REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, cuatro (4) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-02729-01 Demandantes: JUSTINA YATE DE TORRES Y OTRA Demandados: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - CUANDO SE PRETENDE USAR ESTE MECANISMO COMO UNA TERCERA INSTANCIA EL ASUNTO CARECE DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
Síntesis del caso: la parte demandante cuestionó la sentencia que confirmó negar las pretensiones de la demanda de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto el interés de la demandante es someter la controversia a una instancia adicional.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia del 12 de junio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en la que se decidió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.”. (archivo disponible en medio magnético en el índice 14 del expediente de primera instancia del aplicativo SAMAI – negrillas del original). I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 8 de mayo de 20251, las señoras Justina Yate de Torres y Rosibel Torres Yate promovieron proceso de acción de tutela en contra de la 1 Índice 2 del expediente digital de primera instancia disponible en SAMAI. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02729-01 Demandantes: Justina Yate de Torres y otra Acción de tutela – Impugnación fallo Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protegiera su derecho constitucional fundamental del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, presuntamente vulnerado con ocasión de la sentencia proferida el 6 de marzo de 2025 por la autoridad judicial demandada en el proceso de acción de cumplimiento con radicación no. 25307-33-33- 001-2024-00315-00/01. 1.
Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción, la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Son copropietarias y poseedoras del predio urbano ubicado en la carrera 5 no. 14-51 en el municipio de Girardot (Cundinamarca). 2) Mediante el Decreto 2311 de 2023 el Departamento Nacional de Planeación (DNP) determinó los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia 2024 y mediante la Resolución no. 625 del 27 de abril de 2023 la Alcaldía de Girardot dio inicio al proceso de actualización catastral sobre el área urbana y rural del municipio. 3) El proceso de actualización catastral iniciado por la alcaldía desconoció lo dispuesto en el Decreto 2311 de 2023 y mediante los Decretos Municipales no. 491 y 492 de 2023 esa autoridad cerró el procedimiento de actualización y publicó de manera general el avalúo comercial de los predios. 4) La publicación del avalúo predial debió llevarse a cabo de manera particular para cada uno de los inmuebles y en los porcentajes establecidos, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución no. 1149 del 19 de agosto de 2021, emitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), y el Decreto 2311 de 2023, por lo cual solicitaron a la Alcaldía de Girardot expedir un decreto en el que ordenara ejecutar la liquidación del impuesto predial para el año 2024 en debida forma, sin obtener respuesta. 5) Presentaron demanda en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos contra el Municipio de Girardot, con el fin de que se declarara el incumplimiento del Decreto 2311 de 2023, necesario – 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02729-01 Demandantes: Justina Yate de Torres y otra Acción de tutela – Impugnación fallo en su concepto– para liquidar el impuesto predial del año 2024 y la Resolución no. 1149 de 2021, que trata de la expedición y publicación del mismo. 6) Mediante sentencia del 29 de enero de 2025 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot negó las pretensiones de la demanda por considerar que el Decreto 2311 de 2023 no contemplaba una obligación clara, expresa o exigible para el Municipio de Girardot en relación con el reajuste de los porcentajes de incrementos de los avalúos catastrales. 7) Las demandantes apelaron la anterior decisión –argumentaron que el Municipio de Girardot no cumplió en debida forma lo dispuesto en el Decreto 2311 de 2023 porque no estableció el impuesto predial según los parámetros allí contenidos y que se habían incumplido requisitos formales en la expedición de los actos– y, mediante sentencia del 6 de marzo de 2025 la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia, sostuvo que no se cumplía con los siguientes requisitos de procedencia de la acción: i) la existencia de un mandato imperativo e inobjetable y ii) subsidiariedad. 2.
