha indicado que el requisito de subsidiariedad tampoco se cumple cuando se encuentra en trámite el proceso donde se profirió la decisión objeto de tutela. Al respecto, señaló que: “[…] Es necesario reiterar que, por regla general, cuando el proceso se encuentra en curso, la acción de tutela no es procedente para cuestionar cualquier decisión adversa a las partes, aún luego de agotados los recursos que contra ellas proceden dentro del proceso, si el desarrollo del medio de control no ha finalizado y, por tanto, no se puede tener certeza de la trascendencia de esa presunta irregularidad procesal en la decisión que pone fin al proceso.

Lo anterior atiende, además, a la imposibilidad de acudir a la acción de tutela como una tercera instancia ante decisiones que no convienen a las partes en el trámite de los procesos, cuyos efectos en la decisión definitiva son inciertos, y que, además, no generan ningún perjuicio ius fundamental irremediable. En este sentido, solo en el evento en que las presuntas irregularidades en el curso del proceso impidan el acceso a la administración de justicia y el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, y ésta carezca de medios judiciales de defensa al interior del proceso, resultaría procedente asumir su estudio en sede de tutela, situación que no se presenta en el caso sub judice por cuanto, el medio de control aún está en trámite […]”.

Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que de las actuaciones registradas en el aplicativo de consulta SAMAI4 se logra evidenciar que el pasado 4 de abril de 2024 la SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A” de esta Corporación, confirmó la 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001- 03-15-000-2017-03006-00. 4https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002326000201101 196011100103 23 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión de 4 de noviembre de 2022 proferida por la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “C”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA que rechazó de plano el decreto de pruebas solicitadas por las actoras y, ordenó la devolución de las diligencias al Tribunal de origen.

Igualmente, se observa que mediante auto de 8 de mayo de 2024 la SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A de esta Corporación, denegó una solicitud de aclaración formulada en contra de la providencia de 4 de abril de 2024. Por tanto, para la Sala resulta evidente que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, porque la acción ejecutiva dentro de la que se profirieron los proveídos aquí cuestionados se encuentra en curso, pues hasta la fecha la SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “C”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA no ha proferido el fallo de primera instancia. En efecto, el proceso que motivó la interposición de esta acción constitucional aún se encuentra en trámite y, por ende, la intervención del juez constitucional se encuentra vedada.

Ello, por cuanto, se reitera, es el mismo proceso ejecutivo el adecuado para 24 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hacer valer los derechos que las actoras estiman vulnerados y mal haría el juez de tutela en suplantar las competencias que le están dadas al juez de conocimiento.

En las condiciones anotadas, la Sala concluye que la solicitud de amparo de la referencia respecto de las decisiones judiciales proferidas al interior de la acción ejecutiva identificada con el número único de radicación 2011-01196-00, debe ser declarada improcedente por no cumplirse el requisito general de la subsidiariedad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. - De la improcedencia de la acción de tutela por carencia del requisito de relevancia constitucional respecto del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2013-00396-00, acumulado con el proceso identificado con el número único de radicación 2013- 00378-00.

En primer lugar, es del caso advertir que si bien en la acción de tutela se solicita dejar sin efectos tanto la providencia de 18 de octubre de 2018 proferida por la SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN “A” del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, como 25 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las dictadas el 29 de septiembre de 2023 y 5 de febrero de 2024 por la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- de esta Corporación, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados frente a la sentencia de segunda instancia proferida por el ad quem, máxime si ésta fue la que dio por terminado el proceso.

Frente al requisito general de la relevancia constitucional, la Sala advierte que de acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 5 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 26 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 27 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [12] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” 28 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 29 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para 30 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que proponen las actoras respecto de los defectos procedimental, sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución alegados, implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional. En efecto, la divergencia surge del hecho según el cual la autoridad judicial accionada interpreto indebidamente las normas concordantes con la caducidad del medio de control de controversias contractuales y, además, ignoró las pruebas documentales relacionadas con el proceso contractual y la conducta de las partes en las fases previas y posteriores a la terminación del contrato, sin que, a juicio de la parte actora, se hubiere producido la caducidad de la vía procesal para las controversias contractuales.

Dichos aspectos, además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución deriva de la 31 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretación que la parte actora pretende que se dé a las normas que, a su juicio, le son aplicables y de las pruebas obrantes en el expediente, fueron puestos de presente en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, tal como se extrae de la sentencia cuestionada, así: “[…] Síntesis de los recursos de apelación: El presentado por Servientrega S.A. 16.

Pide revocar en su totalidad la sentencia apelada. Su inconformidad radica en el hito que tuvo en cuenta el a quo para hacer el cómputo de la caducidad, puesto que el correcto corresponde a aquel en que se confirmó la liquidación unilateral del contrato, en tanto allí quedaron en firme las decisiones objeto de controversia -reversión de bienes y ajustes tarifarios. 17.

A su vez, plantea que existió una grave incongruencia del a quo, pues al constatar que la entidad carecía de competencia para proferir las resoluciones enjuiciadas debió declarar la nulidad de esos actos administrativos antes de indicar que operó la caducidad. Además, se opuso a la condena en costas. El instaurado por Taborda Vélez S. en C. 18.

