CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., ocho (8) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00064-00 Solicitante: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL–FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. SUBSIDIARIEDAD-No se agotaron los medios de defensa procedentes.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-Procede cuando la sentencia recurrida contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 11 de enero de 2024, la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de legalidad, prevalencia del derecho sustancial y el imperio de la ley, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca al haber proferido la sentencia del 29 de septiembre de 2023 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que Luz Débora Arias Londoño interpuso contra el FOMAG y el Departamento de Valle del Cauca.
En virtud del amparo, se solicita dejar sin efectos la sentencia reprochada y ordenar al Tribunal accionado que profiera sentencia de reemplazo y, que en aplicación del 1 Rad. n°. 76111-33-33-002-2022-00385-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00064-00 Solicitante: FOMAG Acción de tutela – Sentencia de primera instancia criterio contenido en sentencia de unificación del Consejo de Estado del 11 de octubre de 2023, niegue las pretensiones de la demanda. 2.
Hechos relevantes La docente Luz Débora Arias Londoño interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el FOMAG y el Departamento de Valle del Cauca para reclamar la nulidad del acto ficto, frente a la petición que le negó el reconocimiento de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías del año 2020 conforme la Ley 50 de 1990.
También pidió la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, en los términos del artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991. El asunto le correspondió en primera instancia al Juez Segundo Administrativo de Buga, que en sentencia del 12 de diciembre de 2022 accedió parcialmente a las pretensiones.
Inconforme con la decisión el FOMAG formuló recurso de apelación. El 29 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca modificó la sentencia de primera instancia. En virtud del principio de favorabilidad ordenó que el FOMAG reconociera y pagara a favor de la demandante la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías previstas en el artículo 99 de la Ley 50 de1990 en el fondo o hasta que se produzca el retiro definitivo de la docente.
Por lo demás confirmó la decisión de primera instancia sobre el no reconocimiento y pago de la indemnización por el pago inoportuno de los intereses a las cesantías. 3. Fundamentos de la solicitud La solicitante sostiene que la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues incurrió en defecto sustantivo al aplicar indebidamente el sistema de administración de cesantías de la Ley 91 de 1989, según el cual las cesantías de los docentes adscritos al FOMAG no se administran en cuentas individuales, sino bajo el principio de unidad de caja.
Con base en lo anterior, sostiene que el Tribunal desconoció la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado del 11 de octubre de 2023, Rad. n°. 5746-2022, según la cual los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, ya que es incompatible con el sistema de administración 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00064-00 Solicitante: FOMAG Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Indica que, como la providencia reprochada se notificó el 23 de octubre de 2023, esta «se generó con posterioridad» a la ejecutoria de la sentencia de unificación, de modo que no la podía desconocer. 4. Trámite procesal El 22 de enero de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Departamento del Valle del Cauca y a Luz Débora Arias Londoño, en calidad de terceros interesados.
También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. En el escrito de contestación, Luz Débora Arias Londoño, a través de apoderado, pidió que se declare improcedente la tutela. Sostuvo que, como sus pretensiones son de contenido meramente económico, esta no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
Afirmó que la sentencia de unificación alegada como precedente no existía para el momento en que se debatió la sentencia reprochada y, por ello, no era vinculante. Agregó que el juez ordinario profirió la decisión de manera razonable, de conformidad con las normas y la jurisprudencia aplicable al caso. El Departamento de Valle del Cauca y el Municipio de Tuluá solicitaron su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva.
El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca guardó silencio. El Juzgado Segundo Administrativo de Buga aportó copia digital del expediente ordinario. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00064-00 Solicitante: FOMAG Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados4. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00064-00 Solicitante: FOMAG Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial.
Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales 5. La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica».
Caso concreto La Sala advierte que la solicitud de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, pues la solicitante disponía del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia para cuestionar la falta de aplicación de la sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En efecto, conforme al artículo 256 CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un instrumento judicial para proteger el precedente vertical contenido en sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, cuya finalidad es la de garantizar la unidad del derecho, lo cual incluye su interpretación y aplicación uniforme, así como salvaguardar los derechos de las partes y de los 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00064-00 Solicitante: FOMAG Acción de tutela – Sentencia de primera instancia terceros perjudicados con la sentencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.
Según el artículo 258 CPACA, la causal única de procedencia del recurso es que el fallo recurrido se oponga o contradiga una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en los términos previstos en el artículo 270 del mismo código. Lo anterior define el alcance y carácter excepcional de este recurso que no comporta una nueva instancia para controvertir las consideraciones propias del juez de la causa, por cuanto «el recurso extraordinario no se concibe como una nueva vía de discusión de una causa jurídica, sino como una herramienta puntual para decantar criterios y plasmar líneas de interpretación que perduren en el tiempo» 6.
La solicitante esgrimió que la sentencia de unificación era aplicable al asunto, pues quedó ejecutoriada antes de la notificación de la providencia reprochada, de modo que era vinculante y no podía ser desconocida por la autoridad judicial accionada. Revisada la sentencia que se alega como desconocida y el fallo del Tribunal, se observa que la SUJ-032-CE-S2-2023 se notificó el 12 de octubre de 2023 y el fallo reprochado el 26 de octubre siguiente.
Por lo anterior, se concluye que tales argumentos podrían haber sido planteados ante el juez del recurso extraordinario, quien habría sido competente para pronunciarse sobre la contrariedad u oposición de la sentencia controvertida a una decisión de unificación. Además, no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. Por las razones expuestas, la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad y la Sala la declarará improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca 6 Corte Constitucional, sentencia C-179 de 2016. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00064-00 Solicitante: FOMAG Acción de tutela – Sentencia de primera instancia SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Salvo voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