El fundamento de la vulneración La parte demandante afirmó que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico, sustantivo y en una violación directa de la Constitución porque la sentencia del 6 de marzo de 2025 se fundamentó en “un argumento sin vínculo, sin obligatoriedad, incoherente e, impreciso para resolver”. Alegó que no solicitó la pérdida de ejecutoria de la Resolución no. 625 de 2023 y que el tribunal incurrió en un defecto fáctico al plantear de forma incorrecta el asunto a resolver, al comparar las disposiciones del Decreto no. 2311 de 2023, emitido por el DNP el 30 de diciembre de 2023, con lo dispuesto previamente en la Resolución no. 625 de 27 de abril de 2023, expedida por la alcaldía. Así mismo, alegó la configuración de un defecto sustantivo porque no existe conexidad material entre los hechos del caso y la actuación administrativa analizada por el tribunal, en tanto el proceso ordinario administrativo es un procedimiento de carácter general que rige para asuntos relacionados con la administración pública. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02729-01 Demandantes: Justina Yate de Torres y otra Acción de tutela – Impugnación fallo 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: “Por lo tanto; solicitamos, dejar sin efectos la segunda sentencia determinada o, cuestionada y, en consecuencia; ordenar, proferir un nuevo fallo desde el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A; para que, así mantenga respetados los derechos fundamentales.”.
(índice 2 del expediente de primera instancia del aplicativo SAMAI – negrillas y subrayado del original). 4. Actuación de primer grado Mediante providencia del 12 de mayo de 20252, la Sección Primera de esta Corporación admitió la demanda, notificó a los magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y vinculó al titular del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Girardot y al municipio de Girardot, en calidad de terceros con interés, para que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción de tutela. 5.
Sentencia de primera instancia En sentencia del 12 de junio de 20253, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional por considerar que el escrito de acción de tutela carecía de la argumentación necesaria que permitiera la intervención del juez de tutela; determinó que la parte actora se limitó a afirmar que el municipio de Girardot desconoció el Decreto 2311 de 2023 al proferir la Resolución no. 625 de 2023 y no explicó por qué, en su criterio, se configuraron los defectos alegados. 6.
Impugnación La parte demandante presentó impugnación4 contra el fallo de primera instancia y le fue concedida a través de auto del 7 de julio de 20255. 2 Índice 4 del expediente digital de primera instancia disponible en SAMAI. 3 Índice 14 del expediente digital de primera instancia disponible en SAMAI. 4 Índices 21, 22, 23 y 24 del expediente digital de primera instancia disponible en SAMAI. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02729-01 Demandantes: Justina Yate de Torres y otra Acción de tutela – Impugnación fallo En ese memorial la parte actora reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela y enfatizó que su pretensión es que se “ordene y valide” la aplicación del Decreto 2311 de 2023.
Sostuvo, además, que la solicitud de amparo sí cumple con el requisito de relevancia constitucional por cuanto el juez constitucional podría utilizar el caso como fundamento para crear una regla general en materia de acción de cumplimiento, que impida que los operadores jurídicos o las autoridades administrativas eludan u omitan el control de constitucionalidad de los actos administrativos, –tanto si han sido anunciados o no, como si forman parte o no de un procedimiento administrativo–; lo anterior, en su criterio, garantizaría la aplicación efectiva y oportuna de los principios de obligatoriedad y legalidad en el marco de una acción constitucional.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 5 Índice 26 del expediente digital de primera instancia disponible en SAMAI. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02729-01 Demandantes: Justina Yate de Torres y otra Acción de tutela – Impugnación fallo De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de la sentencia del 6 de marzo de 2025, proferida por la aludida autoridad judicial, mediante la cual confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos con radicación no. 25307-33-33-001-2024-00315-00/01.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que se expondrán a continuación: 1) Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario examinar varios elementos, entre ellos que la parte actora cumpla con la carga de argumentar los fundamentos de la vulneración a sus derechos fundamentales y que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional a las del proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional fue diseñado para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que un actor tenga frente a la decisión judicial6. 2) Revisada la solicitud de tutela objeto de examen, la Sala advierte que es claro que los fundamentos empleados se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que 6 Sentencia de 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02729-01 Demandantes: Justina Yate de Torres y otra Acción de tutela – Impugnación fallo fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del proceso ordinario. 3) En efecto, en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de primera instancia, la demandante reiteró, en los mismos términos que ahora plantea, que i) los Decretos 491 y 492 de 2023 no cuentan con un respaldo escrito del IGAC que avalara la actualización catastral, lo cual vulneró los principios de coordinación y concurrencia establecidos en la Ley 1551 de 2012; ii) no existe constancia de una votación mayoritaria del Concejo de Girardot que haya respaldado la expedición de los mencionados decretos; iii) no obra prueba de que la Gobernación de Cundinamarca haya revisado la validez de los decretos; y iv) no se expidió una resolución por parte del alcalde que autorizara formalmente la liquidación del impuesto predial correspondiente al año 2024 con base en los nuevos avalúos. 4) Tales reproches fueron abordados y resueltos por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia del 6 de marzo de 2025, en la cual se desestimó la tesis de la parte actora relativa a la procedibilidad del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos; en ese sentido, el tribunal estableció lo siguiente: “19.