En su disenso, subraya que el acto que dio origen a la controversia fue el que liquidó unilateralmente el negocio jurídico, por lo que el plazo para demandar debe contabilizarse desde la fecha en que éste se notificó personalmente, lo que ocurrió el 20 de enero de 2011, de suerte que los dos años para instaurar el medio de control corrieron del 21 de enero de 2011 al 21 de enero de 2013, período al que se agregan tres meses de suspensión del trámite de conciliación prejudicial, extendiendo aquel término al 21 de abril de 2013.

Como la demanda fue presentada el 22 de marzo de 2013, reclama que lo hizo oportunamente. 19. Agrega que al contabilizar la caducidad a partir del acuerdo de liquidación bilateral, el Tribunal desconoció la intención de las partes de darle efectos parciales a dicho acuerdo, ya que éstas no concertaron algunos asuntos que fueron decididos hasta la liquidación unilateral. 32 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Y que habiendo evidenciado que la SDM expidió la liquidación unilateral extemporáneamente, lo que le correspondía al a quo era declarar la nulidad de los actos debatidos -por incompetencia- aún sin petición de parte, antes de referirse a la caducidad […]”.

(Negrilla pertenece al texto). Sumado a lo anterior, se advierte que tales inconformidades fueron resueltas de forma admisible por la SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A”- de esta Corporación, en la sentencia acusada así: “[…] Problema jurídico 23. Bajo el alcance y términos señalados en los recursos interpuestos, la Subsección procede a verificar si las demandas fueron presentadas en tiempo; en el evento que así sea, pasará a estudiar los vicios de nulidad alegados.

La Sala considera que los recursos interpuestos cumplen con la carga argumentativa, pues discuten el momento acogido por el Tribunal como punto de partida para contabilizar el plazo de caducidad, planteando su inconformidad. Caso concreto 24. Dos tesis se confrontan en la apelación. Para el Tribunal, el cómputo inició al concluir los seis meses para la elaboración de la liquidación bilateral o unilateral, o, en su defecto, cuando las partes suscribieron el acta de liquidación de común acuerdo.

Para las apelantes el punto de partida corresponde a la expedición de las resoluciones mediante las cuales la SDM liquidó unilateralmente el contrato, en tanto la liquidación bilateral no tenía efectos definitivos. 25. Sobre el cómputo de la caducidad en contratos que requieren liquidación, cuando la misma se hacía por fuera del término convencional o legal, hubo discrepancias en la jurisprudencia. Una postura afirmaba que si la liquidación se realizaba de forma posterior al vencimiento de los plazos previstos para el efecto, dicho finiquito negocial no tenía incidencia en el término de caducidad de la acción, toda vez que este último transcurre de forma autónoma y sin depender de la liquidación del negocio jurídico.

“En ese entendido, si la liquidación es efectuada estando ya vencido el período pactado 33 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por las partes para el efecto, o del previsto por la ley para suplir el silencio de las partes sobre este particular, y vencidos también los dos meses que tenía la administración para practicar su liquidación unilateral, pero dentro del término de dos (2) años que la ley les confería para el ejercicio oportuno de la acción, las partes pueden presentar las reclamaciones judiciales que estimen necesarias para que por esa vía se diriman las controversias que persistan en el marco de dicho acuerdo, o que surjan frente al acto administrativo que hubiere liquidado unilateralmente el contrato, pero solo hasta el vencimiento de la fracción subsistente del término de dos años que la ley ha dispuesto para el ejercicio de la acción”14. 26.

Un segundo criterio se dirigió a considerar que el inicio de dicho cómputo procedía desde la fecha del acuerdo de liquidación bilateral o de la expedición del acto administrativo de liquidación unilateral, aún si estos actos ocurrieron luego de que expirara el plazo en cada caso, e incluso después de haber culminado el término de dos años contados desde el vencimiento del término de liquidación unilateral. 27.

La Sección Tercera de esta Corporación unificó su postura en relación con contratos liquidados bilateralmente de manera extemporánea, pero dentro de los dos años posteriores al vencimiento del término convencional o legal supletorio que tenían las partes para saldar el negocio de forma concertada (4 meses), y de la finalización del término que tenía la Administración para liquidarlo unilateralmente (2 meses), sin hacer la precisión relacionada con la expedición del acto de unilateral emitido extemporáneamente.

Dicho proveído indicó que como el acta de liquidación bilateral extemporánea es un acto jurídico eficaz y vinculante para las partes del contrato estatal, dado el reconocimiento explícito del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, en el evento de que la liquidación de mutuo acuerdo “se haya practicado luego de vencido el término pactado o supletorio (de 4 meses) para su adopción por mutuo acuerdo y del período (de 2 meses) en que la administración es habilitada para proferirla unilateralmente, pero dentro de los dos (2) años posteriores al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral, el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato …”15. 28.