La sala coincide con la decisión de primera instancia porque en este caso no se cumple el requisito de procedencia referente a que el mandato sea imperativo e inobjetable bajo la interpretación indicada por las accionantes pues, al contrastar la norma que regula el incremento de los avalúos catastrales para la vigencia del año 2024 con la Resolución 625 de 2023 que inició el proceso de actualización catastral con enfoque multipropósito de Girardot, no se deduce que se haya omitido algún deber previsto en dicha norma. […] 23.
La sala considera que la controversia planteada en la solicitud de cumplimiento de la norma se refiere a la interpretación sobre las disposiciones relativas al valor del avaluó catastral para la vigencia 2024 y el procedimiento aplicado para tal fin, lo que escapa a la órbita de competencia de la acción de cumplimiento. 24. Obsérvese que la solicitud de cumplimiento cuestiona que el municipio de Girardot, no haya, entre otros, i) solicitado al IGAC la verificación técnica por parte de esa entidad antes de iniciar el procedimiento administrativo del caso, ii) publicado la información individual sobre el detalle de cada predio para justificar el resultado del cálculo del avalúo, iii) considerado que la Resolución No. 625 de 2023 habría perdido la fuerza ejecutoria porque tampoco dio cumplimiento a las Resoluciones del IGAC No. 1415 de 2021, 1149 de 2021 y 1040 de 2023, que se refieren a la reglamentación técnica de la formación, actualización, conservación y difusión catastral con enfoque multipropósito. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02729-01 Demandantes: Justina Yate de Torres y otra Acción de tutela – Impugnación fallo 25.
El contraste entre la Resolución No. No. [sic] 625 de 2023 expedida por el municipio de Girardot para fijar el avalúo catastral del 2024 y las omisiones aludidas por las accionantes denota un análisis sobre el alcance de los antecedentes y consideraciones de ese acto administrativo, incluso con otros de contenido general que se refieren al mismo tema, que no se refieren a alguna omisión de los mandatos del Decreto 2311 de 2023. 26.
Por lo mismo, tampoco se cumple con el requisito de procedencia sobre la ausencia de otro mecanismo judicial pues la validez de la Resolución Resolución [sic] No. 625 de 2023 pudo ser cuestionada a través del medio de control ordinario respectivo para cuestionarla, según el caso (arts. 137 y 138 del CPACA).” 5) Como viene de leerse, la providencia cuestionada examinó de forma expresa cada uno de los cargos propuestos por la actora y, en un claro ejercicio de la autonomía judicial, descartó la existencia de los perjuicios alegados con base en el análisis de los elementos fácticos en el caso concreto. 6) En ese sentido, el tribunal encontró que la acción no cumplía con los requisitos de procedencia; a saber, por una parte, porque en la norma cuyo desconocimiento se alegaba –el Decreto 2311 de 2023– no había un mandato imperativo y expreso para el municipio de Girardot y, por otra, porque las pretensiones de las demandantes pudieron elevarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual la acción no cumplió con el requisito de subsidiariedad. 7) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a los argumentos que plantea, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de aquellos que planteó en el proceso ordinario, los cuales fueron resueltos en la sentencia del 6 de marzo de 2025. 8) En ese orden de ideas, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir una controversia jurídica ya resuelta por el juez natural de la causa en el proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 9) En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02729-01 Demandantes: Justina Yate de Torres y otra Acción de tutela – Impugnación fallo En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ (E) Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.