En precisión de la cronología acontecida en el caso concreto, la Sala observa que se efectuaron dos liquidaciones: una bilateral dentro del término de caducidad de la acción, y una unilateral, por fuera de tal oportunidad16. Así se colige de los documentos e hitos contractuales, según se pasa a detallar. 34 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. El contrato de concesión 105 de 1997 tuvo un plazo de ejecución de 10 años, contados a partir de la suscripción del acta de iniciación de actividades -cláusula vigésima-, lo que ocurrió el 31 de diciembre de 1997, línea de tiempo que se extendía hasta el 31 de diciembre de 2007; sin embargo, las partes lo prorrogaron hasta el 29 de febrero de 2008.

Según lo anterior, el plazo de cuatro meses para la liquidación bilateral y de dos meses para la liquidación unilateral corrió hasta el 2 de septiembre siguiente (2008); por ende, el término de dos años para demandar bajo el medio de control de controversias contractuales se extendió hasta el 3 de septiembre de 2010. 30. Por su parte, la resolución que confirmó la liquidación unilateral quedó en firme el 31 de diciembre de 2010, fecha en que fue desfijado el edicto respectivo, según obra en el expediente.

No obstante, esta circunstancia, tal firmeza carecía de aptitud legal para revivir un término de caducidad ya expirado pues no hay norma que autorice su interrupción, suspensión, extensión o prórroga, por esa vía. Esta conclusión no varía por el hecho de que la Resolución 110 del 26 de agosto de 2010 se expidiera días antes de finalizar el plazo de caducidad de la acción, pues, se repite, solo adquirió firmeza17 cuando este término había fenecido. 31.

Por lo anterior, para el momento en que las Resoluciones 110 del 26 de agosto de 2010 y 161 del 23 de noviembre de 2010 -que liquidaban unilateralmente el contrato y su confirmatoria, respectivamente- cobraron firmeza, la acción contractual ya no estaba disponible para debatirlas, en virtud de la configuración de la caducidad. Desde este punto de vista, el citado medio de control no fue promovido en tiempo, tal como concluyó el a quo. 32.

Con todo, la Sala no desconoce que la Administración expidió unos actos administrativos que, en un Estado de Derecho, no pueden quedar desprovistos de control jurisdiccional; y advierte que en casos como el que ahora se analiza, resultaría un contrasentido que la configuración del término de caducidad sirviera de patente para impedir su escrutinio judicial. 33.

De modo que cuando ello ocurre, la Sala precisa que es posible cuestionar la legalidad de tales actos dentro de los 4 meses siguientes al de la notificación o comunicación del respectivo acto, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mecanismo procesal estatuido para debatir las manifestaciones unilaterales de la Administración acontecidas por fuera del iter contractual, en las que el medio de control de controversias no está disponible por 35 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haber caducado. 34. Como la Resolución 161 de 2010, confirmatoria de la 110 de ese año, quedó en firme según la constancia de desfijación del edicto del 31 de diciembre de esa anualidad, el plazo para demandar corrió del 1 de enero al 1 de mayo de 2011, fecha para la cual las partes no habían presentado sus respectivos libelos introductorios, pues ello ocurrió el 21 y 22 de marzo de 2013 (procesos 2013-00378 y 2013-00396) circunstancia que lleva a colegir que operó la caducidad del medio de control y, por ende, la Sala confirmará, por las razones expuestas la sentencia apelada. […]” (Negrilla pertenece al texto).

De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- de esta Corporación, elaboró un recuento de las tesis jurisprudenciales relacionadas con el cómputo de la caducidad en los contratos estatales que requieren liquidación y resaltó el nuevo criterio de unificación definido por dicha Sección en providencia de 1o. de agosto de 201915, con relación a los contratos liquidados bilateralmente de manera extemporánea dentro de los 2 años siguientes al vencimiento del término legal.

Asimismo, al realizar un análisis de las pruebas aportadas al expediente la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- de esta Corporación, logró determinar que luego de la terminación del contrato de concesión núm. 105 de 1997, se efectuaron dos liquidaciones a saber: i) una liquidación bilateral parcial suscrita por las partes el 23 de junio de 2010 y, ii) una liquidación unilateral 15 Radicación 05001-23-33-000-2018-00342-01(62009). 36 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectuada por el DISTRITO a través de la Resolución núm. 110 de 26 de agosto de 2010. Así las cosas, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada explicó con suficiencia las razones por las que consideró que el medio de control de controversias contractuales promovido por las actoras fue presentado de manera extemporánea, pues, los actos administrativos que liquidaron unilateralmente el contrato de concesión núm. 105 de 1997, que fueron objeto de litigio en dicha oportunidad, cobraron firmeza cuando el término de caducidad había fenecido.

Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala ni el análisis, ni la decisión contenida en la providencia controvertida resultan caprichosos o arbitrarios, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a las pruebas aportadas al plenario y a un análisis de las particularidades fácticas del mismo. Situación distinta es que la parte actora no comparta la tesis allí dispuesta, al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- de esta Corporación decidió el 37 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo respecto del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2013- 38 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 00396-00, acumulado con el proceso identificado con el número único de radicación 2013-00378-00, por falta del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 39 Número único de radicación: 110010315000-2024-04348-00 Actoras: SERVIENTREGA S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de septiembre de 2024.

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.